馮志峰

(中共江西省委黨校，南昌 330003）

·黨建園地·

規(guī)范權(quán)力運(yùn)行機(jī)制 提高縣委書記執(zhí)政能力

馮志峰

(中共江西省委黨校，南昌 330003）

近年來，在提高黨的執(zhí)政能力建設(shè)過程中，各地在規(guī)范縣委書記權(quán)力運(yùn)行機(jī)制建設(shè)方面，取得了較大進(jìn)展。但由于歷史和現(xiàn)實(shí)的原因，縣委書記權(quán)力運(yùn)行機(jī)制仍存在著一定的弊端，特別是權(quán)力腐敗行為呈現(xiàn)出一系列新特征。要優(yōu)化縣委書記權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，就必須在縣委書記權(quán)力運(yùn)行現(xiàn)狀分析的基礎(chǔ)上，準(zhǔn)確把握縣委書記權(quán)力運(yùn)行邏輯，深入剖析縣委書記腐敗成因，健全縣委書記權(quán)力運(yùn)行預(yù)防和懲治體系，以期“選好”、“用好”、“管好”縣委書記，積極促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)、社會的和諧發(fā)展。

權(quán)力運(yùn)行機(jī)制;執(zhí)政能力;權(quán)力制約;縣委書記

縣級政權(quán)的效率和穩(wěn)定影響到全國政局的穩(wěn)定與發(fā)展?？h委書記處于承上啟下的關(guān)鍵位置，對于縣域經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展起著至關(guān)重要的作用。習(xí)近平同志曾指出，“加強(qiáng)和改進(jìn)新形勢下黨的建設(shè)，要著力造就高素質(zhì)縣委書記隊(duì)伍”。這就必須及時總結(jié)各地縣委書記權(quán)力運(yùn)行的成功經(jīng)驗(yàn)，分析其存在的不足，不斷探索“選好”、“用好”、“管好”縣委書記新路子，提高縣委書記權(quán)力運(yùn)行科學(xué)化水平。

一、縣委書記權(quán)力運(yùn)行機(jī)制改革取得的進(jìn)展

根據(jù)中共中央紀(jì)委、中共中央組織部《關(guān)于開展縣委權(quán)力公開透明運(yùn)行試點(diǎn)工作的意見》的要求，各地對推進(jìn)縣委書記權(quán)力公開運(yùn)行進(jìn)行了不同程度的探索，取得了較大成效。

1．干部選任逐步得到規(guī)范?？h委書記選拔任用標(biāo)準(zhǔn)問題，事關(guān)黨的干部隊(duì)伍建設(shè)興衰成敗。目前縣委書記的產(chǎn)生主要采用委任制，提名縣委書記，普遍采取召開省轄市委全委會推薦人選或通過“公推公選”方式產(chǎn)生人選。經(jīng)組織考察后，由省委常委會通過“票決制”或“議決制”確定縣委書記擬任人選，并將擬任縣委書記人選情況通過新聞媒體向社會公布，利用報(bào)紙、電話、信箱等多種形式接受社會監(jiān)督。各地還建立了縣委書記考評機(jī)制，將其作為獎懲任免的重要依據(jù)，形成集“提名、選任、考核、罷免、問責(zé)”為一體的選任程序。

2．權(quán)力運(yùn)行逐步得到控制。按照信息公開要求，各縣出臺了黨委新聞發(fā)言人制度，完善了從公開縣委重大決策到探索建立縣委權(quán)力透明運(yùn)行網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。從清理職權(quán)依據(jù)、明確崗位職責(zé)權(quán)限入手，各地按照權(quán)力類別或項(xiàng)目，公示縣委書記職權(quán)目錄，厘清了包括縣委常委會、縣委書記在內(nèi)的相應(yīng)職權(quán)，抓住決策、執(zhí)行、結(jié)果等主要環(huán)節(jié)，公開縣委書記權(quán)力運(yùn)行流程圖和運(yùn)行規(guī)則，“明確縣委書記行使職權(quán)的客觀條件、運(yùn)行步驟、完成時限和監(jiān)督措施，規(guī)范了縣黨代會、全委會、常委會等行使職權(quán)流程”［1］，試點(diǎn)推行“議決權(quán)”和“否決權(quán)”分離運(yùn)行機(jī)制，在一定程度上形成了決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制。

3．監(jiān)督機(jī)制逐步得到健全。各地圍繞事前、事中、事后三個環(huán)節(jié)，由上級、同級和群眾對縣委書記進(jìn)行全方位監(jiān)督。上級監(jiān)督，主要是利用談話、視察等方式加強(qiáng)工作指導(dǎo)和監(jiān)督。省、市巡視組則直接到當(dāng)?shù)貜V泛聽取各方面包括普通公民對縣委書記的意見。同級監(jiān)督，則是由縣委常委會、縣人大、縣政協(xié)和縣紀(jì)委、組織部門組成監(jiān)督合力。群眾監(jiān)督，主要通過利用互聯(lián)網(wǎng)、群眾舉報(bào)意見箱、對社會公布干部任用監(jiān)督舉報(bào)電話、任用結(jié)果公示等形式，收集民意，使群眾監(jiān)督落到實(shí)處;媒體監(jiān)督，是發(fā)揮各方媒體對縣委書記的工作和生活進(jìn)行“拉網(wǎng)式”監(jiān)督。

二、當(dāng)前縣委書記權(quán)力運(yùn)行機(jī)制存在的問題

任何權(quán)力運(yùn)行機(jī)制都是在一定的思想、觀點(diǎn)、理論的指導(dǎo)下建立的。某些縣委書記受傳統(tǒng)“人治”模式影響，“用權(quán)”還不同程度地存在“決策一言堂、用人一句話、權(quán)力一把抓”現(xiàn)象。

1．選任機(jī)制與任命方式未能相符合，選拔程序仍有缺陷?？h委書記選任機(jī)制不夠理想，主要是由于干部儲備、選拔方式和選拔機(jī)制還存在不足。當(dāng)前縣委書記后備干部來源渠道，既有市直機(jī)關(guān)下派，也有基層提升或從外地交流來的，在使用上存在隨機(jī)性。有些縣委書記能力存在欠缺，在選準(zhǔn)配強(qiáng)上還不夠到位。同時，對縣委書記任用標(biāo)準(zhǔn)尚未形成共識，各地考評政績方法也不盡統(tǒng)一，初始提名衡量標(biāo)準(zhǔn)還比較模糊，委任制選拔方式還不夠科學(xué)。實(shí)際上，選舉本身包括公開、競選、投票等環(huán)節(jié)，可在現(xiàn)實(shí)操作中往往只注重“投票”環(huán)節(jié)。在考察、選舉、評議等環(huán)節(jié)，黨員群眾由于缺乏實(shí)質(zhì)性決定權(quán)，任免結(jié)果掌握在上級手里，有可能導(dǎo)致“帶病上崗”、“帶病提拔”等現(xiàn)象。

2．運(yùn)行設(shè)計(jì)與實(shí)際執(zhí)行未能相融合，運(yùn)行機(jī)制仍有缺失?，F(xiàn)有縣委運(yùn)行機(jī)制是造成縣委書記權(quán)力過分集中的重要原因。當(dāng)前縣委常委會、全委會的民主氛圍取決于主要領(lǐng)導(dǎo)的個人民主素質(zhì)，出現(xiàn)了縣委書記在常委會之上，常委會在縣黨委會之上，黨委會在黨代會之上的倒掛現(xiàn)象。江蘇省睢寧縣、河北省成安縣、成都市武侯區(qū)改革試點(diǎn)也表明，“縣權(quán)”改革在某種程度上要限制縣委書記權(quán)力，但“縣權(quán)”改革又必須借助于縣委書記的權(quán)力來排除改革過程中的障礙，改革的推動很大程度上依賴于縣委書記的主觀意愿，甚至“限權(quán)”內(nèi)容，也由縣委書記個人素質(zhì)決定。特別是有些縣委書記宗旨意識淡薄、喪失原則，經(jīng)受不住各種誘惑而違規(guī)用權(quán)，走上違法犯罪之路。自2001年以來，全國已查處102名縣委書記，應(yīng)當(dāng)引起全社會高度重視。

3．監(jiān)督主體與監(jiān)督客體未能相吻合，監(jiān)督力度仍有缺乏。黨內(nèi)法規(guī)對縣委書記的監(jiān)督重點(diǎn)、內(nèi)容、方式比較明確，表面上“疏而不漏”，但由于受多種因素制約，個別地方出現(xiàn)了縣委書記“組織權(quán)力職務(wù)化、職務(wù)權(quán)力個人化”的傾向，監(jiān)督主體與監(jiān)督客體不對等，出現(xiàn)“上級監(jiān)督太遠(yuǎn)、同級監(jiān)督太軟、下級監(jiān)督太難、紀(jì)委監(jiān)督太晚”的尷尬局面。上級監(jiān)督主要是省市紀(jì)委對縣委書記進(jìn)行例行監(jiān)察，但現(xiàn)實(shí)情況是上級監(jiān)督機(jī)關(guān)由于太遠(yuǎn)，監(jiān)督效果不理想。縣紀(jì)委、檢察院在上級紀(jì)委和本級縣委的雙重領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行工作，這種角色定位更難對同級縣委進(jìn)行有效監(jiān)督。而媒體監(jiān)督和群眾監(jiān)督在縣級政權(quán)本身就不發(fā)達(dá)，一定程度上造成了對縣級權(quán)力監(jiān)督真空。

三、提高縣委書記權(quán)力運(yùn)行機(jī)制科學(xué)化水平的途徑

1．優(yōu)化縣委書記選任流程，“選好”縣委書記。

立足長遠(yuǎn)，用全面的發(fā)展的眼光，在各級干部中牢固樹立選任縣委書記標(biāo)準(zhǔn)。

一是加強(qiáng)人才儲備，推行“賽場選馬”。要從優(yōu)化年齡、性別、知識結(jié)構(gòu)和民族構(gòu)成等方面著手，拓展選拔渠道，培養(yǎng)一批年輕優(yōu)秀干部，建立縣委書記人才儲備庫，有計(jì)劃、有目的地通過基層崗位和艱苦環(huán)境來鍛煉、考驗(yàn)后備人才，努力實(shí)現(xiàn)縣委書記隊(duì)伍梯隊(duì)合理、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、能力突出。

二是注重核心能力，突破慣性思維。對縣委書記的選任，必須按照“德才兼?zhèn)?、以德為先”的要求，重點(diǎn)關(guān)注基層經(jīng)歷、多崗履歷、副職閱歷和后備資歷，把握“政治堅(jiān)定、業(yè)績突出、群眾公認(rèn)”原則，堅(jiān)決打破區(qū)域界限、行業(yè)界限、層級界限、年齡界限、性別界限，把視野放得更寬、范圍定得更大、選拔對象擴(kuò)得更廣、選擇余地留得更闊，真正挑選出“想干事、能干事、干成事、干好事”的縣委書記。

三是改進(jìn)選舉方式，嚴(yán)格任用程序。提高縣委書記權(quán)力運(yùn)行科學(xué)化水平的關(guān)鍵就是完善選人用人制度，實(shí)現(xiàn)由人選人向制度選人的根本轉(zhuǎn)變。堅(jiān)持“民主、公開、競爭、擇優(yōu)”的方針，大力推進(jìn)干部任用制度化建設(shè)。在提名方式上，要完善初始動議提名制度，實(shí)行“首提責(zé)任制”，可將“組織提名、差額提名、民主提名和競爭提名”結(jié)合起來使用［2］，避免由少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)定干部;在民主推薦環(huán)節(jié)，把握選人用人的基本方向，通過民主推薦，差額提出考察對象人選，把競爭機(jī)制引進(jìn)選舉;在組織考察環(huán)節(jié)，將定性考察與定量考察、領(lǐng)導(dǎo)推薦與群眾民意測評有機(jī)結(jié)合起來，防止考察失真失實(shí);在討論決定階段，堅(jiān)持“票決制”，同票同權(quán)，防止縣委書記“一言堂”。為將“考任”與“選任”有機(jī)結(jié)合起來，還可以推行“公推公選、公開選拔”等競爭性選拔方式，摒棄“陪選”、“軟差”等違反選舉規(guī)定的行為。

2．強(qiáng)化縣委書記能力建設(shè)，“用好”縣委書記。

縣委書記崗位是個高強(qiáng)度、高風(fēng)險(xiǎn)、綜合性強(qiáng)的崗位，需要較高的政策理論水平和很強(qiáng)的實(shí)際工作能力。

一是加大教育力度，提高執(zhí)政能力。通過制定專業(yè)化的縣委書記能力培訓(xùn)體系，利用黨?；?qū)ｍ?xiàng)教育，引導(dǎo)縣委書記牢固樹立正確的人生觀、權(quán)力觀和政績觀，養(yǎng)成在特定條件和特定環(huán)境下的分析能力、判斷能力和洞察能力，最終形成能夠抵御“四大危險(xiǎn)”的帶動能力，使縣委書記執(zhí)政能力培養(yǎng)提升實(shí)現(xiàn)機(jī)制化、專業(yè)化、常態(tài)化。

二是明確職能邊界，固化用權(quán)程序。按照權(quán)力運(yùn)行流程，固化縣委書記“厘權(quán)”、“制權(quán)”、“行權(quán)”、“曬權(quán)”過程?！袄鍣?quán)”，就是編制具有操作性的“崗位說明書”，正確區(qū)分縣委書記與人大、政協(xié)、紀(jì)委等機(jī)構(gòu)之間職權(quán)結(jié)構(gòu);“曬權(quán)”，就是采用公開欄、廣播電視、報(bào)刊、新聞發(fā)布會、局域網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)等形式，向社會公開縣委書記權(quán)力運(yùn)行的每個環(huán)節(jié)、整個過程;“制權(quán)”就是讓縣委書記在職權(quán)范圍內(nèi)，負(fù)責(zé)組織常委會活動。凡屬重大決策都要實(shí)行集體領(lǐng)導(dǎo)、民主集中、個別醞釀、會議決定，由黨的委員會集體討論。用人行為，要從干部調(diào)整動議的起始環(huán)節(jié)抓起，明確動議時機(jī)、動議程序、調(diào)整頻率、調(diào)整規(guī)模、動議紀(jì)律。改縣委常委會決策“議決制”為“票決制”，媒體可通過現(xiàn)場直播消除縣委書記權(quán)力運(yùn)行“潛規(guī)則”;“行權(quán)”就是在權(quán)力流轉(zhuǎn)過程中，建立健全電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)體系，完善“議題民主征集、決策可行論證、重大事項(xiàng)集體決策”機(jī)制，可有效防范“打招呼”、“鏟信息”、“屏蔽信息”等問題，限制不當(dāng)用權(quán)、強(qiáng)化正當(dāng)用權(quán)、規(guī)范制度用權(quán)。

三是建立科學(xué)評價機(jī)制，形成激勵機(jī)制。以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，堅(jiān)持以德才素質(zhì)評價為中心，按照軟硬目標(biāo)并重、實(shí)事求是、注重實(shí)效的原則，形成“以定量考評為基礎(chǔ)，以定向考評、現(xiàn)場考評和定性考評為補(bǔ)充”的考評體系。在考核主體上，應(yīng)形成包括上級、同級、下級和群眾的多元主體，實(shí)現(xiàn)了由單向考核向多維考核、封閉考核向開放考核的轉(zhuǎn)變。在考核方法上，可考慮構(gòu)建以定量考評為基礎(chǔ)，以定向考評、現(xiàn)場考評和定性考評為補(bǔ)充的組合方法體系。對縣委書記素質(zhì)、修養(yǎng)、能力進(jìn)行評價，可以采取以民主測評、民意調(diào)查和個別談話為主的定性考核方式，并按不同比例量化折算為分?jǐn)?shù)進(jìn)行評價。對能夠量化指標(biāo)，如經(jīng)濟(jì)增長、財(cái)政收入等，則依據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行考核，最后形成綜合評價指數(shù)，建立縣委書記“實(shí)績檔案”。在考核運(yùn)用上，設(shè)定“特別勝任、勝任、基本勝任、基本不勝任、不勝任”考評等級，將考核結(jié)果作為評先評優(yōu)、職務(wù)晉升、獎勵的重要依據(jù)，形成良性激勵機(jī)制。

3．深化權(quán)力監(jiān)督體制改革，“管好”縣委書記。要從領(lǐng)導(dǎo)體制逐步規(guī)范化、制度化入手，更加注重從源頭上預(yù)防和解決領(lǐng)導(dǎo)干部腐敗問題，將黨內(nèi)監(jiān)督和黨外監(jiān)督有機(jī)結(jié)合起來，完善權(quán)力監(jiān)督體制。

一是改革黨內(nèi)監(jiān)督體制。要堅(jiān)持上級黨委常委參加縣委領(lǐng)導(dǎo)班子民主生活會制度，加強(qiáng)對縣委書記的組織監(jiān)督。提高巡視監(jiān)察水平，巡視組成員應(yīng)有專家或取得成功經(jīng)驗(yàn)的縣委書記參加，把縣委書記婚喪喜慶期間表現(xiàn)，以及“八小時以外”行為納入監(jiān)督環(huán)節(jié)，堅(jiān)持立體式“掃描”，全面了解掌握和評價“一把手”在執(zhí)行黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制、選拔任用干部、廉潔自律方面的情況。著力改變現(xiàn)行紀(jì)委對同級黨委和上級紀(jì)委負(fù)責(zé)的體制缺陷，確認(rèn)紀(jì)委受黨的代表大會委托的地位，賦予其與執(zhí)行機(jī)關(guān)平等的地位和權(quán)力，進(jìn)而從根本上保證紀(jì)委能夠獨(dú)立地行使其監(jiān)督權(quán)圍繞“用人、用錢、用地、用權(quán)”等重點(diǎn)領(lǐng)域環(huán)節(jié)，對縣委書記重要的干部任免、重要的建設(shè)項(xiàng)目安排、大額資金的使用進(jìn)行重點(diǎn)監(jiān)控，提高監(jiān)督的針對性。

二是健全黨內(nèi)彈劾制度。堅(jiān)決推行黨內(nèi)民主，積極實(shí)行黨代表任期制，通過黨代會定期審議縣委常委會和縣委書記的工作。對執(zhí)行政策不力，因決策錯誤造成重大經(jīng)濟(jì)損失或惡劣社會影響，黨的委員會可以按照一定組織程序，對其提出彈劾要求。如果有多數(shù)委員同意的彈劾案成立，就應(yīng)當(dāng)立即啟動彈劾程序，停止縣委書記的工作，并報(bào)上級黨委審批。

三是創(chuàng)新社會監(jiān)督形式。鄧小平曾指出:“要有群眾監(jiān)督制度，讓群眾和黨員監(jiān)督干部，特別是領(lǐng)導(dǎo)干部?！保?］群眾監(jiān)督是實(shí)現(xiàn)對縣委書記有效監(jiān)督關(guān)口前移的關(guān)鍵渠道，要通過利用“領(lǐng)導(dǎo)接待日、公布舉報(bào)電話、設(shè)立舉報(bào)箱和專業(yè)網(wǎng)站”等方式，特別是要發(fā)揮好中紀(jì)委和上級舉報(bào)網(wǎng)站的優(yōu)勢，建立健全網(wǎng)絡(luò)民意收集機(jī)制、研究機(jī)制、反映機(jī)制、互動機(jī)制，廣納群言、博采民意，為人民群眾提供制度性的監(jiān)督平臺，通過正當(dāng)、規(guī)范的渠道輸入相關(guān)紀(jì)委監(jiān)察部門，實(shí)實(shí)在在地“管”好縣委書記。

［1］楊華云，王姝．北京將公開權(quán)力運(yùn)行流程圖［N］．新京報(bào)，2011－11－26．

［2］姚巧華．構(gòu)建和完善縣委書記隊(duì)伍建設(shè)的長效機(jī)制［J］．中州學(xué)刊，2011，(3)．

［3］鄧小平文選:第2卷［M］．北京:人民出版社，1994:332．

D262.3

A

1008－8520(2012)04－0048－03

2012－05－29

中共中央黨校2011年度重點(diǎn)調(diào)研課題(CCPS201168);江西省黨校系統(tǒng)2012年度青年課題(JX2012037)

馮志峰(1976－)，男，江西東鄉(xiāng)人，比較政治經(jīng)濟(jì)研究中心主任。

［責(zé)任編輯:那青陽］