李志昌

(中共楚雄州委黨校，云南 楚雄 675000）

潛規(guī)則嚴(yán)重破壞制度的有效性

李志昌

(中共楚雄州委黨校，云南 楚雄 675000）

我們現(xiàn)在的制度并不少，但很多制度難以真正實(shí)施、執(zhí)行，一個(gè)重要原因，就是在社會(huì)生活中存在很多潛規(guī)則。潛規(guī)則本身就是一種不良的社會(huì)現(xiàn)象，同時(shí)它對(duì)正式制度的實(shí)施、執(zhí)行起著阻礙甚至對(duì)抗作用。增強(qiáng)制度執(zhí)行力，必須減少潛規(guī)則，消除潛規(guī)則的影響。

制度;潛規(guī)則;制度執(zhí)行力

一、無(wú)孔不入的潛規(guī)則對(duì)制度形成嚴(yán)重沖擊

兩個(gè)人同時(shí)走進(jìn)一個(gè)部門，辦同樣的事情。一個(gè)人很快出來(lái)了，事情辦成，很高興。另一個(gè)人很長(zhǎng)時(shí)間才出來(lái)，事情還沒(méi)辦成，氣得不行。為什么?前者有熟人，后者沒(méi)熟人。

張家、李家的孩子同時(shí)報(bào)考一個(gè)單位的工作，張家孩子比李家孩子優(yōu)秀，結(jié)果是，李家孩子考上，張家孩子考不上。為什么?李家有親戚在這個(gè)單位當(dāng)官。

兩個(gè)候選的年輕干部，較差的那個(gè)提拔了，較好的那個(gè)沒(méi)提拔。優(yōu)秀的很多時(shí)候只是為不優(yōu)秀的作陪襯。為什么?前者有后臺(tái)、有關(guān)系，后者沒(méi)有。

兩個(gè)地區(qū)同時(shí)到上面去找投資，一個(gè)是發(fā)達(dá)地區(qū)，一個(gè)是貧困地區(qū)。結(jié)果是，發(fā)達(dá)地區(qū)得到投資，貧困地區(qū)卻得不到。這其中的奧妙，大家都清楚。

犯同樣錯(cuò)誤的人，有的嚴(yán)厲懲罰，有的輕微處理。犯同樣罪行的人，有的槍斃，有的無(wú)期，有的徒刑十幾年。為什么?后臺(tái)、背景、關(guān)系不同，等等。

在現(xiàn)實(shí)中，這樣的事情，不勝枚舉，我們看慣了、聽(tīng)?wèi)T了，雖然氣憤卻無(wú)可奈何，甚至有時(shí)也參與其中，以至習(xí)以為常、麻木不仁。

大家心里都很清楚，本來(lái)上述這些事情都有制度、法律、政策、規(guī)定、程序，事情的結(jié)果，理論上的預(yù)期應(yīng)該是很清楚的。那兩個(gè)人的事情同樣能辦，張家孩子考上工作，那個(gè)優(yōu)秀的年輕干部提拔，貧困地區(qū)得到投資，犯同樣錯(cuò)誤的人都嚴(yán)肅處理，犯同樣罪行的人判處同樣徒刑，等等。事實(shí)呢?恰恰相反，人們對(duì)制度、法律、政策的理論預(yù)期一次次被打破。什么東西在作怪?潛規(guī)則，潛規(guī)則!生活中到處都有潛規(guī)則。在很多時(shí)候，制度只是口號(hào)、說(shuō)詞、擺設(shè)，真正起作用的是潛規(guī)則。

不是因?yàn)闆](méi)有制度，我們有各種各樣的制度，憲法法律，黨規(guī)黨紀(jì)，政策規(guī)定，規(guī)章細(xì)則，從宏觀到微觀，各方面各領(lǐng)域，應(yīng)有盡有。不信你去一個(gè)小單位，可以拿出一大堆“制度文件”，讓你幾天看不完。有人開玩笑說(shuō)，“中國(guó)已經(jīng)是一個(gè)制度大國(guó)”，栽花弄草、養(yǎng)狗養(yǎng)貓都有制度了，但這只是制度數(shù)量上“大”。從理論上可以說(shuō)，我們的制度建設(shè)已經(jīng)“很健全、很完善”。但是，有“制度文件”是一回事，這些制度在現(xiàn)實(shí)中能否真正執(zhí)行、發(fā)揮作用又是一回事。

什么是潛規(guī)則?在現(xiàn)實(shí)中生活，“潛規(guī)則”是同正式規(guī)則(制度)相對(duì)立的，它是看不見(jiàn)的、沒(méi)有明文規(guī)定的、約定俗成的，卻又是被人們廣泛認(rèn)同、實(shí)際起作用的行為規(guī)則。潛規(guī)則往往是一些不正當(dāng)?shù)?、不能公開的暗箱操作的規(guī)矩。有人說(shuō):“潛規(guī)則就像臭豆腐，聞起來(lái)很臭，吃起來(lái)很香?！比巳硕剂R潛規(guī)則，而又多多少少搞一點(diǎn)潛規(guī)則。

二、潛規(guī)則對(duì)“制度執(zhí)行力”具有很大的消蝕作用

現(xiàn)在大家都在講“制度執(zhí)行力”問(wèn)題。在制度建設(shè)中，存在很多問(wèn)題，其中一個(gè)重要問(wèn)題，就是執(zhí)行制度不力，有制度不認(rèn)真執(zhí)行，一個(gè)重要原因，就是潛規(guī)則盛行，潛規(guī)則對(duì)抗制度、取代制度。文件講制度，會(huì)議講制度，實(shí)際中盛行的卻是潛規(guī)則。

制度學(xué)理論告訴我們，制度能為人們提供行動(dòng)結(jié)果的穩(wěn)定預(yù)期。按照制度辦事，規(guī)則和程序很明確，過(guò)程和結(jié)果是可以預(yù)見(jiàn)的。其實(shí)，制度只是為人們提供理論上的預(yù)期，只有認(rèn)真執(zhí)行制度、嚴(yán)格遵循制度，才能產(chǎn)生人們所預(yù)期的實(shí)際結(jié)果。在現(xiàn)實(shí)生活中，潛規(guī)則打破了人們的這種預(yù)期。很多事情，人們首先想到的，不是按制度去辦，而是要按潛規(guī)則去辦，人們已經(jīng)形成一種心理習(xí)慣，潛規(guī)則雖然不能為人們提供理論上的預(yù)期，卻能為人們提供現(xiàn)實(shí)的預(yù)期。

潛規(guī)則對(duì)抗、破壞制度，問(wèn)題的嚴(yán)重性還在于，對(duì)于“制度”本身也形成了一些潛規(guī)則，這就是一些人的事情按照制度辦、另一些人的事情可以不按照制度辦，如領(lǐng)導(dǎo)的事情可以不按制度辦，親戚、熟人的事情可以不按制度辦，有后臺(tái)、有關(guān)系的人的事情可以不按制度辦，有錢人的事情可以不按制度辦，這些可以稱為“制度潛規(guī)則”。這些潛規(guī)則更可惡，破壞性更大。

在現(xiàn)實(shí)生活中，潛規(guī)則嚴(yán)重消蝕著制度的作用。人們對(duì)制度的信任、信仰，越來(lái)越淡薄。人們形成了一種看法，“按制度辦事是可笑的、愚蠢的，是無(wú)能的表現(xiàn);按潛規(guī)則辦事才是聰明的，是有本事的”。制度成為人們嘲笑的對(duì)象，而潛規(guī)則成為人們崇拜的對(duì)象。

潛規(guī)則不是現(xiàn)在才有的，從古至今都有，也不只是中國(guó)有，哪個(gè)國(guó)家都有，只不過(guò)程度不同、表現(xiàn)不同而已。任何一個(gè)社會(huì)，絕對(duì)沒(méi)有潛規(guī)則是不可能的。但是，如果潛規(guī)則太普遍，潛規(guī)則的作用太大，那制度的作用就會(huì)大大減弱。完全消除潛規(guī)則的影響不可能，但要使它減低到很小程度，而且不能使?jié)撘?guī)則行為成為正當(dāng)?shù)男袨?、正常的行為。從社?huì)價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)看，要把潛規(guī)則行為當(dāng)做一種不良行為，予以批評(píng)、譴責(zé);從制度角度看，要把潛規(guī)則行為當(dāng)做一種違規(guī)行為，堅(jiān)決予以糾正。

三、潛規(guī)則的危害表現(xiàn)在四個(gè)方面

第一，潛規(guī)則破壞社會(huì)公平公正原則。公平公正的基本要求就是機(jī)會(huì)和規(guī)則相同，制度是公平公正的保證。大家都遵循制度進(jìn)行活動(dòng)，都按照制度辦事，機(jī)會(huì)、規(guī)則是相同的，才能實(shí)現(xiàn)公平公正。有些人不按制度辦事，按潛規(guī)則辦事，實(shí)際上是要獲得比別人更好的條件、更多的機(jī)會(huì)，獲得更多的好處。按潛規(guī)則辦事的人，實(shí)際上就是要擺脫制度的約束，想辦成超出制度規(guī)定的事情。遵循制度辦事很難，利用潛規(guī)則辦事很容易，這就是不公平。潛規(guī)則盛行，談不上什么公平公正。

第二，潛規(guī)則挫傷、抑制人們社會(huì)活動(dòng)的積極性和創(chuàng)造性。遵循制度進(jìn)行活動(dòng)，活動(dòng)成果取決于人們的能力素質(zhì)和努力程度，能力素質(zhì)越高，努力程度越大，活動(dòng)成果越好，得到的收益越多，這樣，人們的積極性和創(chuàng)造性就能夠充分激發(fā)出來(lái)。按照潛規(guī)則進(jìn)行活動(dòng)，活動(dòng)的成果、人們得到的收益，與人們的能力素質(zhì)、努力程度關(guān)系不大，而特權(quán)、關(guān)系、后臺(tái)起著重要作用。潛規(guī)則盛行，人們?cè)谏鐣?huì)活動(dòng)中的積極性和創(chuàng)造性必然受到挫傷，因?yàn)槿藗兛吹?，提高自身能力素質(zhì)、勤奮努力是沒(méi)有意義的，只有搞歪門邪道、走潛規(guī)則路線才是有用的。這一點(diǎn)對(duì)年輕一代人的影響特別大。

第三，潛規(guī)則導(dǎo)致社會(huì)資源無(wú)效配置。在社會(huì)活動(dòng)中，制度是一種重要的資源配置方式，人、財(cái)、物等各種社會(huì)資源，通過(guò)制度安排，可以得到公平合理的配置。什么地方需要什么資源，什么資源在什么地方能充分發(fā)揮作用，都可以通過(guò)制度安排得到有效配置。市場(chǎng)是資源配置的基本方式，但也不是隨意、任意配置的，資源的配置必須按照市場(chǎng)規(guī)則進(jìn)行，“市場(chǎng)規(guī)則”就是制度。不通過(guò)制度而通過(guò)潛規(guī)則配置資源，必然導(dǎo)致社會(huì)資源不公平、不合理配置，需要資源的地方得不到資源，不應(yīng)該配置資源的地方得到資源，各種資源不能充分發(fā)揮作用，造成社會(huì)資源的極大浪費(fèi)。這些年來(lái)，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中，通過(guò)各種潛規(guī)則配置資源，已成為一種普遍現(xiàn)象。貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，一個(gè)重要問(wèn)題，就是要通過(guò)科學(xué)的制度(包括公平的市場(chǎng)規(guī)則)，來(lái)配置各種社會(huì)資源。

第四，潛規(guī)則盛行必然導(dǎo)致各種消極不良行為泛濫。制度是規(guī)范和約束人們行為的規(guī)則體系，制度規(guī)定了應(yīng)該做什么、必須做什么，不應(yīng)該做什么、不準(zhǔn)做什么，以及應(yīng)該怎樣做、不應(yīng)該怎樣做。制度的基本目的就是要限制、消除各種消極不良行為，提倡、激勵(lì)積極良好行為。在社會(huì)活動(dòng)中，嚴(yán)格遵守制度，可以激勵(lì)人們產(chǎn)生積極良好的行為，限制或消除各種消極不良行為?，F(xiàn)在社會(huì)上各種消極不良行為較多，原因是多方面的，其中一個(gè)主要原因，就是不遵守制度，按潛規(guī)則辦事。制度規(guī)定應(yīng)該做、必須做的，按照潛規(guī)則可以不做;制度規(guī)定不應(yīng)該做、不準(zhǔn)做的，按照潛規(guī)則可以做;制度規(guī)定應(yīng)該這樣做，按照潛規(guī)則可以那樣做;不遵守制度，潛規(guī)則盛行，必然導(dǎo)致各種消極不良行為泛濫。黨風(fēng)政風(fēng)中存在的各種問(wèn)題，重要原因之一，就是潛規(guī)則很多，制度的作用難以發(fā)揮。

四、現(xiàn)實(shí)社會(huì)生活中潛規(guī)則盛行的主要原因

第一，傳統(tǒng)觀念的影響。我國(guó)幾千年封建社會(huì)、小農(nóng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)歷史，在社會(huì)生活中形成了根深蒂固的特權(quán)意識(shí)、宗派意識(shí)、關(guān)系意識(shí)。人們習(xí)慣于用特權(quán)辦事、用權(quán)力辦事、用關(guān)系辦事，制度意識(shí)、規(guī)則意識(shí)淡薄。面對(duì)制度和規(guī)則，不是嚴(yán)格要求自己遵循制度和規(guī)則，而總是想鉆空子，利用特殊條件優(yōu)先實(shí)現(xiàn)自己的目的。在現(xiàn)實(shí)生活中，還存在不對(duì)稱的“規(guī)則意識(shí)”和“公平意識(shí)”，要求別人遵循規(guī)則，而自己不想遵循規(guī)則;要求自己得到公平的對(duì)待，而自己并不想公平對(duì)待別人。人人都有這樣的意識(shí)，最終的結(jié)果，只能是大家都不想遵循規(guī)則，都不想按制度辦事，潛規(guī)則必然盛行起來(lái)。

第二，制度不健全、不完善，執(zhí)行制度不力。制度不健全，沒(méi)有覆蓋社會(huì)生活各個(gè)方面、各個(gè)環(huán)節(jié)，留下不少漏洞，給人有空子可鉆。制度規(guī)定不嚴(yán)格、不準(zhǔn)確，自由裁量和融通空間很大，這樣也行那樣也行。很多制度，只有原則性的要求和規(guī)定，操作細(xì)則不具體，特別是缺乏嚴(yán)密科學(xué)的制度實(shí)施程序，“做什么”的要求是有了，但“怎樣做”規(guī)定不具體，在實(shí)際中難以操作執(zhí)行。有制度不嚴(yán)格執(zhí)行，把制度當(dāng)口號(hào)、當(dāng)擺設(shè)，也是一種普遍現(xiàn)象。制度難以發(fā)揮作用、制度無(wú)法發(fā)揮作用的地方，必然給潛規(guī)則留下空間。

第三，對(duì)違反制度的行為查處、糾正不力。制度制定出來(lái)，是要嚴(yán)格執(zhí)行的。在執(zhí)行制度過(guò)程中，總會(huì)發(fā)生違反制度的行為，百分之百絕對(duì)遵循制度的情況是不存在的。問(wèn)題不在于發(fā)生違反制度的行為，而在于對(duì)這種行為要堅(jiān)決糾正。制度實(shí)質(zhì)上是一種對(duì)人的行為進(jìn)行控制的系統(tǒng)，既然要控制，就必須糾正偏差，不糾正偏差，控制就沒(méi)有意義。如果產(chǎn)生了違反制度的行為，不堅(jiān)決糾正，必然導(dǎo)致“制度崩潰效應(yīng)”。第一個(gè)違反制度的人沒(méi)有受到處罰，對(duì)其行為不予糾正，必然有跟隨者、效仿者，結(jié)果大家都不遵循制度，導(dǎo)致制度最終失去作用。制度與潛規(guī)則之間是此消彼長(zhǎng)的關(guān)系，當(dāng)制度的作用越來(lái)越弱時(shí)，潛規(guī)則的作用必然越來(lái)越強(qiáng)，最終制度就會(huì)徹底崩潰。

五、如何消除或減少潛規(guī)則的影響

第一，培養(yǎng)人們的制度意識(shí)，養(yǎng)成按規(guī)則和程序辦事的行為習(xí)慣。在一個(gè)制度體系、制度環(huán)境中，所有人都是制度遵循者，其中有些人是制度制定者，有些人是制度執(zhí)行者，但是應(yīng)注意，不存在制定制度而可以不遵循制度的人，也不存在執(zhí)行制度而可以不遵循制度的人?！坝弥贫裙軝?quán)管事管人”，是管所有的權(quán)、管所有的事、管所有的人，沒(méi)有例外，大家都必須按照制度規(guī)則和程序辦事，這樣才能使?jié)撘?guī)則的影響減小到最低程度。

第二，增強(qiáng)制度的嚴(yán)密性和科學(xué)性，防止出現(xiàn)制度“漏洞”。制度是人們的社會(huì)行為規(guī)則體系，必須全面嚴(yán)格規(guī)定人們應(yīng)該做什么、不應(yīng)該做什么、應(yīng)該怎樣做，以及違反制度應(yīng)該怎樣處理，不能存在制度“漏洞”。一個(gè)嚴(yán)密完善的制度，不僅要明確規(guī)定“應(yīng)該怎么辦”，還要明確規(guī)定“違反制度該怎么處理”，而且要嚴(yán)格執(zhí)行，這樣可以盡量壓縮潛規(guī)則的空間。

第三，健全完善制度實(shí)施機(jī)制，提高制度執(zhí)行力。從功能作用上看，制度分為實(shí)體性制度和程序性制度。實(shí)體性制度規(guī)定制度的基本要求和基本原則等內(nèi)容，即明確“為什么”、規(guī)定“做什么”，體現(xiàn)制度的價(jià)值目的。程序性制度規(guī)定執(zhí)行制度的方法、措施和流程等內(nèi)容，即規(guī)定“怎樣做”，是制度操作規(guī)則的總和，也就是制度的實(shí)施機(jī)制。制度建設(shè)中一個(gè)普遍問(wèn)題是，實(shí)體性制度很多，原則和要求講得很多，而程序性制度很少，可操作的規(guī)則、方法和措施少。很多制度，出發(fā)點(diǎn)是好的、愿望是好的，原則和要求也是明確的，但最終難以落實(shí)，實(shí)際效果不好，一個(gè)主要原因就是沒(méi)有相應(yīng)的程序性制度，制度實(shí)施機(jī)制不嚴(yán)密。

第四，減少執(zhí)行制度的自由裁量空間，堅(jiān)決糾正違反制度的行為。所謂“自由裁量空間”，就是在執(zhí)行制度時(shí)，不嚴(yán)格遵循制度規(guī)定，放寬標(biāo)準(zhǔn)、放松要求，特別是在處理違反制度的錯(cuò)誤行為時(shí)，處理彈性過(guò)大。執(zhí)行制度自由裁量空間過(guò)大，是實(shí)際工作中一個(gè)突出問(wèn)題。為什么長(zhǎng)期存在“有令不行、有禁不止”的問(wèn)題?就是在執(zhí)行制度時(shí)自由裁量空間太大，這樣做也行、那樣做也行，嚴(yán)肅處理可以、寬松處理也可以，甚至不處理也可以，制度的嚴(yán)肅性、權(quán)威性嚴(yán)重削弱，最終導(dǎo)致制度不能有效發(fā)揮作用。

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1008－8520(2012)04－0074－03

2012－04－19

李志昌(1957－)，男，云南彌渡人，副校長(zhǎng)，副教授。

［責(zé)任編輯:趙延民］