樸 林

(中共黑龍江省委黨校，哈爾濱 150001)

常任制黨代會運行機制改革的實踐和理論研究

樸 林

(中共黑龍江省委黨校，哈爾濱 150001)

科學(xué)構(gòu)建黨代會運行機制是深化黨代會改革，進而推進黨內(nèi)民主建設(shè)的重大理論和現(xiàn)實問題。黨代會常任制試點改革已經(jīng)探索了20多年，取得了豐碩的實踐成果，為黨代表的經(jīng)常性發(fā)揮作用提供了制度保障。進一步深化常任制改革，需要堅持科學(xué)的改革理念，從黨代表選舉、黨代會組織構(gòu)建、黨代會權(quán)力運行、黨代會年會、黨代表日常權(quán)利保障五個方面科學(xué)構(gòu)建黨代會的運行機制。

黨代會;運行機制;改革

2007年6月，胡錦濤總書記在中共中央黨校講話中提出推進黨內(nèi)民主建設(shè)的重大課題，黨內(nèi)民主建設(shè)是黨建設(shè)新的偉大工程的重要組織部分。發(fā)展黨內(nèi)民主包括黨內(nèi)直接民主和間接民主兩個途徑，對于中國共產(chǎn)黨這樣一個超大規(guī)模的政黨來說，發(fā)展黨內(nèi)民主必然更多地依賴于黨內(nèi)代議制，即由黨員選舉產(chǎn)生黨的各級代表大會，由黨代會來代行黨員權(quán)利。為保障黨代會黨內(nèi)最高權(quán)力機構(gòu)的地位和職責(zé)落實，就必須建立健全系統(tǒng)、合理、有效和具有可操作性的黨代會運行機制。

一、黨代會運行機制改革的現(xiàn)實情況

(一)黨代會運行機制的實踐探索

1988年12月，黨代會常任制改革在全國十一個地區(qū)開始試點。目前，以浙江臺州為代表已形成較為成體系的改革模式，即“3+1”模式:“黨代表任期制”是整個制度體系構(gòu)建的核心和邏輯起點，“黨代會年會制”和“黨代會閉會期間發(fā)揮作用制度”是代表行使職權(quán)的制度平臺，“發(fā)揮全委會作用的有關(guān)制度”是常任制的延伸制度。

1．黨代表任期制。關(guān)于黨代表的產(chǎn)生:第一，黨代表的條件。從政治品德和能力素質(zhì)方面對代表條件作出規(guī)定和具體要求。第二，黨代表產(chǎn)生的方式。包括實行差額競選和界別推薦、劃小選舉單位、減少代表名額、代表直選等方面。關(guān)于黨代表的義務(wù)和權(quán)利:第一，黨代表的義務(wù)。從政治思想、先進性、履職、紀(jì)律等方面做出明確規(guī)定。第二，黨代表的權(quán)利。包括聽取和審議報告等具體規(guī)定。第三，黨代表權(quán)利的保障措施。包括進行批評和質(zhì)詢，參加民主聽證，民主測評等十幾項規(guī)定。關(guān)于黨代表的動態(tài)管理:包括代表資格的暫停和終止、代表的增補、代表的教育培訓(xùn)三個方面。

2．黨代會年會制。關(guān)于年會程序和內(nèi)容:一部分內(nèi)容源自《黨章》和其他黨內(nèi)法規(guī)，其他大部分屬于各改革試點地區(qū)的創(chuàng)新。如“修改或撤銷黨委作出的不適當(dāng)決議、決定”;“收集黨代表的意見建議”等。關(guān)于代表提案和意見建議制度:2006年，臺州等地實行代表提案制度，但市、區(qū)(縣)、鎮(zhèn)收集議案和意見建議的做法有所差異。關(guān)于對兩委及其委員民主測評制度:對民主測評的對象、原則、內(nèi)容、步驟做出明確規(guī)定，各地也有許多創(chuàng)新規(guī)定，如仙居縣的代表團調(diào)研制度、椒江區(qū)的專題發(fā)言制度等。

3．黨代會閉會期間發(fā)揮代表作用制度。關(guān)于黨代表的視察和調(diào)研制度:包括視察調(diào)研的目的、原則、分類、主要內(nèi)容、基本形成、組織保障、調(diào)研紀(jì)律等制度規(guī)范。關(guān)于黨代表與黨員互動制度:第一，黨代表聯(lián)系黨員群眾制度。對其主要內(nèi)容、活動原則、具體方式等方面做出明確規(guī)定。第二，黨代表的述職評議制度。對黨代表述職的程序和內(nèi)容及其相關(guān)要求做出明確規(guī)定。第三，黨代表接待日制度。對黨代表接待黨員群眾的時間、地點、接待要求等做出明確規(guī)定。關(guān)于黨組織與黨代表的互動制度:第一，黨內(nèi)情況通報、情況反映和重大決策征求意見制度。第二，黨代表建議意見交辦制度。對黨代表意見的收集、分類、登記、交辦、回復(fù)等等做出規(guī)定。第三，黨代表建言獻策制度。1993年始于椒江區(qū)的黨代表“獻金點子”方式已在臺州全市范圍制度化。

(二)黨代會運行機制的問題分析

1．關(guān)于黨代表的結(jié)構(gòu)和產(chǎn)生。第一，黨代表中領(lǐng)導(dǎo)干部比例偏高。在黨代表中，領(lǐng)導(dǎo)干部的比例達到60%左右，這與黨代會常任制改革的總體思路不相適應(yīng)。第二，黨代表參政議政水平不足。雖然各地努力通過實行代表培訓(xùn)、考查等制度提高代表素質(zhì)，但在代表產(chǎn)生環(huán)節(jié)上缺少制度設(shè)計。第三，黨代表直選范圍不夠。改革試點往往是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級黨代表的直選已經(jīng)廣泛展開，一些縣區(qū)往往實行間接選舉。

2．關(guān)于黨代會年會。第一，黨代會年會的會期較短。會期一般確定為兩、三天，以其保障多方面年會職責(zé)十分勉強。第二，民主監(jiān)督同質(zhì)化。一些地區(qū)規(guī)定:對代表的意見，要由“黨委對意見進行反饋，調(diào)查和處理”。第三，年會民主測評配套制度不足。尚未健全配套的評議標(biāo)準(zhǔn)、事前的評議監(jiān)督、事中的誡勉程序和事后的處置辦法。

3．關(guān)于黨代會運行的組織保障。多數(shù)黨代會運行的組織載體掛靠于黨委組織部門，一般稱為“黨員代表聯(lián)絡(luò)辦公室”，后來一些地區(qū)改名為“黨的代表大會常任制辦公室”，主任往往由組織部長兼任。黨代會專門委員會是在黨的代表大會內(nèi)部設(shè)立的非常設(shè)機構(gòu)。由此產(chǎn)生，黨代表要向其授權(quán)組織和機構(gòu)提建議意見等問題。

4．關(guān)于黨代會年會與人大會、政協(xié)會的關(guān)系。個別地區(qū)曾試行人大、政府、政協(xié)黨組向黨代會匯報工作，接受審查的做法，但沒有堅持。

二、常任制黨代會運行機制相關(guān)理論分析

(一)常任制黨代會運行機制的建構(gòu)目標(biāo)

從黨代會改革的價值取向來講，建構(gòu)常任制黨代會運行機制的根本價值在于推進黨內(nèi)民主建設(shè)，對于維護黨員主體地位、理順黨內(nèi)權(quán)力關(guān)系、促進黨內(nèi)決策民主化、加強黨內(nèi)監(jiān)督具有重要意義。由此而確定了常任制黨代會運行機制的建設(shè)目標(biāo)。毛澤東同志曾將常任制黨代會比喻為“黨的國會”，鄧小平同志在黨的八大上對其做了至今為止最為清楚的說明，即把黨代會建設(shè)成為真正意義上的黨內(nèi)最高權(quán)力機構(gòu)。這樣，常任制黨代會就必須具有其所本應(yīng)享有的黨內(nèi)相應(yīng)職權(quán)，常任制黨代會與非常任制黨代會的重要區(qū)別就在于，常任制黨代會不僅僅在會議期間作為黨內(nèi)最高權(quán)力機構(gòu)發(fā)揮作用，而且，這是作為黨內(nèi)權(quán)力運行的重要組織經(jīng)常性地發(fā)揮作用。相應(yīng)地就明確黨代會常任制與黨代表常任制的關(guān)系，黨代表常任制是黨代會常任制的有機和重要組成部分，但非黨代會常任制的全部。

(二)常任制黨代會運行機制的制度體系

黨代會常任制改革不僅是黨內(nèi)權(quán)力結(jié)構(gòu)的重組，而且涉及黨政制度的改革。就黨內(nèi)制度體系重構(gòu)而言。從縱向講:需要理順從黨員到黨代會到黨委和紀(jì)委及其職能部門的權(quán)力授受關(guān)系。從橫向講:需要建立黨代會、黨委會、紀(jì)委會各司其職又相互協(xié)調(diào)的關(guān)系。從黨政制度體系來講，實行黨代會常任制后，需要重構(gòu)黨對人大、政協(xié)和行政司法部門的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)體系。

(三)常任制黨代會運行機制的組織保障

首先，需要明確建立黨代會常設(shè)機構(gòu)的必要性。當(dāng)前，人們常常把黨代會常任制誤解為黨代表的常任制，“黨的代表大會常任制度，即在每次黨的代表大會完成選舉任務(wù)后，在黨的委員會任期內(nèi)每年舉行一次代表會議，行使黨的代表大會職權(quán)。這期間，黨代表的資格繼續(xù)有效，不再重新進行選舉”［1］。只有建立黨代會常設(shè)機構(gòu)才能理順黨內(nèi)權(quán)力關(guān)系、保障黨代表的常任制、保障年會質(zhì)量、為黨員競選黨代表提供動力、為常任制運行提供組織保障。同時，建立黨代會常設(shè)機構(gòu)也具有現(xiàn)實的可行性:第一，建立常設(shè)機構(gòu)完全符合黨章關(guān)于黨代會作為黨內(nèi)最高權(quán)力機構(gòu)的制度規(guī)范，有其制度依據(jù)。第二，建立常設(shè)機構(gòu)使黨內(nèi)代議制有了更充分的制度保障，與積極推進黨內(nèi)民主建設(shè)的大方向相一致。第三，建立常設(shè)機構(gòu)不是簡單增加黨內(nèi)組織機構(gòu)，原有黨委下屬組織、政研等機構(gòu)職能相應(yīng)轉(zhuǎn)移于黨代會，并不增加黨內(nèi)權(quán)力運行成本。第四，建立常設(shè)機構(gòu)符合黨內(nèi)權(quán)力運行的專業(yè)化要求，它使重大問題的決策權(quán)在黨代會，執(zhí)行權(quán)在黨委，有利于提高決策和執(zhí)行效率。第五，建立常設(shè)機構(gòu)符合黨內(nèi)權(quán)力制衡的要求，黨內(nèi)決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)的分解和制約，有利于改變黨內(nèi)權(quán)力過分集中于黨委的現(xiàn)狀。

(四)常任制黨代會運行機制的政治生態(tài)

1．黨代會常任制的制度保障。第一，黨章相關(guān)內(nèi)容的增補。黨的十七大修改黨章，增加了“黨的各級代表大會代表實行任期制”的內(nèi)容，未來需要通過增補相關(guān)內(nèi)容，為黨代會常任制改革提供根本黨法依據(jù)。第二，對《中國共產(chǎn)黨地方黨委會工作條例(試行)》做出相關(guān)增改，否則，黨代會常任制改革將因為與黨委會制度不協(xié)調(diào)而受阻。第三，理順黨內(nèi)其他制度(包括黨代會會期制度、黨員權(quán)利保障制度、黨內(nèi)選舉制度等等)與黨代會常任制的關(guān)系，為常任制改革留有必要空間。

2．積極創(chuàng)造良好的思想意識環(huán)境。以常任制改革成效比較突出的臺州為例，其政治文化中明顯具有求真務(wù)實、堅韌不拔、開拓創(chuàng)新的精神，這為常任制改革提供了必要的思想土壤。同時，深化常任制改革還需要培養(yǎng)黨員(尤其是黨員領(lǐng)導(dǎo)干部)的民主意識，包括主體意識、平等意識、參與意識、包容協(xié)商意識等等。

三、常任制黨代會運行機制構(gòu)建

(一)黨代表選舉機制

1．選區(qū)制和席位制。根據(jù)便于黨員對候選人了解和選舉便利的原則確定范圍適中的若干選區(qū)，席位制要求根據(jù)本選區(qū)的情況和黨員數(shù)量，確定準(zhǔn)確的黨代表席位，根據(jù)席位數(shù)量進行選舉。

2．候選人的推薦制度。按照黨員自薦、黨員推薦、界別推薦、黨委推薦相結(jié)合的方式推薦黨代表候選人?？梢越梃b安徽宿豫縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政一把手公推競選的公開打分的做法［2］。

3．候選人的確定制度。按照年齡、性別、民族、文化程度和領(lǐng)域確定候選人比例，體現(xiàn)代表的廣泛性和專業(yè)性。

4．差額競選制度。確定適中的差額比例，健全競選的相關(guān)程序。

5．直選制度。逐步擴大直選范圍，以充分體現(xiàn)黨員意愿。

6．公開的選舉監(jiān)督制度。由黨代會、紀(jì)委、組織部門組成專門的選舉監(jiān)督機構(gòu)，對選舉進行全程監(jiān)督，把選舉的結(jié)果和選舉的過程及時地通過新聞媒體向公眾公開。

7．黨代表遞補制度。在黨代表因故不能履行代表職責(zé)而失去代表資格時，重新選舉黨代表。

(二)黨代會常設(shè)機構(gòu)組建

1．黨代會常設(shè)機構(gòu)的人員構(gòu)成。常設(shè)機構(gòu)的人員包括在黨代表中產(chǎn)生的專職領(lǐng)導(dǎo)者和一般工作人員，前者由黨代會選舉產(chǎn)生應(yīng)具備履職必備的理念素養(yǎng)、政策水平、社會活動經(jīng)驗等條件。

2．黨代會常務(wù)委員會。它是黨代會閉會期間的黨內(nèi)最高權(quán)力機關(guān)，在黨代會閉會期間，黨內(nèi)行政機關(guān)、紀(jì)檢機關(guān)和非黨組織中的黨組對常委會負(fù)責(zé)并報告工作。

3．黨代會專門委員會。負(fù)責(zé)對提交黨代會的專門問題做出研究和提出意見，包括組織人事委員會、代表工作委員會、決策咨詢委員會和監(jiān)督委員會，分別行使重要干部任免、代表服務(wù)和管理、決策咨詢和黨內(nèi)監(jiān)督的職責(zé)。

黨代會常委會下設(shè)的辦公機構(gòu)負(fù)責(zé)落實常委會交辦的日常事務(wù)，下設(shè)各專門委員會負(fù)責(zé)對提交黨代會的專門問題做出研究和提出意見。四川雅安市雨城區(qū)黨代會下設(shè)了三個經(jīng)常性機構(gòu):監(jiān)督委員會、代表工作委員會和決策咨詢委員會，分別行使代表大會日常監(jiān)督、代表管理和服務(wù)及大會決策咨詢服務(wù)職能［3］。

(三)以黨代會為核心的黨內(nèi)權(quán)力運行機制

1．黨代會對“兩委”的領(lǐng)導(dǎo)制度。包括:對黨代會決策落實情況的監(jiān)督制度、對兩會工作的評議制度、對兩會工作的質(zhì)詢制度、對兩委委員的罷免制度。

2．黨委會工作制度。包括:接受黨代會領(lǐng)導(dǎo)的制度、集體領(lǐng)導(dǎo)與個人分工負(fù)責(zé)制度、獨立負(fù)責(zé)地開展工作制度。

3．紀(jì)委工作制度。包括:接受黨代會領(lǐng)導(dǎo)的制度、獨立的監(jiān)督制度、紀(jì)委內(nèi)部工作制度。

(四)黨代會年會制度

1．年會職責(zé)的保障制度。包括:選舉出席上級黨代會和代表會議的代表;聽取和審議黨委、紀(jì)委的年度工作報告;討論和決定本地政治、經(jīng)濟、文化、社會發(fā)展的重大問題，并做出決議;聽取上一次年會決議事項的落實情況;修改或撤銷黨委作出的不適當(dāng)決議、決定;屆內(nèi)新增的黨委委員、紀(jì)委委員提請年會確認(rèn);聽取上一次年會黨代表建議和意見辦理情況的報告;收集黨代表的意見建議;聽取黨代表專題發(fā)言等八方面職責(zé)。

2．年會的籌備制度。包括黨代會常設(shè)機構(gòu)組織籌備制度、代表團活動制度和超前性年會籌備制度。

3．黨代會年會的議題運行程序。包括代表提案制度、議題告知和討論制度和議案表決制度。

4．黨代會年會的會期制度。無產(chǎn)階級政黨歷來重視黨代會年會，共產(chǎn)主義者同盟章程第33條規(guī)定“代表大會于每年8月舉行，遇緊急情況中央委員會得召集非常代表大會”［4］。要以落實黨代會職責(zé)為根本依據(jù)確定會期，注重提高年會效率。

(五)黨代表日常權(quán)利保障及管理制度

這一制度主要應(yīng)包括黨代表視察調(diào)研制度、學(xué)習(xí)培訓(xùn)制度、評議監(jiān)督制度、建言獻策制度、聯(lián)系黨員制度、權(quán)力暫停和終止制度。從改革實踐來講，這方面制度本身已經(jīng)十分完整，關(guān)鍵在于與上述其他制度改革緊密聯(lián)系，相互連接而發(fā)揮作用。

黨代會常任制改革為解決這一問題提供了契機，新型內(nèi)三會的關(guān)系應(yīng)該是:黨的各級紀(jì)委向同級代表大會及其常設(shè)機構(gòu)負(fù)責(zé)，接受代表大會及其常設(shè)機構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督;紀(jì)委與同級黨委平行，紀(jì)委的重要職能就是對同級黨委及其成員行使監(jiān)督權(quán)。黨內(nèi)最高權(quán)力必須由黨代會及其常設(shè)機構(gòu)來掌握，其他兩委的權(quán)力來自于它，也要受制于它。同時，還要注意黨委會與紀(jì)委既然得到了黨代會的授權(quán)，就有其在自己職權(quán)范圍內(nèi)獨立工作的權(quán)力，在其工作不與黨內(nèi)制度和黨代會決定相違背的情況下，黨代會不應(yīng)該對其加以不必要的干涉，更不應(yīng)該代行其權(quán)力。另外，還要注意內(nèi)三會之間的協(xié)調(diào)。這種新型的內(nèi)三會關(guān)系，不僅僅是對列寧所提出的黨內(nèi)權(quán)力模式的簡單回歸，也不僅僅是對八大提出的常任制設(shè)計的落實，而是有了進一步的發(fā)展，因為它建立于經(jīng)常性的黨代會組織保障之上。

［1］中共四川省委組織部課題組．黨的代表大會常任制運行及走向研究［J］．領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)，2003，(21)．

［2］強世功，蔡定劍．選舉發(fā)展中的矛盾與選舉制度改革的探索［J］．戰(zhàn)略與管理，2004，(1)．

［3］彭穗寧，楊繼榮．雅安黨的代表大會常任制試點的制度創(chuàng)新意義［J］．理論探討，2004，(3)．

［4］［德］馬克思，恩格斯．馬克思恩格斯全集(第4卷)［M］．北京:人民出版社，1958:575．

Practical and Theoretical Research on the Operation Mechanism
Reform of the Standing Committee of the Party Congress

PIAO Lin

Scientifically constructing the operation mechanism of the party congress is the major theoretical and practical problems to deepen the reform in the congress，and thus promote the inner－party democratic construction．The reform of the Standing Committee of the Party Congress have been exploring for more than 20 years，has yielded rich practical results，and is a systematic guarantee for the recurring role of representatives．Further deepening the reform，need to adhere to the scientific concept，scientifically set up the running mechanism of the Party Congress from five aspects—the representative elections，the organization construction，the Power operation，the annual meeting，and the daily Right Protection of representatives．

the party congress;operation mechanism;reform

DF21

A

1008－7966(2012)04－0021－03

2012－02－14

2010年省哲學(xué)社會科學(xué)專項課題“常任制改革下的黨代會運行機制重構(gòu)研究”成果(10D085)

樸林(1968－)，男，黑龍江哈爾濱人，黨史黨建教研部副主任，教授，博士。

［責(zé)任編輯:杜 娟］