□李可貴 毛維國

一、我國農(nóng)村宅基地制度及其演變

(一)宅基地私人所有并可自由流轉(zhuǎn)階段

建國以后，鑒于社會穩(wěn)定和治國經(jīng)驗的欠缺，人民政府并沒有急于求成，采取了循序漸進的方式，維持了私有財產(chǎn)制度，實行了土地改革。廢除了封建土地制度，沒收地主的土地和房屋，并將沒收的土地和房屋平均分配給農(nóng)民，所有農(nóng)村基本實現(xiàn)了“耕者有其田，居者有其屋”。1950年中央人民政府頒布的《土地改革法》和1954年的《憲法》都明確作了規(guī)定。1954年的《憲法》還明確規(guī)定，“國家依照法律保護農(nóng)民的土地所有權(quán)和其他生產(chǎn)資料所有權(quán)”，從而確立了土地的財產(chǎn)私有性質(zhì)。

(二)宅基地集體所有及“地隨房走”政策的確立［1］

1962年，中共八屆十中全會通過了《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》，該條例明確規(guī)定:“生產(chǎn)隊范圍內(nèi)的土地，都歸生產(chǎn)隊所有，生產(chǎn)隊所有的土地，包括社員的自留地、自留山、宅基地等等，一律不準出租和買賣”，自此開始，土地的所有權(quán)由原來的個人所有轉(zhuǎn)歸集體所有。1963年中共中央《關(guān)于各地對社員宅基地問題作一些補充規(guī)定的通知》又明確規(guī)定宅基地歸集體所有，社員只有使用權(quán)沒有所有權(quán)，但宅基地上的附著物歸社員所有，社員可以買賣或租賃。房屋出賣后，宅基地的使用權(quán)隨之轉(zhuǎn)移給新房主，但所有權(quán)仍歸生產(chǎn)隊所有。

可見，自1962年起，農(nóng)民個人不再享有宅基地的所有權(quán)，并且自1963年開始，宅基地的轉(zhuǎn)讓也受到嚴格限制。但房屋所有權(quán)仍歸農(nóng)民個人所有，農(nóng)民可以自由買賣自有住房，房屋轉(zhuǎn)讓后，宅基地的使用權(quán)也隨之轉(zhuǎn)移，由此確立了“地隨房走”的農(nóng)村住房及宅基地流轉(zhuǎn)政策。并且在1982年憲法中正式確立了這一政策。［2］

(三)農(nóng)村房屋流轉(zhuǎn)主體限制政策及內(nèi)涵

自從1962年確立農(nóng)村宅基地集體所有后，除宅基地不得單獨轉(zhuǎn)讓外，對于農(nóng)村房屋及宅基地的流轉(zhuǎn)并沒有其它限制性規(guī)定。然而改革開放后出現(xiàn)了大量的農(nóng)村房屋買賣糾紛，特別是城市居民購買農(nóng)村住房或直接購買農(nóng)村土地建房，導(dǎo)致農(nóng)村濫占耕地現(xiàn)象十分嚴重。在此情形下，1999年5月國務(wù)院辦公廳出臺了《關(guān)于加強土地轉(zhuǎn)讓管理嚴禁炒賣土地的通知》，明確“農(nóng)民的住宅不得向城市居民出售，也不得批準城市居民占用農(nóng)民集體土地建住宅，有關(guān)部門不得為違法建造和購買的住宅發(fā)放土地使用證和房產(chǎn)證”。2004年和2008年國土資源部相繼出臺了《關(guān)于加強農(nóng)村宅基地管理的意見》和《關(guān)于進一步加快宅基地使用權(quán)登記發(fā)證工作的通知》，對于城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購買住房及宅基地也進行了嚴格限制，并規(guī)定不得為城鎮(zhèn)居民購買農(nóng)村宅基地辦理登記手續(xù)。

除上述規(guī)定不允許城鎮(zhèn)居民購買農(nóng)村住房外，2008年住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部《房屋登記辦法》還把購買主體范圍進一步縮小，該辦法明確規(guī)定，“申請農(nóng)村村民住房所有權(quán)轉(zhuǎn)移登記，受讓人不屬于房屋所在地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的，除法律、法規(guī)另有規(guī)定外，房屋登記機構(gòu)應(yīng)當不予辦理”。也就是說，除房屋所在地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員外，其他集體經(jīng)濟組織成員或城鎮(zhèn)居民均不能成為房屋購買主體。［3］

(四)宅基地回收制度及其相關(guān)規(guī)定［4］

宅基地回收是指對不按照規(guī)定使用宅基地或已經(jīng)不符合宅基地使用條件的宅基地占有人，按照法律規(guī)定的條件和程序，將其占有的宅基地使用權(quán)由宅基地所有者予以收回的制度。

我國很早就確立了宅基地回收制度，1995年國家土地管理局《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》第52條規(guī)定:“空閑或房屋坍塌、拆除兩年以上未恢復(fù)使用的宅基地，不確定土地使用權(quán)。已經(jīng)確定使用權(quán)的，由集體報經(jīng)縣級人民政府批準，注銷其土地登記，土地由集體收回”。第48條規(guī)定:“非農(nóng)業(yè)戶口居民(含華僑)原在農(nóng)村的宅基地，房屋產(chǎn)權(quán)沒有變化的，可依法確定其集體土地建設(shè)用地使用權(quán)。房屋拆除后沒有批準重建的，土地使用權(quán)由集體收回。”由此可見，“村民”身份是取得農(nóng)村宅基地的直接依據(jù)，原農(nóng)業(yè)戶口轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口或移居境外的，其“村民”身份不再，因此便喪失了享有農(nóng)村宅基地使用權(quán)的資格，但是他們原在農(nóng)村的房屋屬于私有財產(chǎn)，依然受法律保護。也就是說，只要房屋依然存在，且房屋的產(chǎn)權(quán)沒有變動，則他們可以在原有的權(quán)利范圍繼續(xù)享有宅基地使用權(quán)。當然，如果他們要求將原有的破舊住房拆除，重建新房，則必須提出重建申請，經(jīng)有關(guān)部門批準后方可進行，否則無權(quán)重建。

除國家相關(guān)法律和規(guī)章外，各地方人民政府對宅基地的回收也是相當重視。如《山東省農(nóng)村宅基地管理辦法》第29條就明確規(guī)定:“農(nóng)村居民拆除房屋騰出的宅基地，由村民委員會收回，統(tǒng)一安排使用”、“農(nóng)民出賣、出租房屋的，不得再申請宅基地”。2001年發(fā)布的《山東省人民政府關(guān)于加強農(nóng)村宅基地管理的通知》中規(guī)定:“依法妥善處理農(nóng)村宅基地管理中存在的問題，村集體組織要制定村莊建設(shè)綜合改造計劃，加快村莊改造建設(shè)步伐。異地建新宅且另有一處舊宅的，應(yīng)騰出舊宅基地，由村集體依法收回。安排新宅基地，暫不拆建原宅基地上的房屋的，有償交由村委會統(tǒng)一安排作為舊宅拆建臨時周轉(zhuǎn)用房?！?/p>

《北京市人民政府關(guān)于加強農(nóng)村村民建房用地管理若干規(guī)定》規(guī)定:“村民全家遷出本村或由農(nóng)業(yè)戶口轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口后另有住房的，其原宅基地由本村集體經(jīng)濟組織收回，宅基地上的房屋和其它附著物應(yīng)由原房屋所有人自行拆除;也可經(jīng)鄉(xiāng)人民政府批準，按照規(guī)定的價格出售給符合申請建房用地條件的村民?！薄胺欠ㄕ嫉亟ǚ?，或以不正當手段騙取批準的，責(zé)令建房者退還非法占用的土地，限期拆除或沒收在非法占地上新建的房屋?！?/p>

《江蘇省農(nóng)村宅基地管理辦法》規(guī)定，“對超規(guī)定標準使用宅基地的，要依法采取沒收、拆除建筑物以及經(jīng)濟處罰等措施，予以處理?！?/p>

二、當前農(nóng)村住房及宅基地存在的問題

(一)農(nóng)村住房及宅基地的閑置現(xiàn)象普遍存在

通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，目前農(nóng)村住房及宅基地閑置情況非常普遍，特別是遠離城市的偏僻農(nóng)村。據(jù)調(diào)查，目前有近59.2%的農(nóng)戶有多余的住房或宅基地，且大都處于閑置不用的狀態(tài)，約占全部農(nóng)村住房及宅基地的39.9%，土地資源和住房資源浪費極其嚴重。造成住房及宅基地閑置的原因主要有以下幾點:［5］

1.大量農(nóng)民進城定居導(dǎo)致農(nóng)村住房閑置

隨著農(nóng)村經(jīng)濟的高度發(fā)展和機械化水平的提高，農(nóng)村剩余勞動力越來越多，大批農(nóng)民棄農(nóng)從商或進城務(wù)工，并購買了城鎮(zhèn)商品房在城鎮(zhèn)定居。但受傳統(tǒng)落葉歸根思想的影響，大部分農(nóng)民期望在年老或退休后回到家鄉(xiāng)安享晚年，因此，雖然在城市有住房，但仍希望保留自己在農(nóng)村的原有住房，這是導(dǎo)致農(nóng)村住房閑置的重要原因之一。據(jù)調(diào)查，進城買房的農(nóng)村居民平均約占全部農(nóng)戶的20.5%。

2.因遺產(chǎn)繼承而導(dǎo)致住房閑置

住房是農(nóng)民重要的財產(chǎn)形式，根據(jù)繼承法的相關(guān)規(guī)定，房屋所有人死亡后，其繼承人可依照遺囑或法律規(guī)定繼承被繼承人遺留的房屋，繼承人繼承祖輩房屋后就成為了該房屋的所有人，同時也就取得了該房屋項下宅基地的使用權(quán)。但由于生活水平的提高，多數(shù)繼承人現(xiàn)有的住房條件一般比其父輩的住房條件要好的多，繼承來的房屋很少利用，大多都處于閑置狀態(tài)。

3.因流轉(zhuǎn)主體限制而導(dǎo)致住房大量閑置

由于國家政策及法律法規(guī)對農(nóng)村住房及宅基地流轉(zhuǎn)采取嚴格的限制措施，特別是大量農(nóng)村房屋買賣合同的無效認定，使得一部分有意到農(nóng)村購房居住的城鎮(zhèn)居民不敢貿(mào)然出手，導(dǎo)致農(nóng)村房屋流轉(zhuǎn)渠道受阻，轉(zhuǎn)讓價格上不去。據(jù)調(diào)查，約43.7%的農(nóng)村居民因轉(zhuǎn)讓價格過低而放棄出賣或出租自己多余的住房。

4.亂占亂建，超標準審批、建新不拆舊

隨著生活水平的提高，農(nóng)民對居住環(huán)境和條件的要求也越來越高，許多農(nóng)民希望建筑面積更大、條件更好的新房。多數(shù)地區(qū)農(nóng)村住房建設(shè)缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，且政府對宅基地監(jiān)督管理不嚴格，導(dǎo)致有些農(nóng)村居民超標準違規(guī)占地建房。另外，還有部分領(lǐng)導(dǎo)干部徇私枉法、超標準審批，導(dǎo)致了部分農(nóng)村居民的住房面積嚴重超標，是住房閑置的另一重要原因。

(二)農(nóng)村住房及宅基地違規(guī)流轉(zhuǎn)嚴重，政府管理缺位

按照國務(wù)院和國家土地管理局等部門的有關(guān)規(guī)定，對于城鎮(zhèn)居民購買農(nóng)村住房及宅基地是嚴格禁止的，司法實踐中對于這類買賣合同也大都被認定為無效合同。［6］然而，隨著城市房地產(chǎn)市場的不斷發(fā)展，城市建設(shè)用地越來緊缺，城市商品房的市場價格也屢創(chuàng)新高。相比之下，由于國家法律法規(guī)和政策的嚴格限制，農(nóng)村房屋的市場價格一直處于較低的水平，其潛在價值逐步顯現(xiàn)出來。許多城鎮(zhèn)居民無法承受城市高房價的壓力，把目標盯上了價廉物美的農(nóng)村住房，還有的城市居民雖然在城鎮(zhèn)有寬敞的住房，但受農(nóng)村清新空氣和環(huán)境的誘惑，也紛紛來到農(nóng)村購房居住，這顯然與國家有關(guān)法律法規(guī)相違背，但為了優(yōu)美的環(huán)境和廉價的住房，這些城鎮(zhèn)居民寧愿冒險。據(jù)調(diào)查，出賣過或有意出賣自己的住房的農(nóng)村居民約占全部擁有多余房屋的農(nóng)村居民的40.5%，主要集中在城市近郊。另外還有近16%的村莊有與城鎮(zhèn)居民合作建房的現(xiàn)象。

由于我國對于農(nóng)村房屋和宅基地流轉(zhuǎn)的管理缺乏相應(yīng)的制度和具體的管理機構(gòu)，因此絕大部分農(nóng)村房屋的買賣處于私下交易狀態(tài)，極易發(fā)生糾紛，政府管理嚴重缺位，嚴重影響了農(nóng)村的社會穩(wěn)定和農(nóng)村經(jīng)濟的健康發(fā)展。

(三)現(xiàn)行的農(nóng)村宅基地回收制度流于形式，名存實亡

盡管國家和地方都對農(nóng)村宅基地回收問題作出了諸多規(guī)定，但這些規(guī)定基本都流于形式，并沒有發(fā)揮其實質(zhì)性作用。究其原因，主要有以下幾點:

1.制度規(guī)定不具體，可操作性不強

國家及地方的法律法規(guī)對宅基地回收問題的規(guī)定過于籠統(tǒng)，沒有對各種具體現(xiàn)象進行分類。比如對于符合收回條件的宅基地，其違法取得的該如何處理，合法取得但應(yīng)當予以收回的又該如何處理，其有地上附著物的該如何處理，沒有地上附著物的又該如何處理，合法取得但沒有按規(guī)定使用的該如何處理等。這些具體問題由于沒有具體的規(guī)定予以指導(dǎo)，因此實施起來困難重重。

2.責(zé)任不清，執(zhí)法不嚴，人情觀念嚴重

農(nóng)村宅基地違法占用、少批多占、一戶多宅等問題，原因是多方面的，其中最主要的是如下兩個方面，一是沒有明確對違法占用宅基地的收回程序與方法，二是人情觀念作祟，執(zhí)法力度不夠。我們在調(diào)研中了解到，村干部最頭痛的就是回收宅基地，因為被執(zhí)行者都是本村村民，抬頭不見低頭見，做工作做不通只能不了了之，況且村集體并無強制執(zhí)行權(quán)利。而法律又沒有明確具體的宅基地回收強制執(zhí)行部門，以至于形成有法難執(zhí)行的局面。

三、完善農(nóng)村宅基地回收制度的建議

(一)完善宅基地回收制度，健全宅基地監(jiān)管機制

一方面，要理順農(nóng)村宅基地管理，保護耕地，減少資源浪費，平衡利益，就必須首先推進宅基地回收制度建設(shè)，對相關(guān)的法律法規(guī)進行修正和補充，理順憲法和其他法律法規(guī)的關(guān)系，使農(nóng)村宅基地的回收做到有法可依。

另一方面，要健全宅基地監(jiān)管機制，其中健全的監(jiān)管機構(gòu)是順利監(jiān)管的前提。當前，農(nóng)村宅基地的管理主要靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和基層土地管理部門，各地掌握的標準和管理的嚴格程度差別很大，超標準審批甚至不履行審批手續(xù)的現(xiàn)象屢屢發(fā)生，導(dǎo)致農(nóng)村土地資源嚴重浪費。因此，建立健全國家宅基地監(jiān)管機構(gòu)就顯得特別重要，有了健全的監(jiān)管機構(gòu)，才能對農(nóng)村宅基地的使用全面掌控，依法回收宅基地也才有可能。

(二)放寬農(nóng)村住房流轉(zhuǎn)主體限制，促進農(nóng)村住房流轉(zhuǎn)

現(xiàn)行的農(nóng)村住房及宅基地流轉(zhuǎn)制度制約了農(nóng)村房屋的流轉(zhuǎn)，這是導(dǎo)致農(nóng)村住房及宅基地大量閑置的重要原因，土地資源和住房資源嚴重浪費。因此，放寬農(nóng)村住房流轉(zhuǎn)主體限制，不僅可以實現(xiàn)農(nóng)村住房及宅基地資源的有效利用，還能夠大大提高農(nóng)民房屋價值，增加農(nóng)民收入，同時還可以緩解房地產(chǎn)市場供不應(yīng)求的壓力，一舉多得。［7］

(三)完善農(nóng)村宅基地回收制度的條件與程序

首先要分門別類，區(qū)別對待，針對不同情況作出具體的規(guī)定。根據(jù)我們對當前農(nóng)村住房及宅基地現(xiàn)狀的調(diào)查分析，我們認為下列六種情形下宅基地應(yīng)當予以收回:(1)宅基地上的房屋已經(jīng)滅失(包括坍塌、拆除)，原使用人不再具備使用條件的(比如原使用人不再具備本集體經(jīng)濟組織成員資格，或已經(jīng)有了符合標準的宅基地)，不得再重建房屋，該宅基地由集體收回;(2)房屋所有人死亡，沒有繼承人或其繼承人放棄繼承權(quán)的，該房屋及宅基地由集體收回，房屋所有權(quán)歸集體所有;(3)不按規(guī)定用途使用宅基地的，應(yīng)當責(zé)令改正。拒不改正的，集體經(jīng)濟組織有權(quán)收回該宅基地;(4)符合使用條件的宅基地使用權(quán)人取得宅基地后不及時按規(guī)定使用，閑置宅基地達2年以上的，集體經(jīng)濟組織有權(quán)收回該宅基地;(5)房屋所有人閑置其住房達4年以上的。這種情況指的是房屋所有人因其他合法原因(包括繼承、購買、受贈等)取得了其它住宅而將原有住房荒廢，既不出租，也不居住，是一種典型的資源浪費，集體經(jīng)濟組織可以與其協(xié)商，給與適當補償，收回該宅基地。(6)違法占地建房、超標準占地建房的，對于違法超標部分應(yīng)當無償收回。

宅基地的收回權(quán)屬于享有宅基地所有權(quán)的集體經(jīng)濟組織，各集體經(jīng)濟組織應(yīng)當對其轄下的宅基地使用情況加強監(jiān)督和管理。一旦發(fā)現(xiàn)應(yīng)當收回的宅基地，應(yīng)立即采取措施，按照法定程序予以收回。根據(jù)我國現(xiàn)行法律法規(guī)以及我國農(nóng)村管理的常規(guī)，宅基地的收回應(yīng)當由村集體經(jīng)濟組織提出，經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府主管部門批準，即可收回宅基地。

宅基地回收制度是平衡宅基地資源的重要手段，收回后的宅基地如果符合復(fù)耕條件的可以復(fù)耕，不符合復(fù)耕條件的可以用作集體建設(shè)用地，也可以分配給其他需要宅基地的成員使用。

［1］丁關(guān)良.1979年以來中國農(nóng)村宅基地制度的演變［J］.湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(社科版)，2008，(4):9 －21.

［2］房紹坤﹒物權(quán)法用益物權(quán)編［M］.北京:中國人民大學(xué)出版社，2007:239.

［3］毛維國.農(nóng)村住房及宅基地流轉(zhuǎn)問題調(diào)查與研究［J］.山東農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(社科版)，2012，(2):39 －43.

［4］韓松.完善制度 依法保障農(nóng)村宅基地用益物權(quán)［J］.國家行政學(xué)院學(xué)報，2011，(1):56 －59.

［5］王志彬，唐艷紅.對農(nóng)村空置宅基地管理的法律制度思考［J］.生態(tài)經(jīng)濟，2010，(3):107 －109.

［6］王岑.農(nóng)村房屋買賣合同糾紛的司法實踐與思考［J］.人民司法，2009，(7):62 －68.

［7］毛維國.農(nóng)村住房及宅基地流轉(zhuǎn)制度研究［J］.法學(xué)論壇，2012，(3):102 －108.