□郭佩文

一般來講，我們認為當代中國政治體制改革始于1978年，以十一屆三中全會的召開為標志。鄧小平在會上發(fā)表的《解放思想，實事求是，團結(jié)一致向前看》講話，打破了“兩個凡是”和個人專斷，端正了黨的指導思想和基本路線，進而提出改革開放，經(jīng)濟體制改革與政治體制改革由此開始。特別是1980年8月鄧小平明確提出黨和國家領(lǐng)導制度的改革以來，全國各地關(guān)于政治體制改革理論的座談會、研討會紛紛舉行，理論工作者獻計獻策，隨著1986年鄧小平發(fā)表《關(guān)于政治體制改革問題》的講話，對政治體制改革的研究也就進入了高潮。然而，從時間歷程來看，我國政治體制改革經(jīng)過了30多年還是停留在緩慢甚至停滯的階段;從改革的現(xiàn)狀來看，改革的內(nèi)容不夠深入，力度并不大，效果也并不明顯。因此，在本文中，筆者把我國的政治體制改革看作一次制度變遷，結(jié)合中國體制轉(zhuǎn)軌的大背景，探討我國政治體制改革中的制度惰性產(chǎn)生的原因，以尋求解決之策。

制度是變遷的，然而制度又是穩(wěn)定的，這就決定了制度的變遷并不會與社會效益的優(yōu)化同步進行，制度變遷中存在制度惰性。筆者認為制度惰性可以理解為:初始的制度所帶來的社會收益達到一定的臨界點時，盡管被人們意識到其缺陷，但人們還會選擇沿用初始制度，制度的變遷不會立即發(fā)生，并且顯得滯后，表現(xiàn)出很強的延續(xù)性和頑固性。在本文中，筆者嘗試以馬克思主義的制度變遷理論為指導，同時吸收西方制度變遷理論的合理解釋，詳細分析當代中國政治體制改革中產(chǎn)生制度惰性的原因。

一、中國政治體制改革中的路徑依賴強化了制度惰性

對于路徑依賴，諾斯和皮爾遜分別從經(jīng)濟學、政治學的角度作出了解釋。諾斯認為:“回報遞增以及以明顯的交易費用為特征的不完全市場塑造了制度的路徑依賴?！彼^的不完全市場是指由于信息的不完全與不對稱以及交易成本的存在造成的一種狀態(tài)。而所謂的回報遞增，在諾斯那里是被描述成自我強化機制，即:“(1)巨大的啟動或固定成本，這意味著增加產(chǎn)量能降低成本;(2)學習效應，能改進產(chǎn)品，或在產(chǎn)品的受歡迎程度增加時能降低成本;(3)協(xié)調(diào)效應，這有利于與其他采取類似行動的經(jīng)濟主體合作;(4)適應性期望，產(chǎn)品在市場上受歡迎程度的增加，將能增強人們有關(guān)于該產(chǎn)品將更受歡迎的信念?！敝Z斯認為，制度的這種強化機制所帶來的其中一個結(jié)果是:“路徑依賴(path dependence)——一些微小事件的結(jié)果以及機會環(huán)境能決定結(jié)局，并且結(jié)局一旦出現(xiàn)，便會產(chǎn)生一條特定的路徑。”因此，由于制度具有這種報酬遞增機制，所以當一個社會選擇了一項制度之后，該制度就會在該機制的作用下沿著既定方向不斷獲得自我強化。保羅·皮爾遜在《回報遞增、路徑依賴和政治學研究》中把路徑依賴的分析應用到政治生活領(lǐng)域時，詳細地說明了在政治生活中回報遞增是如何塑造路徑依賴的，并且進一步明確了在政治生活中制度惰性產(chǎn)生的原因。皮爾遜指出政治生活所具有的四個特征易于形成回報遞增的過程，這四個特征分別是:(1)政治生活的集體性;(2)政治生活中制度的密集性;(3)政治權(quán)威和權(quán)力非對稱性;(4)政治生活的復雜性和不透明性。由此，皮爾遜認為回報遞增的過程在政治生活中是非常普遍的。因此，根據(jù)路徑依賴的觀點，由于制度變遷中存在不完全市場和回報遞增機制，所以一個社會的初始制度選擇事實上決定著其后制度發(fā)展的方向，這就是制度變遷的路徑依賴性。那么這種路徑依賴具體在我國的政治體制改革中又如何強化制度惰性的呢?

(一)建國之初政治體制的回報遞增強化了舊體制導致制度惰性

依據(jù)路徑依賴的觀點來看，中國共產(chǎn)黨在建國之初的制度選擇決定了我國以后長達三十多年的政治體制發(fā)展模式。當時的中國共產(chǎn)黨把解放戰(zhàn)爭中的革命根據(jù)地的政權(quán)組織模式與蘇聯(lián)模式相結(jié)合，這種政治體制最突出的特點就是權(quán)力的高度集中，而且這種政治體制模式在后來發(fā)展中又受到極“左”思想的誤導以及領(lǐng)導人決策失誤的影響而不斷自我強化，而這種政治體制是我國當代政治體制改革的前提。我國學者高放在談我國現(xiàn)有政治體制的弊病的根源時，也認為我國政治體制中存在權(quán)力過分集中的根源主要有:“第一，共產(chǎn)國際時期共產(chǎn)黨領(lǐng)導體制的蘇聯(lián)社會主義模式。蘇聯(lián)自30年代以來在政治制度方面已經(jīng)形成了以黨代政、個人集權(quán)、干部特權(quán)以至終身任職、指定接班人等一套做法，最高蘇維埃已經(jīng)開始變成表決機器和橡皮圖章。這些錯誤做法被當做社會主義政治制度的楷模。第二，長期革命戰(zhàn)爭環(huán)境的影響。從井岡山革命根據(jù)地建立時起，我們黨長期忙于領(lǐng)導革命戰(zhàn)爭，各個革命根據(jù)地處于分散狀態(tài)，因此為了反對當時存在于各革命根據(jù)地的分散主義、山頭主義、地方主義，我們黨曾多次強調(diào)集中統(tǒng)一，集中全力。第三，加上長期以來受‘左’傾路線的影響。在剝削階級基本被消滅以后，仍然強調(diào)以階級斗爭為綱，忽視發(fā)揚人民民主?！庇纱丝梢?，這種政治體制模式的路徑依賴對新時期政治體制改革起著很強的束縛作用，它強化了改革的制度惰性。

(二)獲取政治體制改革方案的信息不對稱難以調(diào)動改革者的積極性導致制度惰性

政治體制改革是一項既復雜又系統(tǒng)的工程，制度的安排、選擇都需要對制度環(huán)境、制度需求以及制度結(jié)構(gòu)等有較為明晰的認識，這就需要獲取充分的改革方案信息(即改革的具體路徑或經(jīng)驗)。只有當推動政治體制改革的人們對制度改革的方案有充分的認識并且認為可行，才能順利推進我國的政治體制改革。然而，在我國的政治體制改革中，對于獲取不同方案方面，存在的信息不對稱使得人們對改革認識遲緩，導致了制度惰性。其中，筆者認為，政治生活本身的復雜性與不透明性決定了我國政治體制改革推動者對于獲取不同方案的信息資源是稀缺的而且成本高昂的。皮爾遜認為，政治生活的這種復雜性與不透明性主要體現(xiàn)在:“第一，政治生活有著相當含混的環(huán)境。它缺乏度量的價格杠桿。政治行動者追求目標廣泛。況且如果我們認為一個體系運轉(zhuǎn)不靈，那么在高度復雜系統(tǒng)中找出是由哪個部分造成的卻是非常困難的，以及無法把握做什么糾正能夠帶來好結(jié)果。第二，即使政治生活中的錯誤或失敗是明顯的，可是通過試錯的方式來改進它卻不能自動進行?！钡拇_，我國的社會主義改革在世界上能夠借鑒的經(jīng)驗本來就少甚至是沒有的，這就決定了我國政治體制改革方案信息資源的稀缺性。而我國的實際情況需要怎樣的改革方案?我們?nèi)绾蔚弥?根據(jù)以上理論，“試錯”是獲取信息資源的途徑，而這種途徑在政治生活中將會是成本高昂的。前蘇聯(lián)政治體制改革失敗導致蘇聯(lián)解體的教訓讓我們明白“試錯”的結(jié)果可能會失去整個政權(quán)，因此，我們在政治體制改革上步步為營。而同時，在我國如果通過試錯的方式獲取政治體制改革的方案信息，可能要付出社會動蕩、政權(quán)不穩(wěn)的成本，可見，信息獲取的成本又是高昂的。改革方案信息的稀缺而且獲取成本的高昂使得改革的方案信息不對稱，那么政治體制改革就存在“向前的不確定性”，因此就很難調(diào)動改革者對于改革的積極性，于是人們會理性保守地選擇繼續(xù)沿用舊有的體制，這就又導致了政治體制改革中的制度惰性。

二、中國政治體制改革中復雜的利益關(guān)系加強制度惰性

制度變遷從利益角度來看，就是利益關(guān)系的重新調(diào)整，政治體制改革同樣也是權(quán)力關(guān)系這種利益關(guān)系的重新調(diào)整。上文也提及過，唯物史觀認為制度變遷是生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系的矛盾運動結(jié)果，生產(chǎn)力是社會制度變遷的根本動力，而社會變遷的直接動因是不同集團、階級之間的尖銳的利益沖突。而同時，馬克思指出:“無論哪一種社會形態(tài)，在它們能容納的全部生產(chǎn)力發(fā)揮出來以前，是絕不會滅亡的;而新的更高的生產(chǎn)關(guān)系，在它存在的物質(zhì)條件在舊社會的胎胞里成熟之前，是絕不會出現(xiàn)的?！币簿褪钦f，只有當社會再也無力承擔低效率制度的高成本時，該制度本身已經(jīng)沒有改進的余地時，并且作為主導的統(tǒng)治階級或者利益集團認同時，制度變遷才會發(fā)生。然而，在我國的政治體制改革中，作為主導的利益集團與其它利益集團存在著復雜的利益關(guān)系，加大了改革中協(xié)調(diào)利益關(guān)系的難度，加強了制度惰性，這主要體現(xiàn)為:

第一，利益既得者通過約束自己與他人的制度安排為制度變革設(shè)定許多障礙，導致制度惰性，從而阻礙政治體制改革的進程。既然制度變遷是利益關(guān)系的重新調(diào)整，這就意味著從變遷中有人得益，有人的利益受損。其中，舊體制中的利益既得者的利益很大可能因為政治體制改革受損，因此他們也將會是政治體制改革的阻力，是政治體制改革中產(chǎn)生制度惰性的重要原因。利益既得者之所以是政治體制改革中的阻力，是造成制度惰性的重要原因，從皮爾遜的觀點看來，主要有兩個原因:“第一是設(shè)計制度和政策的人可能希望它們能約束其繼任者……為了保護自己，他們可能創(chuàng)建規(guī)則來使早先的政治安排難以改變。第二，在大多數(shù)情況下，政治行動者也被迫約束自己……為了約束他們自己及其他人，設(shè)計者為制度變革設(shè)定了許多障礙?！编囆∑皆凇蛾P(guān)于政治體制改革問題》一文中明確:“改革的內(nèi)容，首先是黨政要分開，解決黨如何善于領(lǐng)導的問題。這是關(guān)鍵，要放在第一位。第二個內(nèi)容是權(quán)力要下放，解決中央和地方的關(guān)系，同時地方各級也都有一個權(quán)力下放問題。第三個內(nèi)容是精簡機構(gòu)，這和權(quán)力下放有關(guān)。”雖然學者們也總結(jié)到這三十年的政治體制改革取得一定的成就，如從九個標志性就總結(jié)出當代中國政治體制改革30年所取得的成就，這九個標志性成就是:對政治共同性做出新的解說;代表大會制度化水平提升;從“黨治國家”向“法治國家”的轉(zhuǎn)型;政治繼承和有限任期制度初步確立;從一元化領(lǐng)導體制向政治功能分化轉(zhuǎn)變;黨際民主參政有質(zhì)的提高;排斥性的制度架構(gòu)轉(zhuǎn)變成包容性的制度架構(gòu);農(nóng)村人民公社和城市單位制解體;公民獲得自由權(quán)利。但是，他們也認為我國傳統(tǒng)的政治體制沒有根本改革，例如學者高放認為:“傳統(tǒng)的權(quán)利過分集中于中共領(lǐng)導人和以黨代政、黨政不分的傳統(tǒng)體制并未得到根本性的改革?！庇纱丝梢?，我國在政治制度領(lǐng)域，黨和政府壟斷著社會政治制度的創(chuàng)設(shè)與變更權(quán)，社會成員自發(fā)性的制度創(chuàng)新幾乎無法實現(xiàn)。而政治體制改革的方式、路徑、形式等均需要經(jīng)過最高權(quán)力當局嚴格的審查通過，然后再依靠權(quán)力中心的政治權(quán)威，通過層級的黨政系統(tǒng)加以推行，而以黨和政府主導的權(quán)力中心作為制度設(shè)計者又是利益既得集團，是很難為政治體制改革提供足夠充分的制度供給的，而這也就加強了政治體制改革中的制度惰性。

第二，制度實施參與者對政治體制改革收益的不確定性以及“搭便車”心理加強制度惰性。一方面，上文也說過，由于我國社會主義改革能借鑒的經(jīng)驗不多，也不能通過“試錯”的方式來獲取改革途徑和方案的信息，因此在我國的政治體制改革中存在著信息不對稱的問題，這就使得我國的改革有“向前的不確定性”。這種不確定性不但很難調(diào)動改革者的積極性，而且也使得制度實施參與者對變革的收益預見不確定，因此也很難調(diào)動他們的積極性。變革利益的低刺激性導致基本上沒人愿意做“第一個吃螃蟹的人”。另一方面，由于制度具有公共性，而制度實施參與者又是眾多的情況下，在新制度的創(chuàng)新過程中就避免不了存在“搭便車”的問題。中國的政治體制改革不僅需要改革者去努力，而且需要制度實施參與者的推動，然而由于制度實施參與者相比改革者而言是眾多的，參與制度變遷個人預期收益可能不能超越個人成本和風險，作為經(jīng)濟人的眾多的制度實施參與者總是喜歡“搭便車”，只想享受制度變革所帶來的好處，等著他人去改革制度現(xiàn)狀而不為改革做出自己的一份貢獻。而眾多的制度實施參與者的這種“搭便車”的心理使得民眾對于制度創(chuàng)新幾乎是不可能的，這使我國的政治體制改革缺乏其中一種推動力量，換而言之，制度惰性的產(chǎn)生在所難免。

三、文化阻礙、思想習慣等非正式規(guī)則約束加強制度惰性

馬克思認為:“社會的物質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展到一定階段便同它們一直在其中活動的現(xiàn)存生產(chǎn)關(guān)系或財產(chǎn)關(guān)系發(fā)生矛盾，于是這些矛盾便由生產(chǎn)力的發(fā)展形式變成生產(chǎn)力的桎梏。那時革命的時代就來了。隨著經(jīng)濟基礎(chǔ)的變更，全部龐大的上層建筑或快或慢地發(fā)生變革?！庇纱丝梢?，上層建筑的變革可以先于經(jīng)濟基礎(chǔ)的變化，也可以落后于經(jīng)濟基礎(chǔ)的變化。而“上層建筑”，則包括建立在一定的經(jīng)濟基礎(chǔ)之上的法律的和政治的制度、設(shè)施以及與之相適應的社會意識形式。其中，社會意識形式在變遷中并不一定與制度的變遷是同步的，而且很多時候是落后于制度變遷的。因此，馬克思也說過:“人們自己創(chuàng)造自己的歷史，但是他們并不是隨心所欲地創(chuàng)造，并不是在他們自己選定的條件下創(chuàng)造，而是直接碰到的、既定的、從過去繼承下來的條件下創(chuàng)造。一切已死的先輩們的傳統(tǒng)，像惡魔一樣糾纏著活人的頭腦?！边@些“先輩們的傳統(tǒng)”，用諾斯的概念來概括就是:非正式約束(或“非正式規(guī)則”)，就是指來自于社會傳遞的信息，并且是我們所謂的文化傳承的一部分(我們常用常規(guī)、習俗、傳統(tǒng)或慣例等詞匯來提到這些非正式約束的存在)。諾斯認為:“由于非正式約束已經(jīng)成為人們習慣行為的一個組成部分，因為它們具有頑強的生存能力”。我國的政治體制改革需要有與之相適應的政治文化，然而文化傳統(tǒng)、思想習慣這些非正式約束的影響使得制度惰性在所難免，主要體現(xiàn)在:

第一，由我國歷史上封建專制傳統(tǒng)影響積淀的政治文化增強了我國政治體制改革中的制度惰性。我國從秦始王統(tǒng)一中國時起，一直實行高度中央集權(quán)，除了有過短時期的分裂和分權(quán)外，長時期都是嚴厲的集權(quán)統(tǒng)治，以此強化君主專制。另外，長期分散的小農(nóng)生產(chǎn)與高度集權(quán)的統(tǒng)治形成了中國的“強國家，弱社會”的傳統(tǒng)。這種封建主義傳統(tǒng)一方面滋長了官僚主義和家長作風，強化了集權(quán)的政治傳統(tǒng)，與政治體制改革的核心——放權(quán)、分權(quán)是相悖的。另一方面，在這種政治傳統(tǒng)中，中國社會素無西方市民會議或者城市自治組織，中國黎民百姓習慣于并且相信中央高度集權(quán)能保障國家安全、防范外敵入侵，由此形成了一種習慣于相信、服從并且依賴權(quán)威的政治文化:“臣民文化”。這種政治文化使社會成員對政治、公共生活產(chǎn)生冷漠與畏避。而我國的政治體制改革需要有獨立自主的公民意識相適應，很明顯這種政治文化則造成了我國政治體制改革中的制度惰性。

第二，“左”傾思想加強了制度惰性。鄧小平在1987年發(fā)表的《吸取歷史經(jīng)驗，防止錯誤傾向》中也曾經(jīng)說過:“這八年多的經(jīng)歷證明，我們所做的事情是成功的，總的情況是好的，但不是說沒有干擾。幾十年的“左”的思想糾正過來不容易，我們主要是反“左”，“左”已經(jīng)形成一種習慣勢力?！蹦敲矗瑸槭裁础白蟆钡乃枷攵皇怯业乃枷胄纬梢环N習慣勢力呢?學者高放專門對“左”的思想根源做過專門的探討，他認為“左”的思想之所以根深蒂固，是因為“左”的思想有其社會階級根源、政治根源、認識論根源、思想方法根源、國際影響根源等。筆者認為，高放教授的這些觀點都很有道理，從他的觀點同時也可以總結(jié)出:“左”的思想之所以會根深蒂固并影響我國政治體制改革，與我國長期處于革命戰(zhàn)爭環(huán)境有關(guān)。一方面，從20年代國際共運中出現(xiàn)“左派”幼稚病以來，人們總認為犯“左”的錯誤只是革命者思想幼稚，方法不對頭，革命立場還是堅定的，犯右是大方向都錯了，喪失了階級立場的，同時會把這種思想分歧擴大化為保衛(wèi)馬克思主義的純潔性與保衛(wèi)無產(chǎn)階級的根本利益。另一方面，在革命戰(zhàn)爭中，無產(chǎn)階級領(lǐng)導人希望早日完成革命事業(yè)，取得勝利，這就容易犯“左”的急于求成的錯誤，好像越“左”越革命。于是，在革命中，形成一種思維慣勢:“左”比右好，寧“左”勿右。然而，“左”的思想曾經(jīng)也成為過某些為了積賺政治資本，拉幫結(jié)派，博取群眾的野心家的旗子，他們未必深信“左”的一套，只不過是以“左”的革命詞語來掩飾自己的私欲，以達成自己的目的。林彪、“四人幫”之流就是例子。十年的動亂，使權(quán)力更加集中，而“左”的思想的泛濫也使得過分集中的政治體制到達極端的狀態(tài)。雖然自1978年以來鄧小平提出“解放思想”，然而，上文也提及過，“左”的思想有其深刻的根源，這種非正式約束并不能立即轉(zhuǎn)變或者根除，因此，“左”的思想和觀念在一定程度上阻礙了我國的政治體制改革，加強了制度惰性。

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