□蘇玉娥

我國農(nóng)民權(quán)利缺失與制度保障研究

□蘇玉娥

農(nóng)民權(quán)利的有效保護(hù)是解決“三農(nóng)”問題的根本途徑。目前，我國農(nóng)民在政治參與權(quán)、土地財產(chǎn)權(quán)、受教育權(quán)、社會保障權(quán)等方面的保障不足。農(nóng)民權(quán)利缺位的根源在于歧視性的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制、憲法和法律保護(hù)的缺位、農(nóng)民法定的維權(quán)組織缺乏以及農(nóng)民維權(quán)意識與能力不強(qiáng)。為了真正保障農(nóng)民權(quán)利，政府需要改革以戶籍制度為核心的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制，強(qiáng)化對農(nóng)民權(quán)利的法律保護(hù)，建立農(nóng)民的維權(quán)組織，培育農(nóng)民的權(quán)利意識。

農(nóng)民權(quán)利;戶籍制度;權(quán)利意識

目前中國“三農(nóng)”問題中的農(nóng)民問題已凸現(xiàn)為農(nóng)民權(quán)利問題。農(nóng)民權(quán)利的有效保護(hù)是解決“三農(nóng)”問題的根本途徑。然而，作為弱勢群體，農(nóng)民權(quán)利的不平等性卻在社會生活的各個方面體現(xiàn)得淋漓盡致，農(nóng)民在政治參與權(quán)、土地財產(chǎn)權(quán)、自由遷徙權(quán)、受教育權(quán)、社會保障權(quán)等方面都存在缺位與失衡問題。筆者試從政府宏觀制度出發(fā)，對農(nóng)民權(quán)利保障中存在的問題進(jìn)行分析，并提出相應(yīng)的對策建議。

一、農(nóng)民權(quán)利缺失的表現(xiàn)

（一）政治權(quán)利受到不合理限制

1.公民身份權(quán)受歧視

城鄉(xiāng)分離的二元社會結(jié)構(gòu)人為地將全體公民劃分為農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口，使農(nóng)民在勞動就業(yè)、社會保障、就學(xué)就醫(yī)、稅費負(fù)擔(dān)等各個方面享有和承擔(dān)與城鎮(zhèn)居民不平等的權(quán)利和義務(wù)。戶籍在農(nóng)村的人在求學(xué)、就業(yè)、晉職、住房、醫(yī)療、教育、社會保障等方面受到重重限制與阻礙。

2.政治參與權(quán)不平等

1995年修訂的《選舉法》規(guī)定各級人民代表選舉中的農(nóng)村居民與城鎮(zhèn)居民每一代表所代表的人數(shù)之比為4：1。這使得農(nóng)民的選舉權(quán)與城鎮(zhèn)市民的選舉權(quán)“同票不同值”。從歷屆全國人大的代表人數(shù)的構(gòu)成來看，真正屬于農(nóng)民身份的不足5%，農(nóng)民代表人數(shù)與其占80%的人口基數(shù)相比獲得了極不相稱的席位，這意味著占全國人口3/4的農(nóng)民不能有效表達(dá)自己的意愿，難以影響和左右政府或其他利益集團(tuán)的決策。［1］

3.自由權(quán)缺失

一是農(nóng)民的居住和遷徙自由權(quán)缺乏憲法的保障，公民除就業(yè)、升學(xué)、工作調(diào)動等可以遷徙外，沒有選擇居住地的權(quán)利。二是結(jié)社自由權(quán)缺失，我國工、商、學(xué)、青、婦等各個群體，都有自己的行業(yè)性組織（如工會、商會、學(xué)聯(lián)、青聯(lián)、婦聯(lián)等），人口最龐大的農(nóng)民卻沒有制度化的利益表達(dá)組織—農(nóng)會。

（二）經(jīng)濟(jì)權(quán)利受到不正當(dāng)?shù)膭儕Z

1.土地財產(chǎn)權(quán)受損

憲法規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補(bǔ)償。”這就意味著只要說是出于“公共利益”需要，政府就有權(quán)單方面廉價地從農(nóng)民手中征得土地。而現(xiàn)實中許多地方政府并非因公共利益，非法從農(nóng)民手中低價強(qiáng)行征用土地，又以高價轉(zhuǎn)手給開發(fā)商大肆圈錢。另外，在城市擴(kuò)建、道路修建過程中，涉及到房屋拆遷、農(nóng)作物損毀給農(nóng)民帶來的財產(chǎn)損失，地方政府相關(guān)部門往往不能充分及時地給予補(bǔ)償。

2.平等市場主體權(quán)利的缺失

城鄉(xiāng)隔離的二元體制使農(nóng)民在生產(chǎn)、交換、分配等環(huán)節(jié)上與其他市場主體地位不平等，農(nóng)民只能局限在收益較低的農(nóng)業(yè)和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)中謀生;工農(nóng)產(chǎn)品價格剪刀差使工農(nóng)產(chǎn)品之間不能等價交換;再分配中農(nóng)民不能享受城市居民享有的最低工資、人身保險、醫(yī)療保險和失業(yè)救濟(jì)等保障。

（三）社會權(quán)利受到不公正的侵害

1.勞動權(quán)利不平等

人為的城鄉(xiāng)分離的二元社會結(jié)構(gòu)的制約，農(nóng)民的勞動權(quán)或工作權(quán)受到了極大的限制。改革開放以來農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工，許多城市的部門規(guī)章、地方法規(guī)、地方政府規(guī)章等對農(nóng)民工的數(shù)量、職業(yè)、工種進(jìn)行了限制性的規(guī)定。農(nóng)民工進(jìn)入的行業(yè)被限定在一些苦、累、臟、險、毒的行業(yè)。

2.社會保障權(quán)缺失

中國建立的社會保障制度是以戶口劃線，有城鎮(zhèn)戶口的居民大多享有失業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療等多種社會保險，以及最低生活保障等多項社會福利。而農(nóng)村戶口的居民沒有養(yǎng)老保險，沒有醫(yī)療保險，沒有勞動保護(hù)，沒有工傷事故保險。［2］

（四）農(nóng)民文化權(quán)利受到不公平對待

1.城鄉(xiāng)教育資源分配不均

長期以來，我國的教育經(jīng)費投入始終沒有達(dá)到九五確定的占國民生產(chǎn)總值4%的目標(biāo)，而且這些數(shù)量不足的教育經(jīng)費并沒有在城鎮(zhèn)和農(nóng)村之間作平等的投入，中央教育撥款的90%用于占人口30%的城市，而占人口70%的農(nóng)民只得到8%的中央財政支持。從成本負(fù)擔(dān)看，農(nóng)村學(xué)校由農(nóng)民自己籌集，其經(jīng)費78%由鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)擔(dān)，9%由縣財政負(fù)擔(dān)，省級負(fù)擔(dān)11%，中央財政負(fù)擔(dān)不足2%。［3］農(nóng)民工的子女進(jìn)城就讀受到戶口、暫住證、計劃生育證、借讀費及贊助費等方面的制約。

2.文化資源上的不平等

農(nóng)村文化設(shè)施匱乏。圖書館、科技館、書店、影像店等公共文化資源大都設(shè)在城市，農(nóng)民很少使用。同時，城鄉(xiāng)“數(shù)字鴻溝”、“信息隔離”使大多數(shù)農(nóng)民無法和市民一樣，平等享受網(wǎng)絡(luò)時代帶來的信息便利。

二、農(nóng)民權(quán)利缺失的原因分析

（一）歧視性城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制

城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制使得農(nóng)民與市民不僅僅表現(xiàn)在貨幣收入方面的差距，更重要的是其他非貨幣性的收入差距，如醫(yī)療衛(wèi)生條件、福利教育、就業(yè)以及其他待遇等，不能享受由國家提供給城市居民的各種公共服務(wù)和福利待遇。除此以外，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制還造成農(nóng)村居民在國土資源權(quán)利享有上的不平等待遇，在我國城市擴(kuò)張的進(jìn)程中，因為社會公共利益的需要，國家可以將集體土地征用轉(zhuǎn)化為國有土地，打著“公共利益”的旗號進(jìn)行“開發(fā)區(qū)”、商品房開發(fā)等非公共目的的建設(shè)，使得農(nóng)民失去土地又得不到合理的補(bǔ)償。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制還導(dǎo)致城鄉(xiāng)居民之間在市場交易和分配過程中的不公平待遇，作為市場主體的農(nóng)民與城鎮(zhèn)居民相比，在接受教育、獲取信息、抵御自然和市場風(fēng)險能力和獲得可支配收入等諸多方面所處的弱勢地位以及由此形成的累加效應(yīng)和惡性循環(huán)，導(dǎo)致了農(nóng)村市場主體與城鎮(zhèn)市場主體在市場交易、市場競爭和市場分配過程中的不利地位。

（二）憲法和法律的保護(hù)缺位

在眾多公民權(quán)利的保護(hù)方面，我國現(xiàn)行法律往往給予城市居民和農(nóng)民相差別的待遇，造成農(nóng)民不能享受到與城鎮(zhèn)居民平等的權(quán)利內(nèi)容。而許多涉及農(nóng)民權(quán)利的法律中，國家在保障農(nóng)民權(quán)利的享有和實現(xiàn)方面應(yīng)承擔(dān)什么義務(wù)、遵循什么原則卻沒有做出規(guī)定，并且許多法律不要求國家在保障農(nóng)民權(quán)利的實現(xiàn)上承擔(dān)任何義務(wù)或責(zé)任，卻明確要求農(nóng)民在享受法律規(guī)定的權(quán)利的同時，必須履行法律規(guī)定的義務(wù)。在制定法律時農(nóng)民缺少自己的聲音，立法者對于法律規(guī)定的農(nóng)民權(quán)利的實現(xiàn)沒有投入太多的關(guān)注，當(dāng)涉及到農(nóng)民權(quán)利時往往容易一筆帶過，對實現(xiàn)農(nóng)民權(quán)利的具體方法沒有作出規(guī)定，農(nóng)民實現(xiàn)法定權(quán)利也就沒有可以依據(jù)的法律規(guī)定，從而容易導(dǎo)致農(nóng)民權(quán)利不能轉(zhuǎn)化為實有權(quán)利。

（三）統(tǒng)一的利益表達(dá)機(jī)構(gòu)缺乏

我國有代表工人的工會，有代表婦女的婦聯(lián)，有代表青年人的共青團(tuán)，還有各種各樣的社團(tuán)和協(xié)會。但在這些團(tuán)體中，卻找不出一個農(nóng)會或者代表農(nóng)民利益的集團(tuán)。農(nóng)民缺乏法定的維權(quán)組織，缺少自己的代言機(jī)構(gòu)，這使得農(nóng)民既無法保障自己的權(quán)利，也無法影響國家的政策和行動?，F(xiàn)實生活中一些限制農(nóng)民權(quán)利、不利于農(nóng)民權(quán)利實現(xiàn)的規(guī)定，就是在缺乏農(nóng)民意見表達(dá)的條件下或者是在根本沒有農(nóng)民意見表達(dá)的情況下出臺的，在一些政策的制定上，占我國人口絕大多數(shù)的農(nóng)民被邊緣化，農(nóng)民權(quán)利的保障和實現(xiàn)缺乏自治組織的支持和幫助，導(dǎo)致農(nóng)民缺乏一個可依賴的、具有組織化、秩序化特征的意見表達(dá)渠道。

（四）農(nóng)民維權(quán)意識與能力不強(qiáng)

中國幾千年的封建特權(quán)等級思想嚴(yán)重削弱了農(nóng)民的平等權(quán)意識。再加上農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的落后使得農(nóng)民的文化素質(zhì)低，農(nóng)民小農(nóng)意識、逆來順受的思想根深蒂固，這在一定范圍、一定領(lǐng)域內(nèi)剝奪或限制農(nóng)民參與權(quán)和決策權(quán)、選舉權(quán)和被選舉權(quán)。改革開放以來我國農(nóng)民的主體意識、權(quán)利意識有很大的增強(qiáng)，但農(nóng)民自身文化素質(zhì)不高、實用技能欠缺、法制觀念淡薄，使得他們?nèi)狈ψ晕冶Ｗo(hù)的能力。很多農(nóng)民在自己的合法權(quán)益受到侵害時，不懂得，不知道怎么通過合法手段保護(hù)自己;有些農(nóng)民雖有維權(quán)意識，但因法律救濟(jì)的高成本，也使農(nóng)民回避法律事后救濟(jì)?？傊?，農(nóng)民認(rèn)識和維護(hù)自身權(quán)利的觀念不強(qiáng)，維權(quán)的能力不夠，存在輕法、畏法、無訟等思想。

三、保障農(nóng)民權(quán)利的對策

（一）廢除具有歧視性的城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)體制

城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)體制實質(zhì)上是一種對農(nóng)民的歧視性的制度安排，它使得農(nóng)民在就業(yè)、醫(yī)療、受教育、稅收、社會保障等方面都享受不到與城市市民同等的國民待遇。要切實保障農(nóng)民權(quán)利就必須逐步取消這種具有歧視性的城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)制度（尤其是城鄉(xiāng)二元戶籍制度）。首先，從憲法上恢復(fù)公民遷徙自由的權(quán)利。非因刑事法律限制外，不受其他法律法規(guī)及各種規(guī)范性文件的限制，任何國家機(jī)關(guān)、公民、法人及其他組織非因法律許可不得限制公民自由遷徙權(quán)利。其次，建立新的《中華人民共和國戶籍法》，實行全國統(tǒng)一的戶籍制度，完善戶籍管理工作的法制化。以法律的形式規(guī)范人們的登記行為，保證人口統(tǒng)計資料真實、可靠。取消“農(nóng)業(yè)人”與“非農(nóng)業(yè)人口”的城鄉(xiāng)二元戶籍制度，實行城鄉(xiāng)戶口登記管理一體化，以具有合法固定的住所、穩(wěn)定的職業(yè)和生活來源為基本落戶條件。同時在過渡時期可實行暫住戶口與常駐戶口，并制定相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)。［4］最后，逐步剝離附加在戶口管理上的諸多行政管理職能。弱化戶籍背后的利益關(guān)系，恢復(fù)戶口管理作為民事登記的基本社會職能，實現(xiàn)由戶口的管理向人口的管理的轉(zhuǎn)變。

（二）完善法律法規(guī)，切實保障農(nóng)民權(quán)利

農(nóng)民法律主體地位的尷尬和實踐層面缺乏強(qiáng)有力的憲政保障是農(nóng)民權(quán)利受損的重要原因。要尊重和完善農(nóng)民權(quán)利，必須進(jìn)一步加強(qiáng)立法工作，完善有關(guān)法律法規(guī)。首先，完善憲法平等權(quán)。作為人權(quán)保障書的憲法，在內(nèi)容上應(yīng)突出對農(nóng)民特殊保護(hù)，如將我國公民遷徙 自由、罷工自由等權(quán)利載入憲法。修改農(nóng)民選舉受制的“四分之一條款”，進(jìn)一步擴(kuò)大農(nóng)村地區(qū)的人大代表比例，人大代表名額的分配，盡早實現(xiàn)城鄉(xiāng)平等選舉原則。其次，出臺《中華人民共和國農(nóng)民權(quán)益保障法》。從現(xiàn)有的涉農(nóng)立法看，還沒有一部能夠真正全面而系統(tǒng)地確認(rèn)和保障農(nóng)民合法權(quán)益的法律。即便是有，也是零星的、散見于和農(nóng)業(yè)發(fā)展有關(guān)的法律文本中，且多為一些原則性、政策性的內(nèi)容。因此，應(yīng)盡快對現(xiàn)行的有關(guān)“三農(nóng)”問題的法律、法規(guī)進(jìn)行梳理，對內(nèi)容陳舊、不適合當(dāng)今實際的部分條文予以廢止或修改，盡快出臺《中華人民共和國農(nóng)民權(quán)益保障法》，以保障農(nóng)民這一弱勢群體的權(quán)利。［4］最后，加強(qiáng)司法制度建設(shè)，建立憲政審查和憲法訴訟制度。及時糾正有關(guān)部門和地方政府違背憲法精神的部門法規(guī)和“土政策”，從源頭上避免損害農(nóng)民權(quán)益的法律、法規(guī)、規(guī)章和政策在司法審判中的適用。同時，提高政府執(zhí)法力度，對那些漠視農(nóng)民合法權(quán)利的政府官員和司法部門要給予嚴(yán)肅處理。

（三）建立農(nóng)民法定的維權(quán)組織，暢通利益表達(dá)渠道

對弱勢群體保護(hù)的有效手段之一就是建立自己的利益表達(dá)組織，其他國家的農(nóng)民大都形成了各種形式的組織來維護(hù)自己的權(quán)利。如美國農(nóng)民協(xié)會、農(nóng)民聯(lián)盟和農(nóng)場局三大團(tuán)體，日本的全日農(nóng)協(xié)聯(lián)盟等。因此，我們要維護(hù)農(nóng)民的權(quán)利，政府首先應(yīng)在法律上明確保護(hù)農(nóng)民組織，發(fā)展各種經(jīng)濟(jì)中介組織和農(nóng)民協(xié)會。我們可以借鑒美國的各種專業(yè)協(xié)會和日本農(nóng)民協(xié)同組合的經(jīng)驗，引導(dǎo)農(nóng)民按真正的合作制原則組建地區(qū)性合作組織，通過發(fā)育各種專業(yè)技術(shù)協(xié)會及社區(qū)性的合作經(jīng)濟(jì)組織等來克服農(nóng)民的分散性，以適應(yīng)農(nóng)業(yè)專業(yè)化、社會化生產(chǎn)的需要。其次，完善人民代表大會制，使鄉(xiāng)以下的人民代表大會，特別是其主席團(tuán)，真正成為代表農(nóng)民利益、維護(hù)農(nóng)民權(quán)利的組織。最后，共建法律援助組織。在國家財政資金緊張的情況下應(yīng)當(dāng)發(fā)動社會團(tuán)體以及社會各界人士為法律提供慈善捐助，將司法援助組織到鄉(xiāng)一級，鼓勵法律專業(yè)大學(xué)畢業(yè)生深入農(nóng)村，為農(nóng)村的法律援助事業(yè)開展提供人才保障。有法律援助的幫助，可以消除農(nóng)民因不懂法而訟、因無錢而不能訴的顧慮，農(nóng)民訴訟權(quán)利才會得到更有力的保障。

（四）培育農(nóng)民的權(quán)利意識，重塑農(nóng)民權(quán)利主體的獨立品格

對具有兩千多年封建傳統(tǒng)思想、文化素質(zhì)相對低下的中國農(nóng)民來說，培養(yǎng)其法律意識特別是權(quán)利意識是一個長期復(fù)雜的系統(tǒng)工程。首先要在農(nóng)民利益分化和重組的基礎(chǔ)上，促使市民社會得以健康生長。在市民社會中，農(nóng)民作為市民社會成員要在日常交往、社會交換、競爭、合作等領(lǐng)域維護(hù)自己的私人權(quán)利，弘揚(yáng)個性自由和自律精神。其次，培育農(nóng)民權(quán)利意識必須置身于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的背景之中。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，將加速農(nóng)民的利益分化，增強(qiáng)農(nóng)民的利益意識，使農(nóng)民越來越重視個人利益，不斷激發(fā)農(nóng)民的權(quán)利要求，使之自覺地關(guān)心國家政策和法律的制定與實施，進(jìn)而學(xué)會使用權(quán)利話語、法律方式來表達(dá)自己的利益。再次，政府應(yīng)建立必要的誘導(dǎo)機(jī)制，推動農(nóng)民由被動守法向主動維權(quán)轉(zhuǎn)變，促使農(nóng)民權(quán)利意識的萌發(fā)與覺醒。普法教育在內(nèi)容上應(yīng)從單純地傳播法律知識向提高農(nóng)民法律意識、法律素質(zhì)轉(zhuǎn)變;具體實施方法上可以創(chuàng)辦農(nóng)民法制夜校，將大學(xué)生引入基層，依托學(xué)校教育在中小學(xué)時期加強(qiáng)法制教育等途徑來培養(yǎng)農(nóng)民的法律意識。

［1］范毅.從農(nóng)民權(quán)利看待新農(nóng)村建設(shè)［J］.學(xué)術(shù)界，2006，（5）：13.

［2］楊帆.社會保障體系改革的題中之義［N］.長江日報，1999-03-12.

［3］司馬俊蓮.對農(nóng)民權(quán)益缺失的法制考量［J］.湖北社會科學(xué)，2007，（6）：149.

［4］李長健，徐麗峰.金融危機(jī)下農(nóng)民工就業(yè)權(quán)益保障問題研究［J］.山東農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2010，（1）.

The effective protecting the rights of farmers is a fundamental way to solve the problems concerning agriculture，countryside and farmers.At present，the rights protection for farmers is inadequate in political participation，real property，education，social security and other aspects.The deficiency of farmers’rights originates from the discriminatory dual structure of urban and rural areas，the absence of constitutional and legal protection，lack of statutory farmer rights keeping organizations and their poor consciousness and capacity of rights safeguarding.In order to efficiently protect farmers’rights，the government needs to reform the urban-rural dual structure with household registration system as the core，strengthen the legal protection of farmers’rights，establish farmer rights keeping organizations and cultivate their right consciousness.

Research on the Deficiency and Institutional Guarantee for Farmers’Rights in China

SU Yu-e（17）

F323.6

A

1008-8091（2012）01-0017-04

2011-03-20

2011年國家社科基金項目“中國特色社會主義道路中農(nóng)民發(fā)展的權(quán)利訴求與制度貢獻(xiàn)研究”（項目編號：11CKS018）。

河南農(nóng)業(yè)大學(xué) 文法學(xué)院，河南 鄭州，450002

蘇玉娥（1980- ），女，河南唐河人，河南農(nóng)業(yè)大學(xué)文法學(xué)院講師，主要研究領(lǐng)域：農(nóng)村公共政策。