褚旭東

(太原市城市規(guī)劃設(shè)計研究院，山西太原 030002)

0 引言

在2010年12月國家設(shè)立“山西省國家資源型經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)”的背景下，太原市先行先試，在資源型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展方面進(jìn)行積極探索和實(shí)踐，以西山地區(qū)更新為示范，通過政策支持和規(guī)劃引導(dǎo)，走出一條集約型、低碳發(fā)展的新型道路。

1 西山地區(qū)發(fā)展概況

1.1 西山地區(qū)現(xiàn)狀

西山地區(qū)是指太原市中心城區(qū)汾河以西的范圍，該區(qū)域是“一五”期間國家投資建設(shè)項目最為集中的地區(qū)之一。目前區(qū)域總?cè)丝诩s30萬人，工業(yè)總產(chǎn)值約410億元，占全市工業(yè)總產(chǎn)值25%，主要污染企業(yè)約180余家，分屬于煤炭、電力、化工、焦化、機(jī)械等行業(yè)，工業(yè)生產(chǎn)主要集中在六大區(qū)域:以太化、一電廠為中心的河西化學(xué)工業(yè)區(qū)域、以煤氣化為中心的煤炭深加工工業(yè)區(qū)域、以西山煤電為中心的西山煤炭工業(yè)區(qū)域、以獅頭水泥為中心的西山建材工業(yè)區(qū)域、以重機(jī)為中心的河西機(jī)械加工工業(yè)區(qū)域、以太原選煤廠為中心的煤電工業(yè)區(qū)域。

1.2 面臨的困境

1.2.1 結(jié)構(gòu)調(diào)整緩慢，重型化特征仍明顯

多年來，西山地區(qū)工業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整步伐緩慢，煤炭、煉焦、冶金、電力、機(jī)械、化工、建材七大傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)占據(jù)主導(dǎo)地位。由于產(chǎn)業(yè)發(fā)展的慣性和剛性，工業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整難度較大，重型化特征仍較明顯。

1.2.2 工業(yè)圍城明顯，布局散亂，功能混雜

西山地區(qū)整體布局呈現(xiàn)出“按傳統(tǒng)行業(yè)管理口徑局部集中，整體散亂”的特征。經(jīng)過幾十年發(fā)展，城市不斷蔓延，工業(yè)圍城的格局愈加明顯，空間布局散亂[2］。

1.2.3 用地效益較差，土地效率配置低下

2009年，西山地區(qū)地均工業(yè)總產(chǎn)值約為7.4億元/km2，與高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)和經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)46億元/km2的地均工業(yè)總產(chǎn)值相比，整體產(chǎn)出效益較差。

1.2.4 社會問題突出，失業(yè)致貧現(xiàn)象普遍

由于區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)性衰退，大多數(shù)企業(yè)效益較差或?yàn)l臨破產(chǎn)，下崗職工大多缺乏再就業(yè)的相關(guān)技能，加之社會保障體系薄弱，由此引發(fā)的失業(yè)致貧、犯罪現(xiàn)象較為普遍。

1.2.5 環(huán)境污染嚴(yán)重，人居環(huán)境狀況堪憂

西山地區(qū)大氣總懸浮顆粒物、可吸入顆粒物超標(biāo)嚴(yán)重，河道水質(zhì)均為劣Ⅴ類，同時長年過度開采煤炭導(dǎo)致地質(zhì)災(zāi)害頻發(fā)、植被覆蓋率低，地下水系破壞嚴(yán)重的問題也尤為突出。

1.2.6 公共設(shè)施缺乏，城市功能不健全

西山地區(qū)是在工礦組團(tuán)的基礎(chǔ)上逐步發(fā)展的，其特點(diǎn)是強(qiáng)調(diào)各自就近平衡組團(tuán)內(nèi)的生產(chǎn)、居住和生活服務(wù)，由于人口規(guī)模較小，公共服務(wù)設(shè)施難以配套，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，城市管理水平較低，一些廠礦生活區(qū)已成為城市中的棚戶區(qū)。

2 更新改造的影響因素

影響西山地區(qū)更新改造的因素較多，主要有空間結(jié)構(gòu)的調(diào)整、級差地租的不同、產(chǎn)業(yè)政策的導(dǎo)向、復(fù)雜的土地權(quán)屬、各方改造的意愿、城市環(huán)境的約束等。城市空間結(jié)構(gòu)與布局是奠定未來城市發(fā)展的基本框架，應(yīng)借西山地區(qū)更新的契機(jī)，積極推動城市空間結(jié)構(gòu)重組，為營造太原都市區(qū)結(jié)構(gòu)創(chuàng)造條件。土地級差地租是推動老工業(yè)區(qū)改造的根本動力，體現(xiàn)在工業(yè)方面就是轉(zhuǎn)型發(fā)展收益較高的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)或者承接高附加值的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)。產(chǎn)業(yè)政策應(yīng)突出強(qiáng)調(diào)三點(diǎn):1)“綠色準(zhǔn)入”，重點(diǎn)是發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè);2)“高附加值”，重點(diǎn)是提高工業(yè)用地的產(chǎn)出效益;3)“科技創(chuàng)新”，目的是促進(jìn)產(chǎn)業(yè)向高端化發(fā)展，增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)根植性。由于各改造方存在不同利益訴求，政府應(yīng)從經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境等多維視角綜合考慮，綜合協(xié)調(diào)平衡各方利益，進(jìn)行多元功能導(dǎo)向的綜合更新，以取得共贏。

3 西山地區(qū)更新改造策略

3.1 建立西山地區(qū)更新改造的目標(biāo)體系

西山地區(qū)更新首先是建立一系列目標(biāo)體系，包括經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境、空間、歷史文化等層面。經(jīng)濟(jì)目標(biāo)即通過更新實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整進(jìn)而實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的復(fù)興;社會目標(biāo)即對下崗及失業(yè)工人進(jìn)行再就業(yè)培訓(xùn)，增加再就業(yè)崗位，消滅棚戶區(qū)和城中村，減少貧困以及失業(yè)率和犯罪率，完善社會保障體系;環(huán)境目標(biāo)即原高污染產(chǎn)業(yè)全面轉(zhuǎn)型，結(jié)合發(fā)展定位導(dǎo)入文化創(chuàng)意等綠色產(chǎn)業(yè)，從根本上改善區(qū)域整體環(huán)境;空間目標(biāo)即更新與城市空間結(jié)構(gòu)的調(diào)整與重構(gòu)相結(jié)合。

在不同區(qū)域，目標(biāo)側(cè)重點(diǎn)又各不相同，比如在河西機(jī)械加工工業(yè)區(qū)，注重產(chǎn)業(yè)的優(yōu)化升級，經(jīng)濟(jì)目標(biāo)相對是主導(dǎo)目標(biāo)。在一系列目標(biāo)中，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型、空間結(jié)構(gòu)的調(diào)整和社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型是城市更新改造的三大難點(diǎn)。

3.2 制定政府主導(dǎo)下的更新改造戰(zhàn)略體系

西山地區(qū)更新堅持在政府統(tǒng)籌引導(dǎo)下進(jìn)行，政府管理部門經(jīng)過前期現(xiàn)狀調(diào)研和專家咨詢，借鑒其他城市經(jīng)驗(yàn)制定了完備的戰(zhàn)略體系。戰(zhàn)略體系包括劃定范圍、明確目標(biāo)、研究方式、編制規(guī)劃、制定計劃、出臺政策、成立機(jī)構(gòu)、轉(zhuǎn)變形象等。在更新過程中，政府在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、環(huán)境改善、土地經(jīng)營運(yùn)作等方面都出臺相關(guān)政策;編制了《太原西山地區(qū)綜合整治規(guī)劃》等不同層次和種類的規(guī)劃;成立了太原市西山地區(qū)綜合整治辦公室、太原市國有投資控股有限公司等機(jī)構(gòu)，全面負(fù)責(zé)推進(jìn)和協(xié)調(diào)具體更新事務(wù)，制定分期計劃以及實(shí)施時間表，確保目標(biāo)如期完成(見圖1)。

圖1 西山地區(qū)老工業(yè)區(qū)更新機(jī)構(gòu)組成及職能

3.3 實(shí)施多元化功能導(dǎo)向的城市綜合更新

城市更新不是單純的用地功能置換和賣地變現(xiàn)的一次性利益轉(zhuǎn)化，針對實(shí)施更新初期各類開發(fā)機(jī)構(gòu)和改制企業(yè)常尋找各種理由將公益用地申請調(diào)整為住宅類可開發(fā)用地的普遍現(xiàn)象，多個服務(wù)部門對更新政策進(jìn)行調(diào)整完善，規(guī)劃管理部門規(guī)定已經(jīng)出讓的改造地塊一律不允許進(jìn)行用地性質(zhì)和建設(shè)容量的調(diào)整，有效的促進(jìn)“居”與“業(yè)”的協(xié)調(diào)發(fā)展[1］。

3.4 更新改造與城市空間結(jié)構(gòu)調(diào)整相結(jié)合

太原市現(xiàn)狀空間結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出“單中心+外圍工礦組團(tuán)”的圈層式特征。西山地區(qū)更新注重與空間結(jié)構(gòu)調(diào)整相結(jié)合，規(guī)劃構(gòu)建“三級多心”格局:市級中心包括長風(fēng)和迎澤兩處;市級副中心為奧體中心;分區(qū)級中心包括西山、興華兩處[2］。目前，結(jié)合西山地區(qū)更新改造已經(jīng)實(shí)施了長風(fēng)西大街打通建設(shè)工程，結(jié)合長風(fēng)文化商務(wù)區(qū)的建設(shè)，長風(fēng)市級中心的功能定位已基本確立，城市空間結(jié)構(gòu)正逐步向“多中心+多軸”的空間格局轉(zhuǎn)變。

3.5 更新改造中注重工業(yè)遺產(chǎn)的保護(hù)延續(xù)

西山地區(qū)更新過程中由文物和規(guī)劃部門聯(lián)合組成普查組對工業(yè)遺產(chǎn)進(jìn)行普查，編制了《太原市西山地區(qū)工業(yè)遺產(chǎn)普查名錄》《太原市西山地區(qū)工業(yè)遺產(chǎn)保護(hù)和再利用規(guī)劃》，規(guī)劃對各類工業(yè)遺存進(jìn)行分類分級，并根據(jù)保護(hù)級別制定不同的政策。通過進(jìn)行梳理和整合，積極開發(fā)打造西山地區(qū)的“工業(yè)遺產(chǎn)旅游之路”。

3.6 通過策劃與借助重大事件推動更新

城市的發(fā)展過程是由內(nèi)部經(jīng)常性動力構(gòu)成的底線增長和由外部突發(fā)性動力構(gòu)成的跨越提升組成的。作為一種特殊的外部突發(fā)性動力，城市重大事件與城市發(fā)展有著密切的關(guān)系，如果合理利用，將在短時間實(shí)現(xiàn)城市的跨越提升[3］。2011年9月在太原市成功舉辦的第六屆中博會對于西山地區(qū)更新來說無疑是一個巧妙借力的重大歷史事件，長風(fēng)文化商務(wù)區(qū)是西山地區(qū)更新重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域，而博覽會場館也規(guī)劃選址在長風(fēng)文化商務(wù)區(qū)，政府管理部門把西山地區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展的事件巧妙的與中博會舉行相結(jié)合，提出“轉(zhuǎn)型跨越、中部崛起”的主題，并將其列為城市轉(zhuǎn)型跨越發(fā)展的典型范例，同時通過展覽展示等多種活動助力更新，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)全面轉(zhuǎn)型發(fā)展。

4 結(jié)語

西山地區(qū)更新具有長期性、復(fù)雜性、綜合性的特點(diǎn)，首先應(yīng)置于城市總體發(fā)展的大框架中綜合考慮，明確目的，建立戰(zhàn)略體系，立足長遠(yuǎn)的綜合性規(guī)劃，出臺相關(guān)配套政策，通過政府統(tǒng)籌引導(dǎo)并成立專門機(jī)構(gòu)進(jìn)行分階段、分步驟的更新，充分發(fā)揮戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策的抓手作用，實(shí)現(xiàn)城市的轉(zhuǎn)型和可持續(xù)發(fā)展。

[1]李冬生.大城市老工業(yè)區(qū)工業(yè)用地的調(diào)整與更新——上海市楊浦區(qū)改造實(shí)例[M］.上海:同濟(jì)大學(xué)出版社，2005:182-183.

[2]中國城市規(guī)劃設(shè)計研究院.太原市城市總體規(guī)劃(2010-2020)[R］.2008.

[3]吳志強(qiáng).重大事件對城市規(guī)劃學(xué)科發(fā)展的意義及啟示[J］.城市規(guī)劃學(xué)刊，2008(6):16-17.