殷其偉

（黃岡市中級人民法院，湖北 黃岡438000）

一、問題的提出

司法公信力是社會公眾對司法制度的認同，對司法權運行過程及結果的尊重與信服。［1］最高人民法院院長王勝俊指出，司法公信力是人民法院生命力所在。如果司法不具有公信力，則不僅不能履行其在法治社會所應具有的職能，而且也不能樹立法律至高無上的權威。［2］立案審查是當事人尋求司法途徑維護自身權益的首要關口，準確立案是人民法院正確行使審判權的基礎和前提，直接關系到當事人訴訟勝敗及合法權益能否得到正確保護，也直接影響著人民法院工作的公正與效率。［3］民事案件是人民法院受理的主要案件類型，民事案件立案審查直接影響司法公信力。

基層法院民事不予受理、管轄異議案件，是在民事立案審查中出現的案件，此類案件有以下影響：

1.不予受理案件通過影響原告訴訟權利降低司法公信力。應該立案的案件，基層法院不予立案，當事人提出上訴，二審撤銷不予受理裁定，裁定由基層法院立案受理。中級人民法院撤銷了基層法院的民事不予受理裁定，雖然保障了當事人可以依法起訴的訴權，維護了當事人合法權益，但卻增加了當事人訴訟成本，浪費司法資源。同時，當事人會認為上下兩級法院對同一案件會存在不同的處理意見，造成裁判不統(tǒng)一，導致當事人對基層法院裁判不信任，進而降低對基層法院工作信任度，影響司法公信力。

2.管轄異議案件通過影響法院司法效率降低司法公信力。民事管轄異議案件，并不涉及當事人訴權，無論案件在哪個法院管轄，當事人訴權都可以保證。但基層法院民事管轄異議案件經過二審變更，一方面導致浪費司法資源，另一方面導致當事人實現訴訟權利的時間相對延長，當事人提起訴訟，會因為管轄問題拖延數月甚至更長時間，甚至可能因為管轄問題，導致案件訴訟標的物轉移、滅失等情形，影響當事人維護其合法權益。當事人對法院工作效率會產生不滿情緒，影響司法公信力。

當代社會，面對糾紛，當事人在私力救濟無效時，自愿將自己的權利交由法院保護，體現了當事人對法院在信任基礎上衍生出的信賴。［4］在民事立案審查工作中，基層法院作出不予受理、管轄異議裁定不當，導致符合立案條件的案件沒有立案，沒有管轄權的案件進入審判程序，不僅提高了立案變更率［5］，同時降低了司法公信力。

二、湖北H市中級法院受理案件數據分析

1.案件數量逐年增多。民事不予受理、管轄異議上訴案件，2007年為85件，2011年上升到137件，2007年二審撤銷18件，2011年上升到45件。2007－2011年民事不予受理、管轄異議上訴案件共504件，二審共撤銷136件。民事不予受理、管轄異議上訴案件總量逐年增多（詳見下圖）。

圖1

2.二審撤銷率逐年上升。2007——2011年民事不予受理、管轄異議上訴案件共504件，二審共撤銷136件，撤銷率為26.98%。自2007－2011年，經過二審被撤銷的案件一直在20%以上，從二審撤銷率的變化趨勢來看，二審撤銷率逐年上升，并在2011年達到32.84%，二審撤銷率居高不下（詳見下圖）。

圖2

3.上訴案件構成及類型。從案件構成上看，2007－2011年民事不予受理、管轄異議上訴案件共504件，其中不予受理上訴案件228件，約占45%，管轄異議上訴案件277件，約占55%。從案件類型上看，2007－2011年民事不予受理、管轄異議上訴案件504件中，合同糾紛案件所占比重較大，五年共受理241件，約占48%，其次為勞動爭議糾紛案件，五年共受理154件，約占31%。合同糾紛案件和勞動爭議糾紛案件約占2007－2011年民事不予受理、管轄異議上訴案件的79%（詳見下圖）。

圖3

4.二審撤銷率對比。對民事不予受理、管轄異議上訴案件二審撤銷率進行對比，發(fā)現不予受理上訴案件二審撤銷率較高。2007－2011年民事不予受理上訴案件228件，二審撤銷76件，撤銷率為33.33%。2007－2011年民事管轄異議上訴案件共277件，二審撤銷56件，撤銷率為20.21%。從2007－2011年二審撤銷率變化趨勢來看，不予受理案件二審撤銷率逐年上升，在2011年高達55.93%，管轄異議案件二審撤銷率基本保持在20%左右（詳見下圖）。

圖4

5.勞動爭議案件二審撤銷率。一方面隨著《勞動合同法》、《勞動爭議調解仲裁法》等法律法規(guī)及相關司法解釋的出臺，對人民法院關于勞動爭議案件受案范圍在不斷擴大放寬，許多勞動爭議糾紛進入法院，另一方面近幾年來隨著經濟發(fā)展，用工矛盾不斷增多，產生大量勞動爭議糾紛案件。2007－2011年民事不予受理案件中勞動爭議糾紛案件二審撤銷率不斷上升，2007年二審撤銷率為27.77%，到2011年高達62.50%，勞動爭議糾紛案件二審撤銷率在不斷上升。2007－2011年勞動爭議糾紛案件二審撤銷率為42.40%，年均42.40%因勞動爭議糾紛不予受理的案件二審被撤銷，二審撤銷率較高（詳見下圖）。

圖5

通過以上數據分析，2007－2011年湖北H市中級法院受理民事不予受理、管轄異議上訴案件總量逐年增多，二審撤銷率在不斷上升，民事不予受理上訴案件二審撤銷率較高，勞動爭議糾紛案件比重較大，因勞動爭議糾紛不予受理案件二審撤銷率較高。湖北H市中級法院所轄基層法院因民事不予受理、管轄異議案件二審撤銷導致的立案變更率較高，民事立案審查工作存在問題。

三、民事立案審查工作存在的問題及原因

1.立案質量意識不高。有些基層法院立案法官認為，立案只是受理案件，不影響案件實體處理，案件處理是相關辦案業(yè)務庭的工作，立案審查只不過是收取材料登記立案而已。還有基層法院在民事立案審查中忽視管轄權問題，將本院沒有管轄權的案件立案受理。例如一些管轄異議上訴案件，忽視案件是否享有管轄權的問題直接立案后，當事人提出管轄異議上訴，二審撤銷后，裁定一審法院將該案移送有管轄權法院處理。因管轄問題提高立案變更率，影響司法公信力。有些糾紛在審查立案時缺乏通盤考慮，立案審查工作沒有前瞻性，沒有盡可能考慮立案后的審判、執(zhí)行等各個環(huán)節(jié)工作。雖然當前全國法院都在進行立案審判績效考核工作，將立案變更率等反映立案工作的指標納入績效考核，但有些基層法院對立案工作仍未足夠重視，立案質量意識不高導致在民事立案審查工作中缺乏正確思想指引，不利于提高立案審查工作質量。

2.立案隊伍力量薄弱。當前一些法院在立案隊伍建設方面投入不足，許多法院立案庭人數偏少，且呈現老年化傾向，難以應付較為繁雜的立案工作。通過對湖北H市中級法院2007－2011年民事不予受理、管轄異議上訴案件數據分析發(fā)現，案件總量逐年增多，辦案壓力增大，尤其是當前許多基層法院立案信訪工作尚未完全分開，許多基層法院立案法官不僅要處理繁重的立案審查工作，還要處理涉訴信訪穩(wěn)控工作，在案多人少的突出矛盾下，民事立案審查工作質量自然難以提高。許多基層法院立案庭老年法官較多，雖然他們在審判業(yè)務上經驗豐富，但在立案審查工作上并不一定就能駕輕就熟，特別是新的法律法規(guī)、司法解釋不斷出臺更新，一些中老年法官由于年齡原因，對新知識的獲取度較低，知識更新較慢。例如在問題較為突出的勞動爭議糾紛不予受理案件中，近幾年來諸如《勞動合同法》、《勞動爭議調解仲裁法》及相關司法解釋不斷出臺，但仍有基層法院立案法官依據舊的法律法規(guī)進行立案審查，導致出現較多因勞動爭議糾紛裁定不予受理的案件二審被撤銷。有些法院將新招錄同志安排在立案庭協助立案審查工作，年輕法官雖然在知識更新方面做得相對較好，但在立案工作經驗方面有很大不足，對政策精神把握不夠，不能很好的做到法律效果與社會效果的統(tǒng)一。法院在立案庭隊伍建設培養(yǎng)上缺乏老中青法官“傳幫帶”機制，不能將中老年法官的業(yè)務經驗和青年法官的專業(yè)知識有機結合，立案隊伍建設上出現斷層現象。

3.立案審查標準難定。在立案審查標準方面，通常標準是依據《民事訴訟法》第一百零八條，但該條款規(guī)定較為簡單和原則，實踐中并不好把握?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P于人民法院立案工作暫行規(guī)定》雖然對民事立案有了進一步詳細的規(guī)定，但相對復雜的司法實踐而言，仍不能完全滿足民事立案審查工作實踐需要。在民事案件受案范圍方面，有的基層法院在立案審查時把握過窄，應予受理的案件而不予立案。有的基層法院在立案審查時不當抬高，不應受理的案件立案受理。特別是當前，我國正處于社會轉型的重要時期，深化改革與加快發(fā)展必然觸及某些結構性、體制性問題，利益調整導致的各類突發(fā)性、群體性糾紛頻發(fā)，人民內部矛盾凸顯，諸如勞動爭議、土地征用、房屋拆遷、醫(yī)療保險等熱點難點問題轉化為面廣量大的糾紛案件，這些糾紛案件紛紛涌入法院，基層法院在依據現有法律法規(guī)進行立案審查時感到非常棘手和為難，難以確定立案標準。

4.立案工作制度不強。許多基層法院沒有建立健全立案工作制度，立案工作制度不完善，直接影響立案審查工作質量。一些基層法院民事立案審查沒有采取合議庭評議形式，有的只有副庭長或審判員一人負責審查立案。有些案件立案審查，立案庭和相關業(yè)務庭沒有做好溝通協調工作，對重大疑難敏感案件，沒有及時進行請示報告，對新類型案件、群體性案件沒有加強風險評估。司法實踐中，由于對事實和法律方面認識差異，上下兩級法院對認定案件事實及適用法律不同理解導致案件處理上出現分歧，較少有基層法院因為立案審查問題主動到中級法院請示溝通匯報。有些基層法院業(yè)務庭也不夠重視加強與立案庭的工作溝通力度，例如立案庭立案審查的案件，到業(yè)務庭審理被裁定駁回起訴，立案庭與相關業(yè)務庭之間工作銜接并不夠好。對于敏感重大、疑難復雜案件的立案審查，有些基層法院立案庭沒有及時就相關問題積極向該院領導請示匯報。有些重大、敏感和易激化矛盾案件，沒有加強案件風險評估，沒有做好訴前調解工作或引導通過非訴方式解決。例如一些因勞動爭議、土地征用、房屋拆遷等引起的群體性糾紛案件，有些基層法院缺乏及時與中級法院及相關部門請示溝通的工作理念，直接作出不予受理裁定，導致此類案件進入審理程序后，法院在案件處理上陷入困境，甚至衍生新的涉訴信訪案件。

5.立案調研力度不大。立案工作是法院工作的重要方面和首要關口，重要性不言而喻，加強中級法院對基層法院的立案調研指導力度，能促使基層法院把握好正確的工作方向和思路，對出現的共性問題也能得到有效解決。通過對湖北H市中級法院2007－2011年民事不予受理、管轄異議上訴案件數據分析，案件總量逐年增多，二審撤銷率逐年上升，因此中級法院對民事立案審查進行調研指導，顯得十分重要而且必要。但在司法實踐中，中級法院對所在轄區(qū)基層法院調研指導力度不大，很少就立案審查工作中出現的普遍問題、新類型問題進行調研指導，很少就立案問題召開全市范圍內的立案工作調研會，中級法院對基層法院立案調研指導力度不夠。

四、加強民事立案審查工作的思路

人民法院如何正確行使立案審查權，確保當事人訴權與司法保護權的統(tǒng)一，對維護當事人合法權益、維護司法公正是十分重要的。［6］從民事立案審查角度，提升司法公信力，主要應從強化立案質量意識，重視立案隊伍建設，嚴格立案審查標準，完善立案工作制度，加強立案調研指導等五個方面努力。

1.強化立案質量意識?；鶎臃ㄔ簯喂虡淞⒂邢奘芾怼⑦m時受理、適度實體審查的立案工作理念，強化立案質量意識，把好立案審查第一關。中級法院可通過立案質量評查、立案工作學習培訓等形式，加強網絡審判流程管理績效考核，讓基層法院充分認識到立案質量直接影響立案工作，影響法院審判、執(zhí)行工作和司法公信力。如果應當立案而不予立案，就會剝奪當事人的訴權，即使二審撤銷不予受理裁定，對當事人而言也增加了訴訟成本，不利于保護當事人權益。如果不應當立案而予以立案，經過審理裁定駁回起訴，又必然造成浪費司法資源，使案多人少的矛盾更加突出，不利于提高案件質量，并且降低當事人對法院工作滿意度。實踐中，當事人經常發(fā)生認識偏差和法律常識性錯誤，法官對無利益之訴或不當訴請，負責任的做法是及時給予釋明，指出錯誤，勸其停止無謂之訴，保持司法保護有效性，法院一旦接受無利益之訴，必然強化原告“有利益”的錯誤認識，產生誤導，當事人在繳納訴訟費用、提供相關證據、接受調查詢問后得到的結果是裁判駁回，自然產生埋怨情緒，甚至導致纏訴上訪。［7］可見，強化立案質量意識尤為重要。在民事立案審查工作中，應把握好案件的受理時機、受理條件，實行訴訟引導，指導當事人正確行使訴權，又要切實防止因受理不慎、受理不當而引發(fā)的矛盾擴大化、糾紛復雜化，充分認識司法的有限性，要將立案質量意識貫穿于民事立案審查工作始終。

2.重視立案隊伍建設。立案隊伍建設是立案審查工作的根本，基層法院應優(yōu)先為立案庭配齊配強工作人員，改變立案工作簡單、單一的陳舊觀念，選擇工作責任心強、審判業(yè)務精的法官從事立案工作，配齊配強立案隊伍。應加強立案隊伍的政治思想、職業(yè)道德、審判業(yè)務和司法廉潔教育，利用多種形式開展崗位培訓，不斷提高立案隊伍的政治思想水平和審判業(yè)務能力。［8］建立立案業(yè)務知識常態(tài)化學習機制，特別注重涉及管轄、立案條件、受案范圍、當事人有無訴權等方面的規(guī)定及相關司法解釋、指導意見的學習，不斷拓寬立案法官的知識維度，提高立案法官的立案工作業(yè)務技能。鑒于立案隊伍斷層現象，可以建立老中青法官“傳幫帶”學習工作機制，將中老年法官的業(yè)務經驗與青年法官的理論知識有機結合，提升立案隊伍綜合素質。立案隊伍建設是立案工作的基礎，只有提高立案隊伍質量，才能更好地開展立案工作。

3.嚴格立案審查標準?；鶎臃ㄔ阂_理解和把握法定受理條件，防止不當抬高或降低受理標準，對于法律或司法解釋規(guī)定了前置程序的，要嚴格審查是否已經前置程序處理。要嚴格規(guī)范民事立案審查行為，對當事人的起訴材料進行嚴格審查，對個別敏感重大、疑難復雜的新類型案件還要注重進行調查研究，嚴格審查起訴是否屬于人民法院受案范圍，原、被告主體是否適格，法院是否具有管轄權，對不屬于本法院受案范圍的堅決不予受理，對原、被告主體不適格以及本院沒有管轄權的，依法對當事人進行釋明，告知當事人依法變更或到有管轄權的法院起訴。對符合法院受案范圍并有管轄權的案件，及時立案受理，依法保護當事人的訴權。在審查起訴材料時，立案階段不應涉及勝訴證據的審查，起訴證據是否成立決定程序的開啟，而勝訴證據直接影響其實體權利能否得到法律保護，因此對起訴證據的審查，應當從寬掌握，避免過分強調原告舉證責任而侵犯其訴權。［6］在管轄異議裁判標準上，中級法院應從維護生效裁判穩(wěn)定性的高度加強立案階段管轄審查工作，例如在因人身保險合同糾紛提起管轄異議的案件中，對人身保險合同是否適用“保險標的物”所在地法院管轄尚存爭議，不同法院對該案的處理并不相同。如果中級法院就類似問題作出指導意見，統(tǒng)一裁判標準，就能有效避免類似問題再次出現。基層法院在民事立案審查工作中要合理行使釋明權，充分保障當事人管轄異議權。在管轄異議案件中要認真研究合同履行地、侵權行為地等管轄連接點的適用情形，堅決防止不當擴大解釋違法行使管轄權。在案件管轄問題上，立案前應充分注意加強與當事人溝通，避免立案后當事人提出管轄權異議，導致案件移送影響立案效率。

4.完善立案工作制度?；鶎臃ㄔ簯⒔∪笇彶樵u議制度、立案審查溝通協調制度、立案審查請示報告制度、立案審查風險評估制度，通過完善立案工作制度提高立案審查工作質量。民事立案審查堅持合議庭討論評議，對于一些新類型、法律適用疑難的案件，在不影響立案審判工作原則的前提下多與業(yè)務庭溝通并交換意見，減少立案以后案件在業(yè)務庭被裁定駁回起訴的概率。對不屬于法律調整的糾紛，則積極與當事人所在地黨委、政府等部門溝通，做好訴前調解及引導當事人通過非訴方式解決糾紛，尤其是對農村征地、城鎮(zhèn)拆遷、勞動爭議、職工安置、突發(fā)公共事件等引發(fā)的矛盾糾紛，更要引導當事人走人民調解、行政協調、仲裁等途徑，引導當事人通過非訴途徑解決糾紛。法院同相關部門可以通過召開聯席會等方式，加強預警排查，互通有關情況，協同處理民事立案審查工作中出現的問題，將矛盾化解在萌芽初始狀態(tài)。對重大疑難及新類型案件，合議庭對是否立案評議后及時報庭長提交請示分管院長，由分管院長決定是否通過審委會討論，甚至向中級法院對口業(yè)務庭請示匯報，加強溝通協調，強化院長、庭長立案審查把關作用，對于把握不準的案件要逐級向中級法院請示，防止擅自受理造成司法不統(tǒng)一。中級法院還應主動加強與基層法院的溝通，一審裁定駁回管轄異議的上訴案件，二審審理中發(fā)現一審法院沒有管轄權的，可以先同一審法院溝通并做當事人工作，建議原告撤訴后到有管轄權的法院起訴，可以避免因管轄異議上訴二審被撤銷，能有效降低立案變更率，同時降低對司法公信力的消極影響。有些重大、敏感和易激化矛盾案件，應加強案件風險評估，積極做好訴前調解工作或引導通過非訴方式解決。

5.加強立案調研指導。《最高人民法院關于人民法院立案工作暫行規(guī)定》第2條規(guī)定：“上級人民法院對下級人民法院的立案工作進行監(jiān)督和指導?！敝屑壏ㄔ簯敯蚜笇彶樽鳛榉ㄔ阂豁椫匾ぷ?，重視對基層法院立案審查工作的調研指導。對在民事立案審查工作中發(fā)現的新問題，應注重調研，通過全市法院立案工作會、立案調研工作會等平臺，建立典型案例指導制度，形成調研指導意見供基層法院參考，以提高立案工作質量。中級法院還應做好案件受理標準的類型化研究，加強案件受理的調研指導，適時制定新類型案件受理指導意見，公布典型案例。加強對新型疑難案件受理問題的調查研究，提高對各類敏感社會問題發(fā)展趨勢的預測能力，密切關注經濟社會發(fā)展中的新情況新問題，指導基層法院做好新類型案件受理工作。法院還可通過實例調研分析方式，對民事立案審查工作中發(fā)現的問題，及時向政府相關職能部門及涉訴單位等提出司法建議，促進、幫助和引導涉訴單位加強管理防范風險，及時化解糾紛。

［1］孫妍.深入推進司法公信力建設［N］.人民法院報，2012－03－21（8）.

［2］關玫.司法公信力初論——概念、類型與特征［J］.法制與社會發(fā)展，2005（4）.

［3］蘇林泉.民商事案件立案審查工作實務探討［N］.江蘇經濟報，2004－10－27（3）.

［4］張蕓.論司法公信力的邏輯淵源［J］.蘭州交通大學學報，2008（5）.

［5］張軍.人民法院案件質量評估體系理解與適用［M］.北京：人民法院出版社，2011：112.

［6］王英.如何正確行使立案審查權［N］.江蘇經濟報，2006－11－22（B3）.

［7］姜啟波.人民法院立案審查制度的必要性與合理性［N］.人民法院報，2005－09－21（B1）.

［8］沈德詠.在全國法院“立案信訪窗口”建設經驗交流會議上的講話［N］.人民法院報，2009－11－04（1）.