朱國偉

（武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430072）

公共行政的發(fā)展總是冠之以“新”的名號(hào)來表稱，從傳統(tǒng)的官僚制行政到新公共行政再到新公共管理、新公共服務(wù)乃至所謂“新的治理”皆是如此。然而，公共行政的理論與實(shí)踐都必須以理性的方式來規(guī)約自身的倫理結(jié)構(gòu)，以保證自身的公共性品格①。進(jìn)而，這種“新”不僅是概念指稱，隱含在其中的是理性范式的變遷[1]。只有通過這種潛在的理性范式的考察，我們才能真正發(fā)現(xiàn)各個(gè)階段之間的傳承關(guān)系，以及他們之“新”與不足。行政理性是指公共行政人員在倫理旨?xì)w、事實(shí)認(rèn)知、工具選擇等方面取舍、權(quán)衡的思考與行為模式。公共行政理性范式即是指作為公共行政理論分析與實(shí)踐標(biāo)準(zhǔn)的理性標(biāo)準(zhǔn)的方法、框架。它是公共行政存在意義、運(yùn)營哲學(xué)和活動(dòng)準(zhǔn)則的整體概括，它反映了公共行政組織及人員基本的價(jià)值觀念和行為模式[2]。它所要解決的是公共行政為什么做、需要做什么、如何做的問題。在公共行政發(fā)展歷程中，價(jià)值理性、事實(shí)理性、工具理性的揚(yáng)與抑表達(dá)著不同發(fā)展階段的核心理性范式。價(jià)值理性是一種選擇、評(píng)判好與壞的反思性標(biāo)準(zhǔn)，也是一種“應(yīng)該是什么”的行為方向訴求，它是公共行政行為的基本動(dòng)因與合法性基石；事實(shí)理性是對(duì)公共行政生態(tài)微觀、中觀、宏觀各個(gè)層次的一種總體性的客觀觀察和考慮，是對(duì)行政生態(tài)、行政事務(wù)去粗取精，去偽存真的過程；工具理性是為實(shí)現(xiàn)目的而對(duì)手段或技術(shù)進(jìn)行的權(quán)衡、選擇。公共行政范式的變遷所隱含的是以螺旋式上升的理性范式的轉(zhuǎn)換。本文的主旨即在于對(duì)公共行政理性范式加以考察，發(fā)現(xiàn)公共行政發(fā)展的內(nèi)在邏輯，并在此基礎(chǔ)上指出公共行政三維理性范式選擇的邏輯取向。

一、“價(jià)值—工具”理性范式：價(jià)值懸置下的效率迷思

從霍布斯、漢彌爾頓等人那里開始就把公共行政作為防止“一切人反對(duì)一切人”的工具。而自威爾遜撰文論證行政應(yīng)獨(dú)立于政治后，古德諾、懷特等將這一思想以“政治—行政二分法”加以發(fā)展。威洛比、古立克等還制定了一系列原則來引導(dǎo)公共行政，以使公共行政成為在任何背景下都起作用的工具[3]。韋伯則把純粹的官僚形式作為實(shí)現(xiàn)這一最高效率的、最理性的組織形式[4]。他們把價(jià)值理性的追求看作是立法部門的事，行政部門只管執(zhí)行，其使命是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)性和效率性[5]。公共行政變成一個(gè)純事務(wù)性的技術(shù)問題。公共行政人員成為模式化執(zhí)行自上而下的指令，機(jī)械化反映上級(jí)價(jià)值要求的“單向度的人”，按照“效率”中心的原則行事。公共行政行為以源于對(duì)上級(jí)政策的機(jī)械執(zhí)行的“機(jī)械效率”作為衡量行政價(jià)值的標(biāo)準(zhǔn)。此時(shí)，公共行政的目的、手段及其附屬物都在韋伯所說的工具理性原則下從工具意義被理性地加以考慮和權(quán)衡[6]?！懊裰鞯葍r(jià)值原則被視為選舉有能力的政治領(lǐng)袖和有效率管理的工具，而不把它看作純粹的價(jià)值?！盵7]公共行政人員缺乏責(zé)任感，對(duì)價(jià)值理性的追求是消極的、被動(dòng)的。社會(huì)處于“行政國家”控制的“鐵的牢籠”中，“官僚機(jī)構(gòu)把自己的‘形式的’目的變成了自己的內(nèi)容，所以它就處處同‘實(shí)在的’目的相沖突?！盵8]此時(shí)公共利益僅能期望以副產(chǎn)品的形式出現(xiàn)。

“近代科學(xué)的數(shù)值化、定量化、規(guī)范化、精確化不僅是作為一種方法論原則被廣泛接受的，而且作為一種理性精神而貫穿于社會(huì)生活的一切方面”[9]。此時(shí)的行政學(xué)研究也凸顯出一種科學(xué)主義的定位與價(jià)值傾向，主要關(guān)注行政的功能合理性。從泰勒的科學(xué)管理、法約爾的一般管理原則、古立克的行政管理，一直到韋伯的官僚制組織，其研究都是以封閉的組織體系為中心的。此范式下公共行政的“思考和行動(dòng)的價(jià)值要求都被假定為是給定的。它并不解釋手段是如何被發(fā)現(xiàn)或構(gòu)想出來的?！盵10]依靠既定的“價(jià)值體系給行政機(jī)構(gòu)確定目標(biāo)和為達(dá)到目標(biāo)而使用的方法。”[11]公共行政因而被稱為“價(jià)值中立”的科學(xué)。這種自我封閉、自上而下的理性范式，強(qiáng)調(diào)工具理性在實(shí)現(xiàn)層級(jí)節(jié)制的價(jià)值理性時(shí)的效率意義。然而，這種價(jià)值理性不是來自于事實(shí)理性基礎(chǔ)上的公共需求與理想追求。而是犯了形而上學(xué)的錯(cuò)誤，將社會(huì)宏觀發(fā)展的機(jī)械化、標(biāo)準(zhǔn)化視為社會(huì)現(xiàn)實(shí)生活的全部模式。它不從具體事實(shí)出發(fā)，不以解決現(xiàn)實(shí)問題為達(dá)成價(jià)值理性的基礎(chǔ)，而是以技術(shù)化的思路，根據(jù)工具理性或技術(shù)能力以效率最大化標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行選擇。此時(shí)，價(jià)值約束往往被懸置于它處，“無法律即無行政”成為一種僵化而又無力的價(jià)值律條。其封閉性也使公共行政系統(tǒng)成為惰性、腐敗的代名詞。隨著社會(huì)的發(fā)展，面對(duì)復(fù)雜、多變的環(huán)境逐漸失去了其“適應(yīng)性效率”。公共行政的價(jià)值懸置使其自身成為無目的之物。價(jià)值在管理主義的規(guī)則導(dǎo)向下，成為次要的規(guī)范性存在。而公共行政學(xué)在一定程度上也成為盲動(dòng)的理論。以價(jià)值祛魅和效率崇拜的“價(jià)值—工具”理性范式為基礎(chǔ)的傳統(tǒng)公共行政由此受到質(zhì)疑。

二、“事實(shí)—價(jià)值”理性范式：朝向現(xiàn)實(shí)的價(jià)值返魅

社會(huì)危機(jī)促使公共行政理論家與實(shí)踐者反思以經(jīng)濟(jì)、效率為中心原則的“價(jià)值—工具”理性范式指導(dǎo)下的公共行政。他們發(fā)現(xiàn)，“在公共行政中，管理，即我們?nèi)绾巫鍪?，是重要的，但更重要的是我們要做什么和為什么要這樣做”[12]。事實(shí)與價(jià)值是不可分的，而且，“只考慮手段—目的關(guān)系，組織和個(gè)人都不能完全地整合自身的行為?！盵13]在公共行政學(xué)學(xué)科創(chuàng)設(shè)之前，在柏拉圖“哲學(xué)王”治理的理想國中，在亞里士多德以正義為基本原則的“善”的城邦治理中，杰弗遜的民主自治、人民參政等思想中，以及洛克、孟德斯鳩和盧梭等對(duì)公共行政的權(quán)力制衡的強(qiáng)調(diào)，就已存在著對(duì)公共行政價(jià)值理性的預(yù)設(shè)以及要求，當(dāng)代學(xué)者也進(jìn)行這方面的探索研究[14]。價(jià)值理性的追求不僅是因?yàn)檎闻c行政不能截然分開的邏輯必然所致，也因?yàn)槿绨⑵諣柋人枋龅模骸靶姓藛T在不斷地為未來制定規(guī)則，不斷地確定法律的確切內(nèi)容和法律與行動(dòng)的關(guān)系”，“很多事情必須留給行政人員酌情處理，因?yàn)橐筮@些官員的，不是做具體的事情，而是運(yùn)用判斷力?！盵15]行政固有的裁量權(quán)的存在需要價(jià)值引導(dǎo)。如新公共行政學(xué)者沃爾多、費(fèi)斯勒等強(qiáng)調(diào)的，公共行政是“一種政治過程”，是政治的一種表現(xiàn)形式。達(dá)爾也指出傳統(tǒng)的公共行政學(xué)，只單純地追求行政的高效率而把規(guī)范性價(jià)值因素排除在學(xué)科的研究范圍之外，這是做不到的。公共行政人員不是“中性”的，他們需要一種“精神”，應(yīng)責(zé)成他們承擔(dān)起責(zé)任，把出色的管理和社會(huì)公平作為社會(huì)準(zhǔn)則、需要完成的事情或者基本原理[16]。他們回應(yīng)了達(dá)爾對(duì)平等政治的價(jià)值主張，以羅爾斯“作為公平的正義”以及哈貝馬斯、阿倫特等人的“話語”思想為理論基礎(chǔ)，主張公共行政要推動(dòng)政治權(quán)力以及經(jīng)濟(jì)福利轉(zhuǎn)向社會(huì)中那些缺乏政治、經(jīng)濟(jì)資源支持的劣勢(shì)群體。以是否符合公眾的利益而不是效率標(biāo)準(zhǔn)來衡量公共行政人員的行為是否是負(fù)責(zé)任的[17]?！昂诒W(xué)派”和新公共服務(wù)倡導(dǎo)者同樣認(rèn)為公共行政不是簡單的工具，也不是價(jià)值中立的手段，公共行政者應(yīng)該尋求“有批判意識(shí)”的角色，追求崇高的目標(biāo)與道德承諾，考慮長遠(yuǎn)全民的利益，以改善人民的生活，追求公平、效率與民主為職責(zé)[18]，戰(zhàn)略的思考，民主的行動(dòng)[19]。由此，開始了對(duì)效率中心的工具理性范式的公共行政的質(zhì)疑和對(duì)公共利益為核心的價(jià)值理性的追求。

此時(shí)，羅森茨韋克、高斯、里格斯等也開始主張采用系統(tǒng)分析方法，強(qiáng)調(diào)公共行政適應(yīng)環(huán)境的權(quán)變與生態(tài)觀念。行為主義者福萊特強(qiáng)調(diào)權(quán)威實(shí)施中的事實(shí)導(dǎo)向，達(dá)爾、巴納德等對(duì)環(huán)境因素對(duì)行政原則及組織行為的影響進(jìn)行了研究。西蒙也強(qiáng)調(diào)了事實(shí)與價(jià)值問題的差異性，不過西蒙與韋伯是在不同意義上運(yùn)用這一區(qū)分的。他對(duì)諺語式的行政原則給予了批評(píng)，倡導(dǎo)行政學(xué)的實(shí)證主義研究途徑，強(qiáng)調(diào)行政決策中的事實(shí)因素，并與價(jià)值因素相聯(lián)系來運(yùn)行。公共行政以對(duì)“中間價(jià)值”的實(shí)現(xiàn)來完成對(duì)終極價(jià)值的追求。雖然他們?nèi)匀粵]有擺脫公共行政的效率價(jià)值核心，也未提出公共行政的民主價(jià)值目標(biāo)，但已開始注重環(huán)境因素對(duì)公共行政的影響。以價(jià)值的“返魅”來為公共行政的理論與實(shí)踐注入倫理關(guān)懷。將公共行政人員作為能動(dòng)的倫理主體來對(duì)待，強(qiáng)調(diào)人與環(huán)境的“互構(gòu)”。推動(dòng)了公共行政理論與實(shí)踐在價(jià)值理性指導(dǎo)下的事實(shí)理性的生長。然而，“不考慮手段就表示是不嚴(yán)肅地對(duì)待目的。”[20]公共行政對(duì)價(jià)值理性的追求只有在事實(shí)理性的基礎(chǔ)上通過工具理性原則來實(shí)現(xiàn)，手段與目標(biāo)之間的脫節(jié)，必然使價(jià)值理性的實(shí)現(xiàn)成為空中樓閣。新公共行政、黑堡學(xué)派和新公共服務(wù)理論選擇了尊重市場、利用市場的態(tài)度，卻沒有發(fā)展出一套屬于自己的工具體系，缺少方法論的創(chuàng)新，反映了它們?cè)诶碚撋系牟粡氐仔?。以至于此種理性范式形成了“有公共而無行政”的局面，對(duì)公共行政人員知能的研究與實(shí)踐指導(dǎo)助益不大。要構(gòu)筑一個(gè)新的范式，它自身的理論必須能夠轉(zhuǎn)化成實(shí)踐者的實(shí)際應(yīng)用。雖然，其價(jià)值定位和問題認(rèn)知可能回應(yīng)了公共利益和公眾的要求。但是，僅僅有“精神”是不夠的，事實(shí)與價(jià)值的融合卻缺乏對(duì)工具發(fā)掘的持續(xù)性關(guān)注?，F(xiàn)實(shí)回應(yīng)的工具性匱乏，不能為公共福祉和公民自身帶來現(xiàn)實(shí)效益，同樣可能導(dǎo)致其合法性認(rèn)同的流失。

三、“工具—事實(shí)”理性范式：工具修正下的現(xiàn)實(shí)回應(yīng)

在對(duì)傳統(tǒng)行政模式反思的理論與實(shí)踐進(jìn)路中，新公共管理是另一個(gè)方向，卻成為潮流性主導(dǎo)。但與新公共行政為中心的自我理論反思不同，新公共管理是公共行政在社會(huì)現(xiàn)實(shí)與自身治理能力方面的實(shí)用主義回應(yīng)。這也就注定了它所倡導(dǎo)的理性結(jié)構(gòu)先天具有工具理性的要求。現(xiàn)實(shí)地看，工具理性即使在沃爾多、弗雷德里克森的新公共行政時(shí)期以及萬斯萊等《黑堡宣言》以后都沒有受到致命地挑戰(zhàn)。但是他們強(qiáng)調(diào)政府在價(jià)值理性實(shí)現(xiàn)中的作用的主張還是影響了新公共管理的治理工具選擇。而這種修正之所以主要是在工具層面，既有其現(xiàn)實(shí)因素也有理論因素的影響。“行政國家”的不當(dāng)干預(yù)，使二戰(zhàn)后主要?dú)W美政府財(cái)政危機(jī)加重，社會(huì)福利政策難以為繼，官僚機(jī)構(gòu)日趨龐大臃腫，面對(duì)復(fù)雜的社會(huì)問題，行政管理效率低下，顯示出其失靈的困境，公眾對(duì)政府能力不斷喪失信心?，F(xiàn)實(shí)的壓力使公共行政實(shí)踐者不斷謀求降低行政成本，提高行政效率的機(jī)制與手段。加之哈耶克等新右派的推動(dòng)，使“與市場協(xié)調(diào)”的新公共管理興起了。它是基于管理主義（以公共選擇理論、新泰勒主義、經(jīng)濟(jì)人假設(shè)為基點(diǎn)）的制度創(chuàng)新，其改革的著力點(diǎn)在于通過市場手段來提高管理的有效性。以可校驗(yàn)的3E：經(jīng)濟(jì)、效率、效能為標(biāo)準(zhǔn)再造政府，非政治化和企業(yè)化的觀點(diǎn)是其根本。也就是說，新公共管理內(nèi)涵的基本理論基礎(chǔ)仍是政治與行政二分法，是威爾遜所倡導(dǎo)的“企業(yè)式”政府的意志回歸。因而，20世紀(jì)70年代后的新公共管理運(yùn)動(dòng)又稱為“企業(yè)家政府”。出于對(duì)現(xiàn)實(shí)問題的回應(yīng)，工具—事實(shí)理性范式的新公共管理較為注重技術(shù)層面的開發(fā)。它推崇對(duì)企業(yè)管理經(jīng)驗(yàn)的借鑒追求“超越黨派的工具主義”?？梢哉f，新公共管理是一個(gè)“竭力應(yīng)付”的實(shí)踐與理論階段，其所代表的“工具—事實(shí)”理性范式中，工具理性仍是重心所在。

新公共管理對(duì)“小而有效”的公共行政的追求，在某種程度上糅合了新公共行政部分的價(jià)值理性的訴求。它甚至將“多中心”理論、“治理”與“善治”理論囊括其中，政府擔(dān)當(dāng)“元治理”、“掌舵者”的角色。它較為注重社會(huì)治理的多元主體性，具有杰弗遜等主張的傳統(tǒng)民主治理思想的影子。但是，其“顧客導(dǎo)向”的事實(shí)理性是個(gè)人主義的，它可能意味著較高的“回應(yīng)性”和較高的效率。而“顧客導(dǎo)向”或“公民導(dǎo)向”，甚至作為擴(kuò)大了的公民導(dǎo)向的“社群”導(dǎo)向等，均不等于公共利益需求，而且在大部分情況下是相沖突的。這種個(gè)人主義或非整體主義導(dǎo)向的事實(shí)理性往往容易造成對(duì)整體事實(shí)認(rèn)知的代替與忽視。新自由主義的競爭理念，同樣會(huì)加劇追求短期、部門或個(gè)人利益的工具理性行為。地方保護(hù)主義就是這種理性放大的一種表現(xiàn)。當(dāng)前如協(xié)作治理、協(xié)同治理、整體型治理等等作為公共行政整體主義的復(fù)興，就是對(duì)新公共管理的分部化所導(dǎo)致的碎片化現(xiàn)狀的一種自我反思。同時(shí)，在現(xiàn)代社會(huì)復(fù)雜多變的環(huán)境中，工具理性確實(shí)可以帶來高效率的公共行政。但是，它也帶來了一種可能性，即政府在執(zhí)行錯(cuò)誤的政策方面也變得效率越來越高[21]?！八３?huì)造成結(jié)構(gòu)性的畸變，造成不利的社會(huì)—政治突變和過多的行政監(jiān)督，于是加劇了社會(huì)上的不平等現(xiàn)象。進(jìn)一步加大早就存在于社會(huì)和行政管理之間的縫隙”[22]，導(dǎo)致價(jià)值理性與工具理性之間更大的分離。新公共服務(wù)和“黑堡學(xué)派”等試圖對(duì)新公共管理這一缺陷給予彌補(bǔ)和矯正，強(qiáng)調(diào)公共利益的優(yōu)先性，但是，這種彌補(bǔ)仍是不足的，矯正也是無力的。價(jià)值原則作為效率衡量與批判標(biāo)準(zhǔn)，其重要性在公共行政學(xué)創(chuàng)立之初就得以肯定。對(duì)于何種工具能夠更適合需要，其選擇亦需要一種價(jià)值指導(dǎo)，否則公共行政將喪失自己的倫理品格。

四、“價(jià)值—事實(shí)—工具”相融合的三維理性范式取向

理性的變奏表征著公共行政范式的革命，它同樣也成為某一治理模式不可持續(xù)的代名詞。在公共行政的歷史進(jìn)程中，從被懸置的價(jià)值理性下的工具理性追求，到事實(shí)理性指導(dǎo)下的價(jià)值理性重塑，再到被狹隘化的價(jià)值理性約束下的工具理性重拾，公共行政所內(nèi)含的理性范式在理性的張揚(yáng)與挫敗之中不斷地循環(huán)著。且公共行政理論與實(shí)踐發(fā)展的每一個(gè)階段在理性范式選擇上都存在著厚此薄彼、偏向于某一端的極化現(xiàn)象。“價(jià)值—工具”理性結(jié)合的公共行政是功利主義的，有著一種為達(dá)目的不擇手段的馬基雅維利精神，但缺乏對(duì)自身存在的社會(huì)基礎(chǔ)的顧慮；“價(jià)值—事實(shí)”理性結(jié)合的公共行政是理想主義或者是空想主義的，它有著柏拉圖式至善的追求，但沒有找到實(shí)現(xiàn)理想之路；“事實(shí)—工具”理性結(jié)合的公共行政是實(shí)用主義的，它不愿為未來的某種東西所拖累，卻迷失了自己努力的方向。這種偏失使公共行政的公共性與公共精神實(shí)現(xiàn)受到了限制。然而，公共行政理論與實(shí)踐之理性范式的這種兩極模式，也是催生其自我反思的原因之一。公共行政理性不在于強(qiáng)調(diào)事實(shí)、價(jià)值與工具的區(qū)分，而在于在價(jià)值中心下尋求事實(shí)、價(jià)值、與工具的關(guān)聯(lián)性整合。公共行政既是理論科學(xué)又是實(shí)踐科學(xué)，存在著應(yīng)然、實(shí)然、已然的選擇與區(qū)分。通過諸種理性的關(guān)系討論，發(fā)現(xiàn)適當(dāng)?shù)睦碚撘?guī)范與實(shí)踐規(guī)范，并根據(jù)這些規(guī)范建立思想與行動(dòng)系統(tǒng)，促進(jìn)行政再造與發(fā)展。然而，當(dāng)我們尋求一種可持續(xù)的治理模式的時(shí)候，公共利益就成為公共行政研究道德的主體和公共利益的實(shí)踐者。那么其應(yīng)該具有怎樣的理性內(nèi)在？

公共行政有著自身價(jià)值理性的要求?！袄硇跃褪且迷u(píng)價(jià)行為后果的某個(gè)價(jià)值體系，去選擇令人滿意的備選行為方案?！盵23]歷史活動(dòng)“全是具有意識(shí)的、經(jīng)過思維或憑借激情行動(dòng)的、追求某種目的的人；任何事情的發(fā)生都不是沒有自覺意圖的，沒有預(yù)期的目的的?！盵24]公共行政人員與組織不僅是權(quán)力載體、行為主體，更是道德的主體和公共利益的實(shí)踐者。價(jià)值理性是公共行政行為的基本動(dòng)因。價(jià)值理性作為一種終極選擇對(duì)事實(shí)理性和工具理性進(jìn)行協(xié)調(diào)。沒有價(jià)值所引導(dǎo)，公共行政人員就蛻化為韋伯官僚制之中的“機(jī)器人”，其所追求的技術(shù)理性的形式效率，是一種機(jī)械的效率。尤其在傳統(tǒng)的官僚制時(shí)期，由于受到層級(jí)節(jié)制的組織控制，公共行政官僚用個(gè)人的價(jià)值理性去認(rèn)識(shí)公共的價(jià)值理性，這不僅是一種主體替代，更是工具理性對(duì)價(jià)值理性的替代。這種替代帶來了往往是錯(cuò)位的價(jià)值理性引導(dǎo)下的無價(jià)值的行為。然而，“如果民主過程被看作只是取得勝利、支配他人的斗爭工具，民主社會(huì)就不可能實(shí)現(xiàn)長期的活力。”[25]對(duì)事實(shí)問題的回應(yīng)性效率只在與公共行政人員終極使命相符時(shí)才有意義。缺乏價(jià)值引導(dǎo)與協(xié)調(diào)的工具理性行為的“集體行動(dòng)的邏輯”，必然會(huì)導(dǎo)致“公共地悲劇”或者“有目的行為的不期望之結(jié)果”。公共行政需要一種價(jià)值引導(dǎo)下的對(duì)行政事務(wù)以及外部環(huán)境的選擇性認(rèn)知與回應(yīng)。對(duì)價(jià)值理性的忽視是實(shí)用主義者的表現(xiàn)，它因?yàn)槊允Я伺Φ姆较蚨兊妹?dòng)，并最終將在同復(fù)雜環(huán)境的“戰(zhàn)斗”中筋疲力盡而亡。

公共行政從其產(chǎn)生就已被價(jià)值所要求，但是，“每一事實(shí)都含有價(jià)值，而我們的每一價(jià)值又都含有某些事實(shí)?！盵26]公共行政作為社會(huì)結(jié)構(gòu)化的產(chǎn)物，處于現(xiàn)實(shí)的社會(huì)系統(tǒng)之中。其之所以需要一種事實(shí)理性，是因?yàn)楣残姓陨砝硇耘c能力是有限的，公共行政不能機(jī)械化地作外在事務(wù)的反應(yīng)者，全知全能的“行政國家”是一種“致命的自負(fù)”。我們肯定目的或價(jià)值自覺的重要性，然而，這種主觀目的性“絲毫不能改變這樣一個(gè)事實(shí)：歷史進(jìn)程是受內(nèi)在一般規(guī)律支配的?！蔽覀冏⒅厥聦?shí)是為了使我們的價(jià)值理性和工具理性更具“理性”。同時(shí)，只有建立在事實(shí)理性之上的工具選擇才具有可行性，才能實(shí)現(xiàn)其預(yù)期價(jià)值。忽視事實(shí)理性的行為是急功近利的，它因?yàn)槿鄙賹?duì)公民、社會(huì)事實(shí)需求的照顧而使自己缺乏社會(huì)基礎(chǔ)，其存續(xù)必將難以持久。但不同的人在不同的時(shí)間會(huì)以不同的方式解釋社會(huì)事件。為了避免因?yàn)闀r(shí)間和空間的變化而導(dǎo)致的對(duì)于社會(huì)事件的解釋方式以及結(jié)果的變化，就需要有一致的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)——價(jià)值原則（價(jià)值理性）。

在公共行政這一實(shí)踐科學(xué)中，它的主要任務(wù)是運(yùn)用某種治理工具回應(yīng)社會(huì)需求。它有著自身的行為方式和手段，有著自身的工具理性。對(duì)事實(shí)的去粗取精、去偽存真的過程不是簡單的意識(shí)活動(dòng)，需要工具、技術(shù)的支撐。從“實(shí)然”通向“應(yīng)然”亦需要借助于工具理性原則下的手段與技術(shù)。尤其在復(fù)雜、多變的現(xiàn)代社會(huì)環(huán)境下，不借助于技術(shù)手段公共行政人員就會(huì)陷入信息的垃圾桶而無所適從。工具理性作為一種輔助性機(jī)制可以提高事實(shí)理性的效能，有助于公共行政人員準(zhǔn)確了解外部行政生態(tài)環(huán)境，針對(duì)不同的環(huán)境權(quán)變行為方式、方法與行為選擇，及時(shí)解決公共問題或進(jìn)行自身不斷更新，增強(qiáng)公共行政對(duì)外部環(huán)境的適應(yīng)性能力。而這種能力的增強(qiáng)是實(shí)現(xiàn)價(jià)值理性要求的內(nèi)在條件。沒有工具理性的支撐，公共行政的價(jià)值要求將永遠(yuǎn)是無法實(shí)現(xiàn)的“空中樓閣”。

可見，公共行政要跳出這一無止境的循環(huán)邏輯，三種理性內(nèi)容相融合的一種倡導(dǎo)性范式就成為必需與必然?！皟r(jià)值—事實(shí)—工具”三維理性范式是關(guān)于公共行政應(yīng)該做什么、需要做什么、能夠怎么做的多重選擇關(guān)系的理性集合。價(jià)值理性的追求是為了保證行政行為的公平、公正，能夠以積極的民主觀，對(duì)弱勢(shì)群體給予羅爾斯式的正義關(guān)懷；工具理性的追求是為了實(shí)現(xiàn)行政行為的高效、低耗，公正的效率原則是主要衡量標(biāo)準(zhǔn)；事實(shí)理性的追求是為了更高的回應(yīng)度，能夠?qū)Σ煌膫€(gè)體或群體實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)的、差別化的回應(yīng)，滿足公民更加個(gè)性化的公共服務(wù)要求。公共行政是需要一些精神的，這種精神是政治家的遠(yuǎn)見、工程師的技術(shù)、企業(yè)家的靈活創(chuàng)新的集合。它需要“價(jià)值—事實(shí)—工具”三種理性的結(jié)合來實(shí)現(xiàn)，任何的偏頗都會(huì)導(dǎo)致公共行政這個(gè)由三種理性支撐的金字塔傾斜（如圖1所示）。同時(shí)，也只有將三種理性融合于一身的公共行政人員，才是完整的人，才是公共行政實(shí)踐者對(duì)完美自我追求的方向。三維理性內(nèi)涵表現(xiàn)了公共行政價(jià)值定位的公共性、公共問題解決的及時(shí)性、治理工具選擇的合理性。事實(shí)理性、工具理性要成為價(jià)值理性這一“隱默共知”的外顯與運(yùn)用。而價(jià)值理性不斷（通過事實(shí)理性）外顯化，并（通過工具理性）加以實(shí)踐的過程就是公共行政發(fā)展和公共利益實(shí)現(xiàn)的過程。而這些就是公共行政精神的體現(xiàn)和公共行政合法性的基源。否則，公共行政的合法性都會(huì)遭遇或早或晚的質(zhì)疑，不可持續(xù)地治理也就成為必然了。

圖1 公共行政（學(xué)）三維理性范式模型

公共行政三維理性使傳統(tǒng)官僚制下喪失自由和創(chuàng)造力的“單向度的人”從“牢籠”中解放出來，賦予其價(jià)值理性。使公共行政的行為由“獨(dú)白”轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)話與協(xié)商，真正地把公民作為主權(quán)者的“人”來對(duì)待，強(qiáng)調(diào)公民作為治理的主體性地位；把公共行政關(guān)注的焦點(diǎn)由“由內(nèi)而外”轉(zhuǎn)變?yōu)椤坝赏舛鴥?nèi)”，使公共行政行為更具有現(xiàn)實(shí)價(jià)值；它將使公共行政方式從單一轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣构残姓袨楦咝?。從而?shí)現(xiàn)了思想上的理想性與行動(dòng)上的現(xiàn)實(shí)性、目的達(dá)成的可行性的結(jié)合。而對(duì)于公共行政研究者而言，價(jià)值理性是一種目的理性的哲學(xué)研究方法的理路，事實(shí)理性是一種經(jīng)驗(yàn)導(dǎo)向的實(shí)證主義研究方法的歸屬，工具理性是一種技術(shù)理性的規(guī)范主義研究方法的主張?！罢巍姓倍址ú辉僮鳛楣残姓芯康睦碚撈瘘c(diǎn)，而“價(jià)值—事實(shí)”相分離的研究態(tài)度也將被學(xué)者們所摒棄，價(jià)值主導(dǎo)下的工具研究將會(huì)成為研究者自覺的立場。只有這樣才能像麥考斯懷特所期望的，把“情感、價(jià)值、客觀性和事實(shí)與經(jīng)得起考驗(yàn)的實(shí)驗(yàn)行為合為一體，”[27]此時(shí)，公共利益才是自主、自覺地追求，公共行政研究與實(shí)踐才具有真正的公共性。

注：

①公共行政是一個(gè)學(xué)科意義上的概念應(yīng)用，因而它包含了官僚制為中心的傳統(tǒng)行政模式。而不限于從公共行政的公共性意義上來運(yùn)用它。準(zhǔn)確地講，公共行政的公共性成長以及公共性成為公共行政的倫理內(nèi)在是有其自身歷史的。

[1]張平.科學(xué)發(fā)展理性：中國轉(zhuǎn)型社會(huì)的公共理性[J].湖南科技大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2012，（4）.

[2]朱國偉.論公共行政戰(zhàn)略的理性精神——一種三維理性觀[J].華中科技大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2010，（5）.

[3][美]羅伯特·丹哈特.公共組織理論[M].項(xiàng)龍等譯.北京：華夏出版集團(tuán)，2002.65-68，51.

[4][德]馬克斯·韋伯.經(jīng)濟(jì)與社會(huì)（上）[M].林榮遠(yuǎn)譯.北京：商務(wù)印書館，1998.248.

[5][美]尼古拉斯·亨利.公共行政與公共事務(wù)[M].張昕等譯.北京：中國人民大學(xué)出版社，2002.48-52.

[6][德]馬克斯·韋伯.社會(huì)科學(xué)方法論[M].楊富斌譯.北京：華夏出版社，1999.61.

[7]蘇國勛.理性化及其限制[M].上海：上海人民出版社，1988.39.

[8]馬克思恩格斯全集：第1卷[C].北京：人民出版社，1956.301-302.

[9]張康之.尋找公共行政的倫理視角[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2002.99.

[10][美]懷特，亞當(dāng)斯.公共行政研究：對(duì)理論與實(shí)踐的反思[M].劉亞平等譯.北京：清華大學(xué)出版社，2005.3.

[11][法]德巴什.行政科學(xué)[M].葛智強(qiáng)等譯.上海：譯文出版社，2000.1.

[12][美]喬治·弗雷德里克森.公共行政的精神[M].張成福等譯.北京：中國人民大學(xué)出版社，2003.13.

[13][美]赫伯特 A.西蒙.管理行為[M].詹正茂譯.北京：機(jī)械工業(yè)出版社，2004.69，77.

[14]孫景峰等.中國共產(chǎn)黨現(xiàn)代化建設(shè)前沿問題研究 [M].開封：河南大學(xué)出版社，2012.

[15][美]F.J.古德諾.政治與行政[M].王元譯.北京：華夏出版社，1987.45.

[16][美]喬治·弗雷德里克森.論新公共行政學(xué)[A].載彭和平.國外公共行政理論精選[C].北京：中共中央黨校出版社，1997.298.

[17][美]特里·庫珀.行政倫理學(xué)：實(shí)現(xiàn)行政責(zé)任的途徑[M].張秀琴譯.北京：中國人民大學(xué)出版社，2001.71.

[18][美]加里·萬斯萊等.公共行政與治理過程：轉(zhuǎn)變美國的政治對(duì)話[J].段鋼譯.中國行政管理，2002，（2）.

[19][美]珍妮特·V·登哈特等.新公共服務(wù)：服務(wù)，而不是掌舵[M].劉俊生等譯.北京：中國人民大學(xué)出版社，2004.40-41.

[20][美]約翰·杜威.確定性的尋求：關(guān)于知行關(guān)系的研究[M].傅統(tǒng)先譯.上海：上海人民出版社，2004.282.

[21][美]菲利克斯·尼格羅等.公共行政學(xué)簡明教程[M].郭曉來等譯.北京：中共中央黨校出版社，1997.20-21.

[22]聯(lián)合國教科文組織.公共行政管理：對(duì)不同社會(huì)文化的適應(yīng)問題[M].史光遠(yuǎn)等譯.北京：農(nóng)村讀物出版社，1988.3.

[24]馬克思恩格斯選集:第4卷[C].北京：人民出版社，1972.243.

[25][美]文森特·奧斯特羅姆.美國公共行政的思想危機(jī)[M].毛壽龍譯.北京：三聯(lián)書店，1999.169.

[26][美]希拉里·普特南.理性、真理與歷史[M].童世駿等譯.上海：譯文出版社，2005.223.

[27][美]麥克斯懷特，公共行政的合法性：一種話語分析[M].吳瓊譯.北京：中國人民大學(xué)出版社，2002.124.