何一民

[摘要]新疆自古就是中國的重要組成部分，元朝時建行省，晚清改軍府制下的伯克制為行省制，民國沿其制。新中國建立后，設(shè)立新疆維吾爾自治區(qū)。半個世紀(jì)以來，新疆民族構(gòu)成有很大的發(fā)展和變化。為了適應(yīng)新的形勢，有必要對新疆地方行政建置進(jìn)行制度創(chuàng)新，既體現(xiàn)中國共產(chǎn)黨的民族區(qū)域自治政策，也進(jìn)一步加強(qiáng)國家的一體化管理，進(jìn)而推動新疆實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展與長治久安。

[關(guān)鍵詞]新疆；制度創(chuàng)新；一體多元

中圖分類號：F063.6 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1674—9391（2012）06—0079—04

新疆，古稱西域，自漢代起就成為中國不可分割的組成部分。因其處于歐亞大陸中部交通要沖之處，戰(zhàn)略地位重要。千余年來，各方勢力錯綜復(fù)雜，民族、宗教、領(lǐng)土問題不斷。

從清末建省至今，政區(qū)體制上經(jīng)歷了從行省到建國后民族自治區(qū)的轉(zhuǎn)變，并沿襲到今日。在當(dāng)今泛伊斯蘭主義、泛突厥主義、東土耳其斯坦等分裂思潮再次泛濫，境內(nèi)外民族分裂勢力不斷制造事端的背景下，我們認(rèn)為，建國初期所構(gòu)建的“新疆維吾爾族自治區(qū)”在當(dāng)時的條件是十分正確的，有效維護(hù)了國家的統(tǒng)一，加強(qiáng)了民族的團(tuán)結(jié)。但隨著60余年來的全球政治變遷與30余年來國內(nèi)市場經(jīng)濟(jì)體制改革，對外開放的擴(kuò)大，現(xiàn)在已經(jīng)不適應(yīng)新疆政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會的發(fā)展，有必要對地方行政建置進(jìn)行制度創(chuàng)新，不僅有利于新疆的跨越式發(fā)展，更有利于國家的治理和邊疆的穩(wěn)定。

一、理論思考：從“多元一體”到“一體多元”的嬗變

中華人民共和國建立初期，在蘇聯(lián)民族政策的影響下，中國共產(chǎn)黨采取了民族識別和民族區(qū)域自治的理論和方法來處理民族問題。按照斯大林在其所著《馬克思主義與民族問題》一文中的定義：“民族是人們在歷史上形成的一個有共同語言、共同地域、共同經(jīng)濟(jì)生活以及表現(xiàn)于共同文化的共同心理素質(zhì)的穩(wěn)定的共同體” [1]，以此為依據(jù)，我國的民族最終被定為56個。但是隨著我們對民族問題研究的深入與認(rèn)識的提高，這種簡單的民族識別就出現(xiàn)了很大的問題，比如，“共同的語言”——我國“55個少數(shù)民族中，使用兩種以上語言的民族有15個”，盡管客觀存在著“幾個民族使用一種語言的現(xiàn)象”，而全國世代傳承的民族語言至今仍有120多種。再比如，“共同的地域”——我國各民族的分布是“大雜居，小聚居”和普遍的散、雜居，許多民族并不具備標(biāo)準(zhǔn)意義共同地域的“特征”。還比如，“共同的經(jīng)濟(jì)生活”（原意是建立了資本主義經(jīng)濟(jì)關(guān)系）——我國56個民族都沒有經(jīng)過完整的資本主義階段，在建國初期民族識別的時候，許多少數(shù)民族還處于農(nóng)奴制、奴隸制、甚至原始社會末期。[2]

費(fèi)孝通先生早在上世紀(jì)80年代就指出：“中華民族作為一個自覺的民族實(shí)體，是近百年來中國和西方列強(qiáng)對抗中出現(xiàn)的，但作為一個自在的民族實(shí)體則是幾千年的歷史過程中形成的” [3]。林耀華進(jìn)而認(rèn)為“多元一體，或說多元中的統(tǒng)一，統(tǒng)一中的多元，這一對矛盾確實(shí)主導(dǎo)著中華民族的現(xiàn)實(shí)格局和歷史進(jìn)程。中華民族歷經(jīng)幾千年連綿不斷的發(fā)展，終于形成今日這樣的統(tǒng)一國家?！盵3]

需要特別強(qiáng)調(diào)的是，近年來西方的“民族——國家”概念被一些人誤用或故意曲解，認(rèn)為世界發(fā)展的趨勢就是建立民族國家，但卻忽略了這種理論是建立在以西歐為主要?dú)v史、現(xiàn)實(shí)依據(jù)基礎(chǔ)之上，既不是普世的價值趨勢，也不適合中國的國情和中國共產(chǎn)黨的民族政策、理論與實(shí)踐。

我們認(rèn)為，中國的民族理論應(yīng)該隨著綜合國力的強(qiáng)大，社會經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展，文化水平的快速提高而有所發(fā)展與創(chuàng)新，民族政策應(yīng)該從“多元一體”向著“一體多元”的方向發(fā)展。

所謂一體即一個統(tǒng)一的、強(qiáng)大的中國，一個具有內(nèi)在凝聚力的中華民族。多元則指統(tǒng)一的中國是由各個不同自然地理?xiàng)l件和人文環(huán)境的區(qū)域組成的，中華民族是由多個民族組成的。在這個意義上講，“一體多元”與“多元一體”是相同的。但不的是，“多元一體”理論，強(qiáng)調(diào)的先多元，后一體，先局部，后整體。因此，多元發(fā)展的結(jié)果則是離心力的增強(qiáng)，而向心力的減弱，小民族的利益大于中華民族的利益，區(qū)域的利益大于國家的利益。而“一體多元”理論則強(qiáng)調(diào)先一體，后多元；先國家，后區(qū)域；先中華民族，后小的民族。

“多元一體”理論易于為狹隘的民族主義者所利用，將政治與文化混淆，認(rèn)為主張多元就是要在政治上和文化上都實(shí)行多元化。與之相反，“一體多元”理論則主張?jiān)谥腥A民族內(nèi)部民族關(guān)系上要從政治、文化兩方面加以切割，政治上一體化，而文化上則可多元化。也就是在政治層面，中華民族內(nèi)部的各民族不能強(qiáng)調(diào)多元，只能主張一體化，即只能有一個中國，國家利益和中華民族的整體利益高于地區(qū)和單個民族的利益，各民族統(tǒng)一于具有中國特色的社會主義政治體系下，在中國共產(chǎn)黨的正確領(lǐng)導(dǎo)下，在中華人民共和國憲法下，實(shí)現(xiàn)平等的民族關(guān)系，既無超國民待遇，也不能有民族歧視，從而在中華文明復(fù)興的過程中構(gòu)建統(tǒng)一的中華民族。而在文化層面，則主張多元化和多樣化，在保持統(tǒng)一的國家政治體制的前提下，鼓勵各民族保存獨(dú)特的文化，要盡可能地保持各民族的語言、服飾、風(fēng)俗、習(xí)慣等，實(shí)現(xiàn)差別化發(fā)展，突顯各個民族的文化特色，形成多民族文化共存、共生、共榮，百花齊放的新態(tài)勢，在弘揚(yáng)各個民族文化的過程，在中國疆域范圍內(nèi)形成各民族文化共同繁榮的盛世景象，從而增加各民族對國家的認(rèn)同感和強(qiáng)化統(tǒng)一的中華民族意識。另外，在經(jīng)濟(jì)方面，則強(qiáng)調(diào)在國家統(tǒng)籌下，推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)各民族共同富裕，以經(jīng)濟(jì)為紐帶來促進(jìn)民族融合、民族和諧。

二、歷史上新疆建省對國家統(tǒng)一、民族團(tuán)結(jié)起了十分重要的作用

新疆地區(qū)在西漢時期即是中國的重要組成部分。元朝依靠強(qiáng)大的軍事實(shí)力，首次在新疆設(shè)行省，將其納入中央一級直接管理，并通過廣修道路、設(shè)置驛站而加強(qiáng)了對新疆的統(tǒng)治。隨著依靠武力建立起來的元朝迅速走向敗亡，行省制度名存實(shí)亡，繼起的明王朝無暇西顧，中央勢力最多只及東疆哈密。

有清一代，清廷加強(qiáng)對新疆的統(tǒng)轄，特別是乾隆皇帝平定準(zhǔn)噶爾和大小和卓叛亂以后，將時稱西域之地再次納入中國政府有效的統(tǒng)一管轄之中，并正式命名為新疆。乾隆帝沿襲了歷代的治邊方略，在新疆實(shí)行軍政一體的制度——軍府制，設(shè)伊犁等處將軍，總理新疆軍政事務(wù)。將軍以下，各地分設(shè)參贊、辦事大臣、領(lǐng)隊(duì)大臣，兼轄烏魯木齊都統(tǒng)，實(shí)行軍府統(tǒng)治。除烏魯木齊等北疆地區(qū)實(shí)行郡縣制外，對不同民族地區(qū)，則采取“因俗施治”的扎薩克制和伯克制。在維吾爾族生活的南疆地區(qū)，沿襲了以世襲領(lǐng)主制為基礎(chǔ)的伯克制，但伯克的任免、補(bǔ)缺、選調(diào)、升遷、罷黜，均由清軍駐扎軍事大臣掌管，伯克之首阿奇木還要報(bào)請北京任命。這樣，原為維吾爾族世襲封建主的伯克變?yōu)槌⑷斡玫牧鞴伲浔举|(zhì)是“因俗而制”原則下的有限度的“改土歸流”。

上述的統(tǒng)治策略在施行初期有利于新疆的穩(wěn)定。但扎薩克制和伯克制所存在的弊端在嘉慶朝以后則愈加明顯，引起了陜甘總督楊應(yīng)琚、葉爾羌辦事大臣新柱、揚(yáng)威將軍長齡、林則徐及龔自珍等人的重視。因而他們紛紛建議改革新疆的地方行政建置。龔自珍在《西域置行省議》、《御試安邊綏遠(yuǎn)流》等文章中大聲疾呼：“建省”，“奪伯克之權(quán)”，“推行郡縣制”。

1864年，新疆民亂，庫車、和闐、喀什、吐魯番等地先后建立了地方割據(jù)政權(quán)，與清兵互相攻伐，局勢混亂。隨后，阿古柏入侵，給新疆帶來巨大的災(zāi)難。因而清政府在收復(fù)新疆前后，朝野上下均反思如何加強(qiáng)對新疆的治理，并形成共識：即廢除伯克，改郡縣，置行省，重構(gòu)在新疆的行政控制體系。

1877年，左宗棠在《統(tǒng)籌新疆全局疏》中，正式向清廷提出了新疆建省之議。新疆設(shè)置行省，一方面可以更有效地抗擊沙俄和英國的侵略，捍衛(wèi)國家領(lǐng)土，另一方面可削弱地方封建割據(jù)勢力，重新確立中央的統(tǒng)治權(quán)威。

1884年，新疆正式建省，標(biāo)志著新疆行政體制的重大變革，是中國邊疆政區(qū)史和新疆近代史上一件意義深遠(yuǎn)的重大事件。美國著名學(xué)者費(fèi)正清評論：“這一制度的革新成了中國邊疆史上的里程碑”。

新疆設(shè)置行省，建立起與內(nèi)地相同的郡縣制度，大大地削弱了地方王公伯克等封建割據(jù)勢力，有效加強(qiáng)了對基層政權(quán)的控制，為新疆的安定與發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。新疆建省后，伯克不再是官員，僅為地方上的鄉(xiāng)紳，其影響力大大削弱，南疆維吾爾民族地區(qū)擺脫了落后伯克制對生產(chǎn)力的束縛后，社會經(jīng)濟(jì)發(fā)生了巨大的變化；蒙古族地區(qū)的扎薩克制也大大削弱，使蒙古族逐步改變和放棄原有的經(jīng)濟(jì)模式，社會經(jīng)濟(jì)發(fā)生了巨大的變化，從而以事實(shí)證明了行省之設(shè)的重要意義。

民國時期，經(jīng)楊增新、金樹仁、盛世才以及民國政府統(tǒng)治者的規(guī)劃，新疆仍然保持行省制度，沿用省、道、縣的三級行政區(qū)劃建制，省為第一級，第二級將道改為行政區(qū)，第三級仍為縣，縣以下設(shè)區(qū)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、保、甲等基層組織，組成一套完備的地方行政體系。這套行政區(qū)劃體制，為國家的統(tǒng)一、民族的團(tuán)結(jié)，以及此后新疆的經(jīng)濟(jì)交流、城市體系的發(fā)展都具有重大的意義。

民國時期泛東突厥主義分子多次企圖將新疆分裂出去，但未能得逞，遭到新疆各族人民的抵制，其中一個重要原因就在于新疆行省建置的設(shè)立強(qiáng)化了新疆各族人民的認(rèn)同感。在當(dāng)今泛伊斯蘭主義、泛突厥主義、東土耳其斯坦等分裂思潮再次泛濫，境內(nèi)外民族分裂勢力不斷制造事端的背景下，有必要對地方行政建置進(jìn)行制度創(chuàng)新，以推動新疆的跨越式發(fā)展和加強(qiáng)邊疆的長治久安。

三、新疆人口和民族構(gòu)成的變化也需要進(jìn)行制度創(chuàng)新

1949年的中國政治協(xié)商會議，各民族代表共商建國大計(jì)，把“民族區(qū)域自治”作為我們國家的一項(xiàng)重要政治制度確定了下來。該政策幾十年來既有效維護(hù)國家的統(tǒng)一和領(lǐng)土的完整，又有力保障了少數(shù)民族和民族地區(qū)的自治權(quán)利，加強(qiáng)了民族間的合作，促進(jìn)了全國各民族的共同發(fā)展、繁榮。

新中國建立之初，根據(jù)當(dāng)時新疆的實(shí)際情況，設(shè)立了新疆維吾爾自治區(qū)。經(jīng)過半個世紀(jì)的歷程，新疆自治區(qū)在黨中央的領(lǐng)導(dǎo)下，獲得了長足的發(fā)展，政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會、民族關(guān)系等各個方面都得到了質(zhì)的飛躍。但新疆自治區(qū)自建立以來，人口結(jié)構(gòu)發(fā)生了很大的變化，人口增長迅速，分布出現(xiàn)很大改變，民族結(jié)構(gòu)也發(fā)生了巨大的變化。

首先，建國以來新疆人口大量增殖，包括自然增長和外來人口遷移兩個部分。1949年新疆人口規(guī)模僅為433-34萬人。新中國成立后，隨著社會生產(chǎn)力的迅速發(fā)展，醫(yī)療衛(wèi)生條件的逐步改善，人口死亡率快速下降，人口自然增長率快速提高。[4]截止2010年第六次全國人口普查，全區(qū)常住人口為 21813334人，同2000年第五次全國人口普查的 18459511人相比，增加了3353823人，增長18-17 %，年平均增長率為1-68 %。[4]

其次，人口的分布也有了巨大轉(zhuǎn)變，由南多北少轉(zhuǎn)為南北基本均衡分布的格局。1949年，南疆地區(qū)人口有303-94萬人，占全區(qū)總?cè)丝诘?0-14 %。北疆地區(qū)人口為129-40萬人，占全區(qū)總?cè)丝诘?9-86%。經(jīng)過了50多年的發(fā)展，新疆人口的分布出現(xiàn)了新特點(diǎn)。2004年，北疆地區(qū)人口已發(fā)展到1002-41萬人，占全區(qū)總?cè)丝诘?2-06%；南疆地區(qū)人口為923-17萬人，占47-94%。北疆地區(qū)人口比重超過南疆地區(qū)4-12個百分點(diǎn)，與1949年相比，南疆人口的比例下降了22-2個百分點(diǎn)，人口分布的南多北少的格局發(fā)生了根本轉(zhuǎn)變，出現(xiàn)了基本均衡的態(tài)勢。[4]

第三，民族的構(gòu)成也有了相當(dāng)大改變，已不再是由較為單一的民族構(gòu)成，并基本形成了“大雜居，小聚居”的模式。

從整體上看，新疆是少數(shù)民族聚居區(qū)，但民族構(gòu)成十分復(fù)雜。新中國成立初期，新疆只有13個民族，少數(shù)民族人口為404-24萬人，占新疆總?cè)丝?33-34人的93-27%，其中以維吾爾族為主。目前，新疆的民族數(shù)量已達(dá)到55個。新疆自古是多民族聚居的地區(qū)，在古代歷史上，曾有許多部落、民族在新疆聚居。今天居住在新疆的有維吾爾、漢、哈薩克、蒙古、回、柯爾克孜、滿、錫伯、塔吉克、達(dá)斡爾、烏孜別克、塔塔爾、俄羅斯等13個主要民族，以維吾爾人和漢人人數(shù)最多，形成了新的多民族聚居的分布格局。新疆的13個世居主要民族，人口數(shù)量相對集中于維吾爾、漢、哈薩克、回、柯爾克孜、蒙古等6個民族，其中維吾爾族、漢族人口均在500萬以上，哈薩克族人口在100萬以上，回族在80萬以上，柯爾克孜族、蒙古族均在15萬以上。

鑒于目前新疆的民族結(jié)構(gòu)和人口結(jié)構(gòu)的變遷，新疆維吾爾族自治區(qū)這一稱謂就存在著較大局限性，不能體現(xiàn)新疆各民族現(xiàn)狀，因而有必要進(jìn)行地方行政建置的制度創(chuàng)新，以進(jìn)一步體現(xiàn)中國特色的民族區(qū)域自治政策。

四、以制度創(chuàng)新推進(jìn)新疆城市化和工業(yè)化進(jìn)程，實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展與長治久安

“1949年新中國成立前，新疆經(jīng)濟(jì)是以農(nóng)牧業(yè)為主體的自然經(jīng)濟(jì)，生產(chǎn)力水平低下，生產(chǎn)方式落后，發(fā)展處于停滯狀態(tài)。新中國建立后，特別是改革開放以來，新疆進(jìn)入了經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展時期，綜合實(shí)力明顯增強(qiáng)。中國政府從國家發(fā)展戰(zhàn)略和各族人民根本利益出發(fā)，高度重視新疆的發(fā)展和建設(shè)，始終把幫助邊疆地區(qū)發(fā)展經(jīng)濟(jì)、實(shí)現(xiàn)共同富裕作為一項(xiàng)基本政策，適時作出一系列推動和促進(jìn)新疆發(fā)展的重大戰(zhàn)略決策。”[5]尤其是西部大開發(fā)以來，國家投入巨額資金進(jìn)行新疆經(jīng)濟(jì)建設(shè)。2010年，中央召開新疆工作會議后，確定了19省市對口支援的思路，進(jìn)一步加大對新疆的投資。我們認(rèn)為除了經(jīng)濟(jì)措施外，還需要進(jìn)一步加強(qiáng)行政制度創(chuàng)新，通過制度創(chuàng)新來推動工業(yè)化、城市化的發(fā)展。

以史為鑒，現(xiàn)今情況下，正當(dāng)吸取左宗棠當(dāng)年西征的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，一方面毫不手軟地從軍事上蕩平境內(nèi)的疆獨(dú)勢力，另一方面則需反思與檢討歷朝歷代治疆策略的得失，從長治久安的戰(zhàn)略高度，加大對新疆的治理與開發(fā)，加強(qiáng)中央對邊疆地方的控制力，增強(qiáng)捍衛(wèi)國家領(lǐng)土主權(quán)的能力。

參考文獻(xiàn)：

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謝其元，蘇成-新疆人口形勢報(bào)告[J]-新疆社會科學(xué)，2008，（1）

[5]中華人民共和國國務(wù)院新聞辦公室-新疆的發(fā)展與進(jìn)步[N]-人民日報(bào)，2009-09-22.