■許耀桐

關于政治體制改革的思考

■許耀桐

我國的政治體制改革已歷經(jīng)30多年。在經(jīng)歷了30多年的政治體制改革之后，人們普遍關心的是如何繼續(xù)和深化政治體制改革，并把解決當前我國面臨的許多問題寄希望于推進深層次的政治體制改革。但是，要繼續(xù)和深化政治體制改革并非易事。在怎樣認識和對待政治體制改革方面，現(xiàn)在還存在不少不同的看法，形成若干焦點問題。筆者認為，當務之急應從思想上很好地解決怎樣正確看待這些焦點問題。

政治體制改革進展和成果的問題

現(xiàn)在，有人認為政治體制改革已經(jīng)取得了不少的成就，政治體制沒什么好改革了，或者說至少不那么急切了。這就涉及到如何科學、正確地看待政治體制改革進展和成果的問題。

我國的政治體制改革確實取得了成效，就是在最近幾年還是有所動作的，有著明顯的發(fā)展和進步，這是必須充分肯定的。但是，應該看到，政治體制改革仍然缺乏實質(zhì)性的進展?，F(xiàn)在，往往有人在高聲強調(diào)政治體制改革的成果時，采取避重就輕的方式，回避了政治體制改革缺乏實質(zhì)性進展的根本問題。這樣一種心態(tài)，不管是有意的還是無意的，都使政治體制改革這個話題陷入了尷尬的境地。而如果我們刻意回避了政治體制改革缺乏實質(zhì)性進展的根本問題，將會使我們的政治思維混亂不清，也將會使我們喪失對政治體制改革的整體走向和整體價值的深層次探索。那么，什么才是“政治體制改革的實質(zhì)性進展”呢？影響“政治體制改革實質(zhì)性進展”的原因又是何在？

什么是政治體制改革的實質(zhì)性進展呢？這首先要認識什么是政治體制以及我們原有一套政治體制的主要弊端又是什么。政治體制，是由關于政治權力的關系規(guī)定和制度安排所構成的系統(tǒng)。具體地說，要描述、闡明一個國家的政治體制，就必須明確、清晰地說明這個國家有哪些政治力量和權力主體，它們之間有著怎樣的關系規(guī)定，這些政治力量和權力主體又是按照怎樣的制度安排進行運作的。例如，人民是最基本的政治力量，它與國家權力主體之間最基礎的關系就在于究竟是決定、支配的關系還是被決定、被支配的關系。又如，各種權力主體，代議機構、行政司法機構以及政黨、社會團體之間存在著怎樣的關系，它們各自按照怎樣的制度安排而運轉以及相互之間是否存在著制約關系等等。

不言而喻，改革開放前我國的政治體制存在兩個根本的弊端，一是理論上宣傳、強調(diào)人民是國家的主人，人民群眾當家作主，享有憲法上規(guī)定的“言論、出版、集會、結社、游行、示威的自由”，但實際上人民沒有真實的選舉權，各級干部由上級層層任命委派；人民群眾也缺乏各種自由權利；二是權力過分集中，實行“蘇聯(lián)模式”的黨的一元化領導，一切權力都集中于黨委，又集中于一把手；在中央和地方、上級和下級的關系中，地方和下級要絕對地服從中央和上級，而沒有進行適度的分權。

如果對照以上關于政治體制的解釋和對原有一套政治體制的主要弊端的認識，我們不難看到政治體制改革在真實地賦予人民群眾的民主權利方面，在切實地改進權力的授予和權力的受制約方面，在增強政治的民主化、公開化、透明化方面，這幾年的實際努力和實質(zhì)性進展確實不大。究其原因，可以歸結為以下三個方面：第一，推進政治體制改革的認識不夠，認為經(jīng)濟在飛速發(fā)展，何必還要搞什么政治體制改革；第二，推進政治體制改革的決心不大，擔心深化政治體制改革會引發(fā)各種矛盾；第三，推進政治體制改革的方法無著，沒有很好地去探求尋找科學的穩(wěn)妥的政治體制改革和發(fā)展之路。以上三方面原因集中起來地說就是，盲目樂觀、甘于守成，目光短淺、遷就現(xiàn)狀。由此導致了推進政治體制改革的動力不足、信心不足、能力不足。這是十分危險的。應該看到，計劃經(jīng)濟時代，經(jīng)濟也曾有過更為快速的發(fā)展，但不等于政治體制沒有問題了；改革固然會引起矛盾，但不改革矛盾將會更多、累積的風險更大；改革雖然沒有萬全之策，但肯定能找到保證社會健康發(fā)展的好的方法、手段。

政治體制改革突破口的問題

自從政治體制改革以來，人們對政治體制改革實行突破口的議論，就從來沒有停止過。例如，最早曾經(jīng)把干部制度的改革作為突破口，接著又把黨政分開作為突破口，后來又有人陸續(xù)地提出，要把改革人大制度、把改革財政預算制度、把建立官員財產(chǎn)申報制度、把開展黨內(nèi)民主、把實行言論自由公開等等作為政治體制改革的突破口。但這些突破口都沒有取得真正的成功，以至于人們覺得政治體制改革是否需要一個突破口。

政治體制改革需要解決一些關鍵問題，通過解決其中的關鍵問題，才能達到政治體制改革整體發(fā)展、全面推進的功效。對于政治體制改革中碰到的最關鍵的問題，人們借用軍事上打仗所使用的“突破口”術語，強調(diào)它的重要性和實用性，認為一旦撕開了“突破口”，首先取得“突破”，就像能夠順利地取得整個戰(zhàn)斗的勝利那樣，取得政治體制改革的成功。因此，突破口的比喻，實際上講的是政治體制改革要有一個明確的、機敏的、實在的、有效的策略選擇問題。這表明，政治體制改革需要有一個突破口，也必須選擇一個突破口。突破口的確定，好比過河要找“船”或“橋”一樣，具有方法論的積極意義。

前面我們已經(jīng)列舉了改革開放以來人們就政治體制改革提出來的種種突破口，應該說，這些突破口的選擇都有一定的道理，也都在一定程度上影響和推動了政治體制改革的發(fā)展。這說明，突破口不可能是單一的、固化的、總是集中在某一個方面的。隨著每一個時期一些重大問題的提出來，隨著改革的發(fā)展，政治體制改革的突破口也應該是多樣化的。但是，現(xiàn)在的事實是，在突破口問題上的最大問題，是這些突破口沒有一個能夠堅持突破下去，沒有一個取得徹底的成效。為什么呢？因為存在著層級選擇不當?shù)氖д`。比如，把干部制度改革作為突破口，干部制度改革要取得突破，就要實行普遍的民主選舉。對干部進行民主選舉，這在基層這一級是可以做到的，但涉及到中層和高層干部選舉，現(xiàn)實就缺乏合適的時機和條件，一旦強行突破，勢必帶來混亂。把干部制度改革作為突破口會遇到這樣的情況，那么其他呢，也是如此。因此，可以說以上這些突破口的選擇，都有一個不適當?shù)膶蛹夁x擇問題，都不可能成為真正的突破口。筆者以為，選擇突破口考慮的最重要的因素就是層級問題，必須選擇把基層作為突破口，這才符合政治體制改革的漸進策略，有利于有序發(fā)展。為此，前不久筆者特意區(qū)分了中央政治體制改革和地方政治體制改革兩個概念，提出要把縣級政治體制作為改革的突破口。我認為，把選擇縣政改革作為政治體制改革的突破口比較合理。

政治體制改革如何解決權力制衡的問題

政治體制改革的目標是建設社會主義民主政治，實現(xiàn)社會主義民主政治。對中國而言，社會主義民主政治建設是否也需要權力制衡？但是，只要一涉及權力制衡或權力制約的問題，有人就會指責，你不就是想著要搞立法、行政、司法的“三權分立”，而這樣的路是走不通的。難道中國民主政治的分權制衡，除了立法、行政、司法的“三權分立”就沒有別的形式？如果有的話，其可能的形式又是什么？

其實，社會主義民主政治建設需要不需要分權制衡。答案是肯定的。問題是怎么進行分權？近代西方國家立國時，普遍采取了立法、行政、司法“三權分立”的形式，這當然只是一種分權形式。孫中山先生就提出了“五權分立”的另一種形式，把權力分為“立法、行政、司法、監(jiān)督、考試”，在國家體制上很有創(chuàng)意地設立五院制?，F(xiàn)在，中國共產(chǎn)黨提出了又一種的權力劃分形式，黨的十七大報告指出：“建立健全決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權力結構和運行機制?！边@是第一次明確地提出要把權力合理地劃分為“決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權”的主張，并強調(diào)“三權”組成了“相互制約”的“權力結構和運行機制”。由上可見，權力要進行劃分并相互制衡，這是一個客觀規(guī)律。至于怎樣劃分權力，可以是多種多樣的，大可不必強求一律。

中國共產(chǎn)黨提出的“決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權”相互制約，可以說是一種有效的權力制衡。按照這種“三權”相互制約的權力結構和運行機制，首先，必須闡明在“三權”相互制約的權力結構和運行機制中的任何一個權力機構絕不可把“三權”集于一身，一定要讓“三權”分離。把“三權”集于一身，正是現(xiàn)存權力結構的根本弊端。把“三權”分離，可以有兩種分法，一是某個機構、部門一般只能授予一種權力，承擔一種職能；二是某些機構、部門可授予三權中的某兩種權力、承擔兩種職能，如負有決策權和監(jiān)督權，或決策權和執(zhí)行權。其次，在“三權”相互制約的權力結構和運行機制中，監(jiān)督權具有特殊的、獨立的意義，這里需要指出的是，凡有監(jiān)督權力的機構，監(jiān)督權都是用來對別的權力機構進行權力監(jiān)督的，而不是監(jiān)督自身的，也就是說任何權力機構都要接受來自外部的監(jiān)督。再次，在“三權”相互制約的權力結構和運行機制之上，還要有一個對所有權力機構進行仲裁鉗制的權力機構。之所以需要這樣一個機構，是因為任何一個權力機構行使權力是否得當、公正，都會引起其他權力機構的爭議和控告，這就需要有一個專門的權力機構進行裁決判定。就其監(jiān)督權而言，它是最高的監(jiān)督機構。總之，在中國共產(chǎn)黨形成的“決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權”相互制約又相互協(xié)調(diào)的權力結構和運行機制的形式中，最重要的是，體現(xiàn)了一是要實行分權、二是要強化監(jiān)督的精神實質(zhì)。

如何處理好黨政關系的問題

現(xiàn)代政治就是政黨政治，政黨在國家權力結構中居于重要地位。正確處理好黨政關系，對于任何一個現(xiàn)代國家來說，都是其政治成熟與否的標志。改革開放以來，我們曾先后提出來“黨政分開”、“黨政分工”、“黨政合一”等思路，也沒有一個得到肯定。那么，究竟應該按照什么樣的思路來處理好黨政關系呢？

1978年進入改革開放新時期后，在整個80年代，我們黨形成了以鄧小平提出的實行黨政分開的新型黨政關系的思路。黨政分開的思路認為，黨的領導是政治領導、思想領導，通過政治、思想的領導，它通過制定大政方針，提出立法建議，推薦重要干部，堅持依法治國和依法執(zhí)政，實現(xiàn)對國家和社會的領導。而在國家政權建設和治理方面，由國家機關按照國家法律進行。實行黨政分開，黨提出宏觀的路線、方針、政策，以指導國家的政治生活和全社會的行動，而不是陷于具體瑣細的行政事務和經(jīng)濟管理的事務中。

不言而喻，以上這一套關于實行黨政分開的新型黨政關系的設想有一定的道理。雖然在理論上它有著清晰的描述，但是事實上黨政很難做到分開。而一種理論盡管再好不過，卻在實踐中行不通時，這就要重新考慮它的價值了。因此，在上個世紀90年代后，關于黨政分開的主張逐漸淡出視野。在事實上，現(xiàn)實中的黨政關系處于一種“分又分不開”，“合又不敢合”的尷尬局面。

2008年新一輪的機構改革興起后，在一些地方機構改革中，例如廣東省的順德機構改革，嘗試著在原有的基礎上實行“以黨領政、黨政聯(lián)動”的新構想。這是在“黨政不分、以黨代政”和“黨政分開、黨政并立”后所出現(xiàn)的第三種新格局，它的顯著特點就是黨政相同職責的機構合署辦公，大大減少了機構，也使黨從其他的范圍內(nèi)解脫出來。黨在堅持總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領導核心時，要支持人大、政府、政協(xié)、司法機關和人民團體依照法律和各自章程獨立負責、協(xié)調(diào)一致地開展工作。要支持人大及其常委會依法履行職能，善于通過國家政權組織實施黨對國家和社會的領導。應該說，這是令人鼓舞的新氣象，也是值得繼續(xù)探索和堅持的新思路。

（作者單位：國家行政學院）