□ 徐永利 王維國(guó)

人大制度研究

人大行使監(jiān)督職權(quán)途徑問(wèn)題研究述評(píng)

□ 徐永利 王維國(guó)

早在1954年，第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議通過(guò)的憲法就賦予了人大監(jiān)督職權(quán)。不過(guò)，缺乏實(shí)現(xiàn)途徑的監(jiān)督制度只能是僵硬死板、空洞無(wú)物的制度；人大行使監(jiān)督職權(quán)缺乏實(shí)效只能說(shuō)明制度誠(chéng)信和政治權(quán)威不足。由于人大行使監(jiān)督職權(quán)的實(shí)效一直與憲法法律的規(guī)定及人民的期待之間有一定的差距，因而學(xué)界和人大工作者圍繞增強(qiáng)人大監(jiān)督實(shí)效問(wèn)題進(jìn)行了多方面的研究和探索。其中，有一些學(xué)者和人大工作者從人大行使監(jiān)督職權(quán)的途徑角度，就如何增強(qiáng)人大監(jiān)督實(shí)效進(jìn)行了探索。盡管人大行使監(jiān)督權(quán)的途徑與加強(qiáng)或強(qiáng)化人大監(jiān)督權(quán)的途徑是兩個(gè)概念，但是一些學(xué)者和人大工作者卻往往并不對(duì)二者加以區(qū)分，不在同一個(gè)邏輯層面上所闡述人大行使監(jiān)督職權(quán)的不同途徑。這樣不僅容易導(dǎo)致理解誤區(qū)，而且提出的對(duì)策建議的針對(duì)性和時(shí)效性也會(huì)受到一定影響。

一、既有研究概述

有的學(xué)者和人大工作者在加強(qiáng)、完善或改進(jìn)人大監(jiān)督工作，提高人大監(jiān)督實(shí)效的意義上闡述人大行使監(jiān)督職權(quán)的途徑。例如：

胡正揚(yáng)在1996年認(rèn)為，提高地方人大監(jiān)督實(shí)效的途徑有：一是突出監(jiān)督重點(diǎn),二是完善監(jiān)督形式,三是健全監(jiān)督機(jī)制,四是優(yōu)化監(jiān)督環(huán)境[1]。這里，其實(shí)只有完善監(jiān)督形式、健全監(jiān)督機(jī)制才與人大行使監(jiān)督職權(quán)的途徑直接相關(guān)，其余只是改進(jìn)人大監(jiān)督工作、提高人大監(jiān)督實(shí)效的措施和方法，同人大行使監(jiān)督職權(quán)途徑間接相關(guān)。

吉雅杰在2001年認(rèn)為，地方人大行使監(jiān)督權(quán)的完善途徑有：一是健全并完善地方人大行使監(jiān)督權(quán)的各相關(guān)要素，即：加強(qiáng)地方人大自身的監(jiān)督職能，增強(qiáng)監(jiān)督活力；完善地方人大監(jiān)督的內(nèi)容，突出監(jiān)督重點(diǎn)；完善地方人大監(jiān)督的方式和程序，探索監(jiān)督新渠道。二是健全監(jiān)督立法機(jī)制，使地方人大監(jiān)督權(quán)的行使納入法制軌道。三是加強(qiáng)和改善黨對(duì)地方人大監(jiān)督工作的指導(dǎo)，理順黨政關(guān)系[2]。這里，只有完善地方人大監(jiān)督的方式和程序，探索監(jiān)督新途徑才與人大行使監(jiān)督職權(quán)的途徑直接相關(guān)，其余只是加強(qiáng)人大監(jiān)督工作、提高人大監(jiān)督實(shí)效的措施和方法，同人大行使監(jiān)督職權(quán)途徑間接相關(guān)。

賀興洲在2004年認(rèn)為，加強(qiáng)和改進(jìn)人大監(jiān)督工作的途徑有：一是盡快出臺(tái)監(jiān)督法，推動(dòng)人大監(jiān)督步入法制化軌道；二是在黨的執(zhí)政過(guò)程中保障和支持人大的監(jiān)督工作；三是健全和完善人大監(jiān)督機(jī)制，增強(qiáng)監(jiān)督的針對(duì)性和實(shí)效性；四是以人大監(jiān)督為中樞，構(gòu)建公共權(quán)力監(jiān)督體系[3]。這里，只有出臺(tái)監(jiān)督法，健全和完善人大監(jiān)督機(jī)制才與人大行使監(jiān)督職權(quán)的途徑直接相關(guān)，其余只是加強(qiáng)和改進(jìn)人大監(jiān)督工作，提高人大監(jiān)督實(shí)效的措施和方法，同人大行使監(jiān)督職權(quán)途徑間接相關(guān)。

盛濤在2007年認(rèn)為，人大監(jiān)督的完善途徑有：第一，深入學(xué)習(xí)監(jiān)督法，提高人大監(jiān)督重要性的認(rèn)識(shí)；第二，健全監(jiān)督機(jī)制，強(qiáng)化人大監(jiān)督的權(quán)威；第三，加強(qiáng)人大組織建設(shè)，健全人大監(jiān)督的自身運(yùn)行機(jī)制；第四，實(shí)現(xiàn)人大監(jiān)督與輿論監(jiān)督相結(jié)合，提高人大監(jiān)督的社會(huì)影響力[4]。這里，只有健全監(jiān)督機(jī)制才與人大行使監(jiān)督職權(quán)的途徑直接相關(guān)，其余只是加強(qiáng)和完善人大監(jiān)督工作，提高人大監(jiān)督實(shí)效的措施和方法，同人大行使監(jiān)督職權(quán)途徑間接相關(guān)。

鄧光榮在2007年認(rèn)為，地方人大監(jiān)督的有效途徑有：一是抓住實(shí)質(zhì)，提高監(jiān)督的針對(duì)性；二是選準(zhǔn)議題，提高監(jiān)督的準(zhǔn)確性；三是貼近人民，增強(qiáng)監(jiān)督的公開性；四是督促整改，增強(qiáng)監(jiān)督的權(quán)威性；五是提高素質(zhì)，增強(qiáng)監(jiān)督的自覺(jué)性[5]。這里講的全是加強(qiáng)和改進(jìn)人大監(jiān)督工作，提高人大監(jiān)督實(shí)效的措施和方法，同人大行使監(jiān)督職權(quán)途徑間接相關(guān)。

胡連芳在2008年認(rèn)為，樹立人大監(jiān)督權(quán)威的途徑有：一是以“權(quán)”樹威，二是以“為”樹威，三是以“實(shí)”樹威，四是以“嚴(yán)”樹威[6]。這里講的全是加強(qiáng)人大監(jiān)督工作，提高人大監(jiān)督實(shí)效的措施和方法，同人大行使監(jiān)督職權(quán)途徑間接相關(guān)。

倪春納在2012年認(rèn)為，以往學(xué)者認(rèn)為強(qiáng)化人大監(jiān)督權(quán)力的途徑主要有：一是提高對(duì)人大監(jiān)督的認(rèn)識(shí)，二是理順黨與人大的關(guān)系，三是完善人大自身監(jiān)督的制度建設(shè)，四是改進(jìn)人大監(jiān)督機(jī)制，五是探索人大監(jiān)督形式[7]。這里，只有改進(jìn)人大監(jiān)督機(jī)制和探索人大監(jiān)督形式才與人大行使監(jiān)督職權(quán)的途徑直接相關(guān)，其余只是加強(qiáng)和改進(jìn)人大監(jiān)督工作，提高人大監(jiān)督實(shí)效的措施和方法，同人大行使監(jiān)督職權(quán)途徑間接相關(guān)。

當(dāng)然，也有一些學(xué)者和人大工作者僅僅把人大行使監(jiān)督職權(quán)的途徑看作為人大監(jiān)督的形式、手段或方式。例如：

張文麒在1996年認(rèn)為，新的形勢(shì)迫使國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)必須尋找一個(gè)力度適中、方法靈活、效果良好的監(jiān)督形式。執(zhí)法檢查就是以其適用性、時(shí)效性、靈活性等特點(diǎn)，能夠適應(yīng)當(dāng)前加強(qiáng)人大法律監(jiān)督的需要，能夠體現(xiàn)我國(guó)民眾民主意識(shí)中所需要的便利、快捷、直接等要求，登上人大法律監(jiān)督舞臺(tái)，在實(shí)踐中不斷健全和完善，成為人大法律監(jiān)督的重要形式和途徑[8]。

李洪剛、許柏峰在1997年認(rèn)為，實(shí)踐中，國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)檢察機(jī)關(guān)行使監(jiān)督權(quán)的主要方式和途徑有以下幾項(xiàng)：（一）審議人民檢察院工作報(bào)告制度，（二）人大對(duì)檢察干部的任免權(quán)，（三）人大對(duì)重大事項(xiàng)的決定權(quán)，（四）執(zhí)法檢查和代表持證視察制度，（五）組織人大代表評(píng)議檢察機(jī)關(guān)工作，（六）對(duì)檢察長(zhǎng)和檢察干部進(jìn)行述職評(píng)議，（七）對(duì)檢察機(jī)關(guān)提出質(zhì)詢和詢問(wèn)，（八）通過(guò)交辦案件和其他工作來(lái)監(jiān)督檢察機(jī)關(guān)的工作[9]。

趙復(fù)武在1998年認(rèn)為，人大司法監(jiān)督的有效途徑有：一是必須堅(jiān)持和完善行之有效的監(jiān)督方式，二是要遵循正確的原則和方法，三是要在完善工作機(jī)制上下工夫[10]。

劉嫣姝在2002年認(rèn)為，人大司法監(jiān)督完善途徑有：首先，制裁性的人事組織控制監(jiān)督權(quán)的適用范圍應(yīng)嚴(yán)加界定，同時(shí)應(yīng)加強(qiáng)人大對(duì)法官的評(píng)議監(jiān)督，在條件成熟的地方，可以采取某種追責(zé)制的監(jiān)督方式。其次，決策性事務(wù)控制監(jiān)督權(quán)能的應(yīng)用程序要嚴(yán)格界定。由于現(xiàn)行法律沒(méi)有明確規(guī)定決議權(quán)的行使程序，所以造成了人大決議權(quán)的行使在某些領(lǐng)域虛置而同時(shí)又可能對(duì)某些問(wèn)題濫用的狀況。第三，應(yīng)充實(shí)人大司法監(jiān)督中平等化的溝通性監(jiān)督權(quán)能[11]。

顯然，上述不同學(xué)者、人大工作者，不僅在不同意義上使用人大行使監(jiān)督職權(quán)的途徑，把思想認(rèn)識(shí)、體制機(jī)制、制度措施、工作策略統(tǒng)稱為途徑；而且，即使是同一個(gè)學(xué)者、人大工作者，往往也未能在同一邏輯層面上看待人大行使監(jiān)督職權(quán)的途徑。

二、簡(jiǎn)要評(píng)價(jià)

途徑，簡(jiǎn)單地講，就是起點(diǎn)和終點(diǎn)之間的通道或管道。對(duì)于人大行使監(jiān)督職權(quán)的途徑來(lái)說(shuō)，就是由監(jiān)督活動(dòng)的啟動(dòng)、監(jiān)督權(quán)力的運(yùn)行、監(jiān)督活動(dòng)的結(jié)束等環(huán)節(jié)組成的系列活動(dòng)及其程序。人大為了實(shí)現(xiàn)不同的監(jiān)督目的，到達(dá)不同的監(jiān)督目標(biāo)，要確定監(jiān)督活動(dòng)的啟動(dòng)與結(jié)束要求，要采取不同的監(jiān)督權(quán)力運(yùn)行方式，因而形成了不同的監(jiān)督途徑。監(jiān)督活動(dòng)的啟動(dòng)包括啟動(dòng)要件的確定（確定要監(jiān)督的問(wèn)題和事項(xiàng)及所對(duì)應(yīng)的監(jiān)督形式）、監(jiān)督活動(dòng)方案的確定與組織實(shí)施等。監(jiān)督權(quán)力的運(yùn)行方式主要解決怎樣監(jiān)督（方式、手段、步驟），其特征體現(xiàn)為對(duì)監(jiān)督事項(xiàng)觸及的廣度、深度和強(qiáng)度。監(jiān)督權(quán)力觸及監(jiān)督事項(xiàng)的廣度、深度和強(qiáng)度不同，直接影響監(jiān)督目的的實(shí)現(xiàn)和目標(biāo)的完成。也就是說(shuō)，劃分人大行使監(jiān)督職權(quán)的途徑類型的主要依據(jù)是監(jiān)督權(quán)力運(yùn)行的方式。監(jiān)督活動(dòng)的結(jié)束包括監(jiān)督的法律后果的確定、監(jiān)督實(shí)效的評(píng)估、監(jiān)督責(zé)任（包括監(jiān)督者和被監(jiān)督者）的落實(shí)等。當(dāng)然，圍繞不同的監(jiān)督目的和目標(biāo)，監(jiān)督活動(dòng)啟動(dòng)和結(jié)束的條件與要求也不同。因此，監(jiān)督活動(dòng)的啟動(dòng)的條件與要求、監(jiān)督權(quán)力的運(yùn)行方式和監(jiān)督活動(dòng)的結(jié)束條件與要求共同構(gòu)成了完全意義上的人大行使監(jiān)督職權(quán)的途徑。完全意義上的人大行使監(jiān)督職權(quán)的途徑包括由誰(shuí)來(lái)監(jiān)督（主體），監(jiān)督誰(shuí)（對(duì)象），監(jiān)督什么（內(nèi)容），怎樣監(jiān)督（方式、手段、步驟），如何保證監(jiān)督效果（效力、責(zé)任）等規(guī)定和要求。可以說(shuō)人大行使監(jiān)督職權(quán)的途徑是一個(gè)在人大制度下的完整的監(jiān)督制度、規(guī)范和程序體系?，F(xiàn)行監(jiān)督法規(guī)定了人大常委會(huì)行使監(jiān)督職權(quán)的七種方式，即：聽(tīng)取和審議人民政府、人民法院和人民檢察院的專項(xiàng)工作報(bào)告；審查和批準(zhǔn)決算，聽(tīng)取和審議國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、預(yù)算的執(zhí)行情況報(bào)告，聽(tīng)取和審議審計(jì)工作報(bào)告；法律法規(guī)實(shí)施情況的檢查；規(guī)范性文件的備案審查；詢問(wèn)和質(zhì)詢；特定問(wèn)題調(diào)查；撤職案的審議和決定。也有學(xué)者和人大工作者將其稱為七種監(jiān)督形式或手段。甚至有人將其直接稱為七種監(jiān)督途徑[12]。顯然，這七種監(jiān)督方式對(duì)監(jiān)督事項(xiàng)觸及的廣度、深度和強(qiáng)度有很大的不同。例如，詢問(wèn)雖有廣度，但深度和強(qiáng)度明顯不足；而特定問(wèn)題調(diào)查主要目的就是要對(duì)監(jiān)督事項(xiàng)進(jìn)行深度把握，撤職案的審議和決定的強(qiáng)度是所有監(jiān)督方式中最強(qiáng)的。人們普遍把監(jiān)督法看做是對(duì)監(jiān)督方式，或監(jiān)督形式與手段的具體規(guī)定，而只有個(gè)別人稱之為監(jiān)督途徑，這就說(shuō)明這七種監(jiān)督方式的確是分辨人大行使監(jiān)督職權(quán)途徑的重要因素，但不是唯一因素。這也表明這七種監(jiān)督方式也可以看做是不完全意義上的監(jiān)督途徑。也就是說(shuō)，這七種監(jiān)督形式的啟動(dòng)要件、運(yùn)行過(guò)程和方式、法律后果各不相同，基本上涵蓋了人大對(duì)“人”“財(cái)”“事”的監(jiān)督；但要成為完全意義上的監(jiān)督途徑，還需要進(jìn)一步完善程序，創(chuàng)新方式方法；還需就這些監(jiān)督方式運(yùn)行所需的初始與結(jié)束條件和要求作出明確的規(guī)定。正因?yàn)槿绱?，我們才需要不斷完善人大行使人大監(jiān)督職權(quán)的途徑，以確保人大的監(jiān)督職權(quán)能夠真正發(fā)揮作用，而不僅是文本上的規(guī)定。

監(jiān)督總是相對(duì)于被監(jiān)督者而言的，因而人大行使監(jiān)督職權(quán)的過(guò)程，就是人大與“一府兩院”的一個(gè)互動(dòng)過(guò)程。如果“一府兩院”對(duì)人大的監(jiān)督采取回避、不配合、抵制、不回應(yīng)，甚至反監(jiān)督的話，那么人大的監(jiān)督就會(huì)受到阻滯，監(jiān)督的效力就會(huì)減弱，甚至沒(méi)有，監(jiān)督的途徑就會(huì)失效。出現(xiàn)這種情況，人大監(jiān)督的目的就難以實(shí)現(xiàn)，目標(biāo)就難以達(dá)到。當(dāng)然，人大監(jiān)督的效力也與人大在整個(gè)國(guó)家政治格局中的地位，人大組成人員的責(zé)任意識(shí)、行使監(jiān)督職權(quán)的能力與決心有著密切的聯(lián)系。正因?yàn)槿绱耍恍W(xué)者、人大工作者，把人大自身與“一府兩院”的人大意識(shí)、監(jiān)督意識(shí)的強(qiáng)化與自覺(jué)，人大與黨委關(guān)系的完善、人大行使監(jiān)督職權(quán)的制度安排、人大行使監(jiān)督職權(quán)的機(jī)制建設(shè)及人大行使監(jiān)督職權(quán)措施辦法等都看做是人大行使監(jiān)督職權(quán)的途徑或加強(qiáng)人大行使監(jiān)督職權(quán)的途徑，而且有的還放在了同一個(gè)邏輯層面上來(lái)論述。加強(qiáng)人大監(jiān)督職權(quán)涉及諸多方面、諸多因素，除了需要進(jìn)一步完善監(jiān)督程序、創(chuàng)新監(jiān)督方法外，還要進(jìn)一步增強(qiáng)監(jiān)督意識(shí)、完善法律法規(guī)、理順黨政關(guān)系等等。也就是說(shuō)，人大自身與“一府兩院”的人大意識(shí)、監(jiān)督意識(shí)的強(qiáng)化與自覺(jué)，人大與黨委關(guān)系的完善、人大機(jī)構(gòu)建設(shè)，只是有助于強(qiáng)化人大行使監(jiān)督職權(quán)的效力，增強(qiáng)人大行使監(jiān)督職權(quán)的實(shí)效，還并不是人大監(jiān)督權(quán)力運(yùn)行中直接環(huán)節(jié)。因此，上述方面，可以看做是人大行使監(jiān)督職權(quán)的間接途徑。我們?cè)谡f(shuō)明人大行使監(jiān)督職權(quán)的途徑時(shí)，應(yīng)將直接途徑和間接途徑加以區(qū)分，因?yàn)樗鼈儗儆诓煌倪壿媽用?。所謂人大行使監(jiān)督職權(quán)的直接途徑，就是指由人大監(jiān)督活動(dòng)的啟動(dòng)、開展、結(jié)束等環(huán)節(jié)組成的系列活動(dòng)、步驟、過(guò)程和程序。當(dāng)然，就目前來(lái)說(shuō)，人大監(jiān)督活動(dòng)的啟動(dòng)、開展、結(jié)束等環(huán)節(jié)，無(wú)論是在法律法規(guī)的規(guī)定方面，還是實(shí)踐探索方面，都存在許多需要細(xì)化、明確和完善的方面。也就是說(shuō)，現(xiàn)有的人大行使監(jiān)督職權(quán)的途徑只有通過(guò)進(jìn)一步的完善、延伸，才能成為完全意義上的監(jiān)督途徑。尤其是人大監(jiān)督權(quán)力的運(yùn)行方式，監(jiān)督法只是對(duì)已經(jīng)較為成熟的進(jìn)行了規(guī)范。然而，地方人大普遍反映，對(duì)于人大權(quán)力的運(yùn)行方式在不違背憲法規(guī)定和法律精神的前提下，應(yīng)該持開放態(tài)度。這樣，才能擴(kuò)大和拓寬人大行使監(jiān)督職權(quán)的途徑，更加有效地利用人大行使監(jiān)督職權(quán)的途徑，進(jìn)一步增強(qiáng)人大監(jiān)督的效力和實(shí)效。當(dāng)然，我們將人大行使監(jiān)督職權(quán)的途徑分為直接途徑和間接途徑，并非要說(shuō)明間接途徑不重要。實(shí)際上，只有二者共同發(fā)揮作用，才能使人大的監(jiān)督職權(quán)真正落到實(shí)處，發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

注釋：

[1]胡正揚(yáng)：《提高地方人大監(jiān)督實(shí)效的途徑》，載《人大研究》1996年第4期。

[2]吉雅杰：《我國(guó)地方人大行使監(jiān)督權(quán)的完善途徑》，載《中國(guó)律師》2001年第6期。

[3]賀興洲：《加強(qiáng)和改進(jìn)人大監(jiān)督工作的現(xiàn)實(shí)意義及途徑》，載《求知》2004年第12期。

[4]盛濤：《人大監(jiān)督的性質(zhì)及其完善途徑》，載《黨政干部學(xué)刊》2007年第9期。

[5]鄧光榮：《積極探索地方人大監(jiān)督的有效途徑》，載《人民之聲》2007年第11期。

[6]胡連芳：《淺議樹立人大監(jiān)督權(quán)威之途徑》，載《新疆人大》2008年第5期。

[7]倪春納：《強(qiáng)化人大監(jiān)督權(quán)力途徑的研究述評(píng)》，載《天府新論》2012年第3期。

[8]張文麒：《執(zhí)法檢查:地方人大實(shí)施法律監(jiān)督的重要途徑》，載《人大研究》1996年第7期。

[9]李洪剛，許柏峰：《正確認(rèn)識(shí)人大監(jiān)督的方式和途徑不斷提高接受人大監(jiān)督的自覺(jué)性》，載《政法戰(zhàn)線》1997年第10期。

[10]趙復(fù)武：《積極探索人大司法監(jiān)督的有效途徑》，載《人大研究》1998年第4期。

[11]劉嫣姝：《論我國(guó)人大司法監(jiān)督權(quán)能的完善途徑》，載《山東社會(huì)科學(xué)》2002年第3期。

[12]李青靈：《認(rèn)真貫徹實(shí)施監(jiān)督法 依法規(guī)范監(jiān)督程序》，人民網(wǎng)·中國(guó)人大新聞網(wǎng)（h t t p://n p c.p e o p l e.c o m.c n/GB/1 5217/5381742.h t m l）。

（作者分別系北京聯(lián)合大學(xué)黨委書記、人民代表大會(huì)制度研究所所長(zhǎng)，北京聯(lián)合大學(xué)人民代表大會(huì)制度研究所研究員。本文系“加強(qiáng)人大常委會(huì)依法行使監(jiān)督權(quán)的途徑研究”基金項(xiàng)目，批準(zhǔn)號(hào)〔12 BZZ 0 10〕）