□ 劉元賀 孟威

人大制度研究

我國人大預(yù)算監(jiān)督研究:現(xiàn)狀與未來

□ 劉元賀 孟威

人大預(yù)算監(jiān)督研究不僅要推動政治學(xué)科的發(fā)展，還要關(guān)注現(xiàn)實政治中重大問題，即實現(xiàn)科學(xué)使命與政治使命的統(tǒng)一[1]。實現(xiàn)二者的有機結(jié)合必須建立在對已有預(yù)算研究認(rèn)識的基礎(chǔ)上。通過文獻(xiàn)檢索可以發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有國內(nèi)外相關(guān)預(yù)算監(jiān)督研究基本上集中在三大領(lǐng)域內(nèi)：基礎(chǔ)理論研究、中國人大預(yù)算監(jiān)督研究、預(yù)算監(jiān)督理論模型研究等。

一、公共預(yù)算基礎(chǔ)理論研究

（一）公共預(yù)算的政治屬性研究

早期的預(yù)算研究，一般將公共預(yù)算視為一種提高政治績效的技術(shù)。在早期預(yù)算理論家的視野中，公共預(yù)算的核心價值理念是效率，如進步時代美國預(yù)算改革理論家們克里夫蘭（Fr e d e r i c kCl e v e l a n d）、艾倫（W i l l i a mA l l e n）等，他們認(rèn)為自己的工作是建立在客觀觀察的科學(xué)原則和對數(shù)據(jù)的中立評估基礎(chǔ)之上的。艾倫把公共預(yù)算視為一個被動的無力在有效分配資金的過程中執(zhí)行獨立的政治中立功能的東西[2]。但是，公共預(yù)算不僅只是行政管理技術(shù)。二戰(zhàn)以來，隨著人們對公共預(yù)算研究的深入，理論家們逐漸認(rèn)識到了公共預(yù)算的政治屬性。威爾達(dá)夫斯基（W i l d a v s k y）開創(chuàng)了公共預(yù)算研究的新領(lǐng)地。在他的研究視閾內(nèi)，公共預(yù)算在本質(zhì)上是政治的，它是政治過程中權(quán)力沖突的表現(xiàn)：（1）為完成政策目標(biāo)，預(yù)算成為連接財政資源和人類行為的樞紐；（2）預(yù)算是一種在可選擇的支出項目中作出選擇的機制；（3）預(yù)算不僅是社會網(wǎng)絡(luò)，而且也是法律關(guān)系，在這種法律關(guān)系中，黨派會達(dá)成承諾，也有可能引發(fā)制裁（如果不存在必要的平等）；（4）對任何組織而言，預(yù)算是表達(dá)不同偏好和作出不同判斷的過程?？偠灾?，預(yù)算是政治斗爭的結(jié)果。所以，威爾達(dá)夫斯基形成這樣的結(jié)論：預(yù)算的規(guī)模和形式關(guān)系著政治生活中競爭程度?？偨y(tǒng)、政黨、行政官員、國會議員、利益組織以及有興趣的公民群體都有可能在預(yù)算中相互競爭著表達(dá)其利益偏好[3]。在研究過程中，威爾達(dá)夫斯基較為偏重過程和結(jié)果的分析。由于受當(dāng)時行為主義的影響，他分析的焦點是公共預(yù)算過程中主體間的權(quán)力行為關(guān)系。也正是因此，他雖然界定了預(yù)算的本質(zhì)并提出了初步的政治分析框架，但卻很少研究預(yù)算過程中制度的影響。

公共預(yù)算之所以是政治的，并不僅僅在于它解釋了政治過程中沖突的權(quán)力關(guān)系，更為重要的是，它涉及現(xiàn)代社會的民主治理問題。美國學(xué)者喬納森·卡恩（Jo n a t h a n D a v i d K a h n）基于對進步時代（18 90~ 1928）美國的國家建設(shè)和公民權(quán)的考察，揭示了預(yù)算在維護公民權(quán)和重構(gòu)政府責(zé)任方面的貢獻(xiàn)。恰如他在《預(yù)算民主：美國的國家建設(shè)和公民權(quán)》所評論的：“預(yù)算不僅僅限于如何保證精確性的技術(shù)問題，它更多地涉及現(xiàn)代社會中預(yù)算和民治治理相互關(guān)系的根本問題?！盵4]這里卡恩所謂的預(yù)算民主，更主要體現(xiàn)在重構(gòu)政府責(zé)任方面：“在沒有為民眾提供任何更多的控制政府的手段、而政府對民眾生活的控制權(quán)卻日益強大的情況下，預(yù)算通過建立一個公民保護其默認(rèn)權(quán)利的新的代議制神話，來緩解代議制民主的危機。今天，預(yù)算告訴我們，政治家是負(fù)責(zé)任的，因為他們必須根據(jù)某些條例來花我們的錢。不管它運行的現(xiàn)實情況如何，僅僅是它的存在，就是再次對我們作出的保證。”[5]預(yù)算在這里體現(xiàn)的權(quán)力關(guān)系，是一種監(jiān)督性的權(quán)力。因此，嚴(yán)格地來說，公共預(yù)算的政治含義首先是一種監(jiān)督權(quán)力。不過，卡恩的目標(biāo)更主要是對美國預(yù)算改革的歷史分析，而對公共預(yù)算過程中的權(quán)力關(guān)系以及制度關(guān)系方面的研究力度不夠。

在國內(nèi)，不少政治學(xué)者也開始關(guān)注公共預(yù)算政治方面的研究，如王紹光、馬駿等。王紹光雖未明確提出公共預(yù)算本質(zhì)是政治，但是他的研究突出了公共預(yù)算與政府責(zé)任的密切關(guān)聯(lián)。“稅收固然重要，預(yù)算也很重要。預(yù)算改革的目的是把一個看不見的政府變?yōu)橐粋€透明的政府。如果政府收支沒有一本賬，如果政府收支不受監(jiān)督，它就是一個看不見的政府。一個看不見的政府，不可能是一個負(fù)責(zé)任的政府；一個不負(fù)責(zé)任的政府，不可能是一個民主的政府。要建立一個民主的政府，首先要讓它看得見：要讓它看得見，它就得有一個統(tǒng)一的、受監(jiān)督的預(yù)算?！盵6]馬駿基于國外預(yù)算研究的經(jīng)驗，也認(rèn)為公共預(yù)算的本質(zhì)是政治。在此基礎(chǔ)上，他提出了預(yù)算改革政治分析的研究框架：（1）預(yù)算改革引起的權(quán)力結(jié)構(gòu)方面的變化；（2）預(yù)算改革引起的決策方式的變化；（3）預(yù)算改革引起的預(yù)算結(jié)果的變化。在這個分析框架中，馬駿突出地強調(diào)了預(yù)算改革引起決策方式的變化[7]。預(yù)算本質(zhì)的政治性認(rèn)識確立了預(yù)算研究的基本主題，只不過，目前預(yù)算政治方面的研究主要集中于政府行為和公共資源分配權(quán)方面的研究，而忽視了預(yù)算制度和預(yù)算監(jiān)督權(quán)的研究。

（二）走向權(quán)力監(jiān)督的公共預(yù)算研究

公共預(yù)算作為政治的體現(xiàn)，不僅圍繞資源分配而進行的權(quán)力斗爭，而且還是一種構(gòu)建責(zé)任政府體系的權(quán)力保證，即預(yù)算是一種監(jiān)督權(quán)。公共預(yù)算作為一種監(jiān)督政府的權(quán)力，是隨著現(xiàn)代政府預(yù)算制度的起源而產(chǎn)生，國外一些學(xué)者在這個問題上基本達(dá)成共識。如英國學(xué)者Ei n z i g Pa u l系統(tǒng)地研究了英國議會財政控制制度發(fā)展的歷程。在這項研究中，他認(rèn)為公共預(yù)算是控制政府“錢袋”的權(quán)力，也就是說公共預(yù)算本身是監(jiān)督或者控制政府的權(quán)力[8]。除了歷史分析外，也有學(xué)者通過對現(xiàn)實案例的分析，發(fā)現(xiàn)預(yù)算的主要功能是防止權(quán)力濫用。如托馬斯·P·勞斯在《三權(quán)分立原則與預(yù)算決策》一文中通過對美國預(yù)算過程中具體案例的剖析，發(fā)現(xiàn)如下結(jié)論：歷史上，將國庫管理的權(quán)力置于立法機關(guān)的手中是為了避免君主專制。今天，將預(yù)算發(fā)展和執(zhí)行的職責(zé)聚集于首席行政長官身上是為了控制公共支出。相反，行政主管有權(quán)監(jiān)控、指導(dǎo)預(yù)算執(zhí)行，有權(quán)全部或者部分否決立法機構(gòu)撥款，有權(quán)執(zhí)行撥款措施，給他這些權(quán)限是為了防止公眾開支過程效率低下，并防止出現(xiàn)籠絡(luò)民心的政治撥款。簡而言之，公共預(yù)算中的分權(quán)原則是為了防止權(quán)力濫用[9]。

不僅國外學(xué)者揭示了預(yù)算政治的首要含義是約束與監(jiān)督行政權(quán)力，而且國內(nèi)也有學(xué)者意識到了預(yù)算控制權(quán)力的功能。靳繼東對預(yù)算政治的歷史進程和思想傳統(tǒng)的探索發(fā)現(xiàn)：無論是預(yù)算政治的現(xiàn)實主題還是研究主題，其邏輯的次序都是從對權(quán)力的憲政控制開始[10]。

預(yù)算權(quán)力監(jiān)督功能的研究不僅拓展了預(yù)算研究的范圍，而且更對當(dāng)前我國人大預(yù)算監(jiān)督研究提供了很好的研究思路，即預(yù)算監(jiān)督不是技術(shù)性的監(jiān)督，而是一種權(quán)力監(jiān)督，是人大對行政機關(guān)的監(jiān)督。這是研究中國人大預(yù)算監(jiān)督的首要出發(fā)點。

二、中國人大預(yù)算監(jiān)督研究現(xiàn)狀

人大預(yù)算監(jiān)督重要性逐漸得到學(xué)界的重視，現(xiàn)已成為政治學(xué)、行政學(xué)、法律學(xué)等多學(xué)科的研究重點。不過與其重要性相比，人大預(yù)算監(jiān)督研究仍是一個有待拓展的研究領(lǐng)域。

（一）人大預(yù)算監(jiān)督的實質(zhì)

有關(guān)中國人大預(yù)算監(jiān)督研究的專著，最早的研究應(yīng)該是蔡定劍教授于1991年出版的《國家監(jiān)督制度》。在1992年版的《中國人民代表大會制度》中，蔡定劍依據(jù)監(jiān)督權(quán)的內(nèi)容，將預(yù)算監(jiān)督視為對政府行為的監(jiān)督[11]。朱光磊教授在對中國監(jiān)督體系的基本框架總結(jié)的基礎(chǔ)上，認(rèn)為人大的預(yù)算監(jiān)督功能屬于法律監(jiān)督系統(tǒng)[12]。由于二人分類的標(biāo)準(zhǔn)不一，很難區(qū)分他們這種對人大預(yù)算監(jiān)督的類分孰優(yōu)孰劣，但可以確定的是，人大預(yù)算監(jiān)督權(quán)是一項極其重要的監(jiān)督權(quán)。

人大預(yù)算監(jiān)督權(quán)不是普通的監(jiān)督權(quán)，而是具有憲政意義的權(quán)力。朱孔武依據(jù)憲政主義的研究視角，認(rèn)為，“議會審查和決議預(yù)算案，本質(zhì)上是對政府的授權(quán)，使政府得為達(dá)成一定施政目標(biāo)而執(zhí)行議會同意的預(yù)算，因此，議會的預(yù)算審查權(quán)只不過是傳統(tǒng)的議會對政府進行控制的權(quán)力。議會預(yù)算審議權(quán)內(nèi)化于一國的憲政制度，成為不可或缺的環(huán)節(jié)。政府在財政經(jīng)濟上的措施和行為必須獲得議會同意，使政府在施政上能夠直接接受選民監(jiān)督，從而達(dá)到合理節(jié)制的目的,最終經(jīng)由權(quán)力分立和制衡原則來保障人權(quán)。”[13]

（二）人大預(yù)算監(jiān)督實踐研究

人大預(yù)算監(jiān)督重要與否，關(guān)鍵還是要看其效能的發(fā)揮程度。目前，人大預(yù)算監(jiān)督在這一領(lǐng)域內(nèi)研究主要沿著兩個方向進行。

1.問題導(dǎo)向型研究

該類研究一定程度上主導(dǎo)了人大預(yù)算監(jiān)督權(quán)的研究，主要關(guān)注問題界定及成因分析。李誠、張永志歸納了人大預(yù)算監(jiān)督中存在的預(yù)算編制中的、初步審查中存在的、人代會審批中存在的以及監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行中存在的等四類十八個問題[14]。王秀芝分析了預(yù)算監(jiān)督中的人大的地位與人員構(gòu)成及其在預(yù)算審批、調(diào)整、執(zhí)行監(jiān)督中所面臨的問題，并將原因歸結(jié)為預(yù)算監(jiān)督不力，人大預(yù)算監(jiān)督乏力[15]。林慶祥界分了地方人大預(yù)算監(jiān)督中存在的三類難題：規(guī)范化審查監(jiān)督難、實質(zhì)性審查監(jiān)督難、效能度審查監(jiān)督難，在此基礎(chǔ)上他剖析了人大預(yù)算監(jiān)督中難題的成因；預(yù)算審查監(jiān)督立法存在缺陷；地方人大與預(yù)算部門之間的信息不對稱；地方人大的審查監(jiān)督力量難以適應(yīng)工作的需要；地方人大預(yù)算審查監(jiān)督的方法和手段過于單一[16]?？梢钥闯?，林慶祥等人的分析較為偏重于技術(shù)性的分析，這種分析可以較為方便地揭示地方人大預(yù)算監(jiān)督權(quán)懸空的具體原因，但不足的是它難以發(fā)現(xiàn)懸空背后的政治性因素，因而也難以揭示其主導(dǎo)性因素。范永茂在對廣州市部門預(yù)算研究的基礎(chǔ)上，發(fā)現(xiàn)人大預(yù)算監(jiān)督在技術(shù)和制度的層面都存在著種種困境[17]。雖然這項研究關(guān)注了制度方面的原因，但是僅僅是關(guān)注了人大預(yù)算制度本身，而沒有擴展開來。作為對現(xiàn)有研究的回應(yīng)，周振超通過考察省級政府的運作過程，發(fā)現(xiàn)包括人大的預(yù)算監(jiān)督權(quán)空泛化在內(nèi)的很多政治現(xiàn)象都和“行政主導(dǎo)下的簡約治理”這一政府管理模式密切相關(guān)[18]。

2.建議導(dǎo)向型研究

在問題批判主導(dǎo)的研究現(xiàn)狀下，一些學(xué)者開始反思已有的研究方法，由“破”轉(zhuǎn)向“立”，開始探索人大預(yù)算監(jiān)督發(fā)展的路徑。一些學(xué)者傾向改革現(xiàn)有的一些具體制度，如張獻(xiàn)勇從預(yù)算年度的憲政價值入手，在比較國外經(jīng)驗的基礎(chǔ)，主張強化全國人大預(yù)算草案審批權(quán)的一個可行思路是預(yù)算年度調(diào)整，實行跨年制[19]。劉善冬強調(diào)了人大財經(jīng)監(jiān)督與政府審計監(jiān)督兩種模式對接的可行性，并對具體實施途徑進行了規(guī)劃，如加強監(jiān)督程序和監(jiān)督手段的對接、加強監(jiān)督力量和活動陣地的對接、加強監(jiān)督信息和監(jiān)督資料的對接等[20]。有的學(xué)者也主張實行制度創(chuàng)新。如唐宋元關(guān)注了人大預(yù)算監(jiān)督理想創(chuàng)新、拓展預(yù)算監(jiān)督視野、方式創(chuàng)新、報告制度創(chuàng)新、機構(gòu)創(chuàng)新及建立績效評價體系等[21]。雖然這些建議為促進發(fā)揮人大預(yù)算監(jiān)督職能提供了許多很好的思路，但是由于實證分析不足，上述有的建議存在著應(yīng)然性的偏見，在具體適用上存在著一些問題。更為突出的是，由于關(guān)注點多是技術(shù)性，幾乎沒有涉及實質(zhì)性問題。因此，這些建議在促進人大預(yù)算監(jiān)督能力提升方面的作用有限。

總的來講，現(xiàn)有研究為我們認(rèn)識人大預(yù)算監(jiān)督權(quán)懸空的真實原因提供了豐富的經(jīng)驗材料，不過，這些研究卻很少關(guān)注人大預(yù)算監(jiān)督過程中正式組織間的權(quán)力關(guān)系。

（三）人大預(yù)算草案修正權(quán)研究

人大預(yù)算草案修正權(quán)研究，是目前人大預(yù)算研究領(lǐng)域內(nèi)逐漸興起的新研究方向。雖然該方向的研究成果并不是很多，但是實質(zhì)性的貢獻(xiàn)也不少并呈逐漸增加的趨勢。雖然如此，目前預(yù)算草案修正權(quán)的研究，就其內(nèi)容而言，主要集中在中國人大預(yù)算草案修正權(quán)的重要及其必要性與預(yù)算草案修正權(quán)實施的可行路徑等方面。

1.預(yù)算草案修正權(quán)是一項極其重要的預(yù)算權(quán)力

馬駿、林慕華的研究表明：預(yù)算草案修正權(quán)是現(xiàn)代議會的核心預(yù)算權(quán)力[22]。張樹劍、林挺進等基于公共選擇與憲政相結(jié)合的視野，認(rèn)為預(yù)算草案修正權(quán)是一項憲政權(quán)力，它“不僅是出于監(jiān)督機制的理論需要，更是關(guān)系公民福利實現(xiàn)的實質(zhì)性程序?！盵23]不過，學(xué)者們在人大預(yù)算監(jiān)督法律體系中是否設(shè)置了該項權(quán)力的問題上分歧較大。如馬駿、林慕華在《現(xiàn)代議會的預(yù)算修正權(quán)力》中認(rèn)為，中國現(xiàn)行預(yù)算法及相關(guān)法律并未賦予人大這一預(yù)算監(jiān)督權(quán)力。而趙雯教授則指出：憲法和地方組織法明確規(guī)定人大享有預(yù)算草案修正權(quán)。人民代表大會會議期間，大會主席團、各專門委員會、代表聯(lián)名都可以提出對預(yù)算草案的修正案[24]。在這些爭論中，有一點是確定的，即“財政預(yù)算的修正問題直接關(guān)系到人大憲法地位的落實，并應(yīng)在預(yù)算法這一預(yù)算基本法中作出較完善的規(guī)定?！盵25]

2.人大預(yù)算草案修正權(quán)實施的可行路徑

權(quán)力的重要與否，關(guān)鍵在于執(zhí)行。一些學(xué)者在關(guān)注預(yù)算草案修正權(quán)的重要性及必要性的同時，也在探討其可行的路徑。曾軍平基于《預(yù)算法（修訂草案）》的文本分析，提出了我國未來預(yù)算修正權(quán)實施的一些重要的制度規(guī)范建議，如修正議案的準(zhǔn)備期、預(yù)算修正案進入人大會議表決程序的條件、程序、人大會議的會期規(guī)定等等[26]。他的這些建議為將來實施預(yù)算草案修正權(quán)提出了有益的指導(dǎo)，問題是：他的研究忽視了制度的路徑依賴問題，即沒有深入論證這些制度設(shè)計是否具有制度方面的可行性。

上述預(yù)算草案修正權(quán)的研究成果，深化了人們對預(yù)算草案重要性的認(rèn)識，而且一些研究所設(shè)計的制度路線為人大預(yù)算草案修正權(quán)的實踐提供了有益的理論指導(dǎo)。不過，需要指出的是，未來的研究，在關(guān)注上述兩個問題的同時，也應(yīng)該加強人大預(yù)算草案可行的論證，特別是它與主流制度是否具有相容性。

三、預(yù)算研究的主要理論模型：貢獻(xiàn)與不足

研究人大預(yù)算監(jiān)督，必須弄明白：在人大預(yù)算監(jiān)督過程中，黨委、人大、行政機關(guān)等三個部分是如何分配政治權(quán)力的，即它們之間有著怎樣的權(quán)力關(guān)系，同時，這種正式組織間的權(quán)力關(guān)系反過來是如何影響人大預(yù)算監(jiān)督的。正式組織間的權(quán)力關(guān)系是由制度進行規(guī)范的，所以，權(quán)力關(guān)系研究可以簡約為制度關(guān)系研究。因此，目前預(yù)算研究過程中有關(guān)制度間關(guān)系研究的現(xiàn)狀從很大程度上影響了對人大預(yù)算監(jiān)督能力的認(rèn)識。強化人大預(yù)算監(jiān)督能力研究，需要找到合適的分析框架。所以，評估現(xiàn)有預(yù)算研究模型是必要的。當(dāng)前預(yù)算研究過程中的主要分析工具有：績效預(yù)算模型、委托—代理模型、交易費用政治學(xué)模型等。

（一）績效預(yù)算模型

學(xué)界的主流觀點認(rèn)為，績效預(yù)算始于美國胡佛政府的預(yù)算改革。但是在進步時代，紐約市政研究局已將效率視為預(yù)算的內(nèi)在價值，“預(yù)算局不僅將效率的價值附加于預(yù)算理念中，而且還從道德上加以闡釋?！盵27]也就是說，績效預(yù)算的理念始于紐約市政研究局。歷史的梳理表明，績效預(yù)算是以績效指標(biāo)和事業(yè)成本為核心，以績效目標(biāo)、績效撥款和績效評價為基本環(huán)節(jié)而建立的公共管理模式。

如何達(dá)至績效目的，沈春麗認(rèn)為，從傳統(tǒng)預(yù)算向績效預(yù)算的轉(zhuǎn)型過程一般分為下面幾個步驟：項目預(yù)算編制、績效度量和報告、績效管理，以及最終的績效預(yù)算系統(tǒng)的實現(xiàn)[28]。從橫向截面來看，績效預(yù)算的實現(xiàn)，關(guān)鍵需要處理好總額控制、配置效率、運行效率、財政責(zé)任等方面的問題。囿于績效預(yù)算研究中的這些問題，公共預(yù)算決策的分析框架應(yīng)是：在尋找和分析備選方案的基礎(chǔ)上，按照一定的標(biāo)準(zhǔn)進行方案選擇。這一簡單的決策過程描述暗含著那些將顯著影響預(yù)算決策的關(guān)鍵要素，決策參與者、決策權(quán)力的分配、決策的目標(biāo)或方案選擇的標(biāo)準(zhǔn)、決策信息。這些要素內(nèi)涵的不同組合又體現(xiàn)為決策模式的不同，分為漸進主義決策模式和理性主義決策模式[29]。

目前，績效預(yù)算模式已在不少國家進行了實驗并取得一些成果，但是該模式過于關(guān)注預(yù)算過程中的績效問題，忽視了其背后的權(quán)力因素，從而使預(yù)算成了一種技術(shù)性的管理活動，偏離了預(yù)算的政治本質(zhì)。因此，該模型在分析人大預(yù)算監(jiān)督過程時就會顯得乏力。

（二）委托—代理模型

在委托—代理理論模型那里，公共預(yù)算是一種特殊的合同。它的核心是為行政機構(gòu)提供服務(wù)的人員和給服務(wù)提供者分配資源的人員之間的關(guān)系，即委托人和代理人間的互動關(guān)系。影響預(yù)算合同的主要因素有兩種：（1）信息的分配和管理；（2）預(yù)算參與者之間的等級關(guān)系。該理論模型假定參與者之間存在著等級關(guān)系，委托人和代理人之間存在著目標(biāo)沖突，而且信息的分布是動態(tài)的。依據(jù)信息分布均衡情況，該模型可細(xì)化為：代理人主導(dǎo)—等級、沖突、代理人控制信息；立法機關(guān)主導(dǎo)—等級、沖突、立法機關(guān)控制信息；行政主導(dǎo)—等級、沖突、行政控制信息；議題網(wǎng)絡(luò)—等級、沖突、信息共享[30]。

就目前預(yù)算研究現(xiàn)狀而言，最常見的預(yù)算理論模型是委托—代理模型。依據(jù)此理論模型，國內(nèi)預(yù)算研究已取得不少實質(zhì)性的貢獻(xiàn)，如程瑜以此理論模型對政府預(yù)算進行了契約經(jīng)濟學(xué)分析，并發(fā)現(xiàn)：信息和激勵約束是影響政府預(yù)算契約效果的兩個最重要因素[31]。不過，值得指出的是，該理論模型在解釋是什么因素導(dǎo)致了信息分布不均衡的問題上存在著一些不足。事實上，它也難以完成這一任務(wù)。因為它忽視了政治中較為重要的自變量，即制度。很顯然，由于此缺陷，它也很難適用于人大預(yù)算監(jiān)督制度的研究。

（三）交易費用理論框架

馬駿、侯一麟曾用該理論框架分析了中國省級預(yù)算中的非正式制度。在交易費用分析框架中，預(yù)算也被看成一種合同，因此，預(yù)算過程也就被視為制定和實施預(yù)算合同的過程。預(yù)算合同的實施過程中必然會發(fā)生各種交易費用：形成預(yù)算合同時必須支付的事前交易費用，例如事前的討價還價費用、信息費用、決策時間和協(xié)調(diào)費用等；事后確保預(yù)算合同能夠?qū)嵤┑慕灰踪M用。依據(jù)交易費用理論，這些交易費用主要來源于預(yù)算合同制定和實施的預(yù)算環(huán)境。因此，馬駿等建構(gòu)了分析的基本框架：零碎化的威權(quán)體制、正式預(yù)算制度落后而且零碎化，非正式預(yù)算制度，其中，非正式預(yù)算制度包括預(yù)算產(chǎn)權(quán)、部分等級制、完全等級制[32]。

可以看出，交易費用理論框架的突出貢獻(xiàn)是把握住了我國省級預(yù)算過程中的非正式制度的影響。不過，該理論框架在用于人大預(yù)算監(jiān)督過程研究時，則會面臨著如下困境：（1）在監(jiān)督過程中，預(yù)算不是被視為合同而是人大監(jiān)督行政機關(guān)的手段；而且，政治領(lǐng)域內(nèi)，經(jīng)濟學(xué)意義上的平等合同幾乎不存在，因為權(quán)力分配是不平衡的。（2）人大預(yù)算監(jiān)督過程雖受非正式制度影響，但是起根本作用的還是正式制度，特別是正式制度間的關(guān)系；這種制度間的關(guān)系反映的是權(quán)力競爭的結(jié)果，未必就符合交易費用最小化的邏輯。

目前有關(guān)預(yù)算研究的理論模型，如績效預(yù)算模型、委托—代理模型、交易費用理論框架，關(guān)注點主要是預(yù)算績效的研究。通過目前已取得成就來看，這些理論模型為分析預(yù)算改革提供了許多有效的分析工具。但是，由于理論模型是對特定事實的抽象，因此，它們會存在適用范圍的問題。研究發(fā)現(xiàn)，這些理論模型難以解釋預(yù)算背后的權(quán)力關(guān)系，從而很難揭示出我國人大預(yù)算監(jiān)督能力弱化的實質(zhì)原因。

四、未來研究的思路

從上述幾個方面的文獻(xiàn)評述，我們可以發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前的預(yù)算研究開拓了中國人大預(yù)算監(jiān)督研究的理論視野，并提供了一些有益的經(jīng)驗指導(dǎo)。但是，總體上而言，中國人大預(yù)算研究的整體情況是不容樂觀的：一方面表現(xiàn)為由于制度研究的缺失導(dǎo)致尚未發(fā)現(xiàn)人大預(yù)算監(jiān)督權(quán)懸空的主導(dǎo)性因素；另一方面是預(yù)算監(jiān)督研究理論模型有限。實際上，二者是辯證統(tǒng)一的，正是因為理論模型的有限限制了進一步的研究，而制度研究的忽視也影響了理論模型的創(chuàng)新。

因此，在未來的研究中，我們應(yīng)當(dāng)從制度研究與理論模型創(chuàng)新兩個方面入手，加強人大預(yù)算監(jiān)督研究。一方面，在借鑒其他學(xué)科研究方法的基礎(chǔ)上，人大預(yù)算監(jiān)督研究應(yīng)當(dāng)在解決實際問題的過程中創(chuàng)新研究方法；另一方面，在方法創(chuàng)新時，必須時刻關(guān)注現(xiàn)實問題的解決。也就是說，人大預(yù)算監(jiān)督研究在未來的研究中，應(yīng)當(dāng)做到問題解決與方法創(chuàng)新的辯證統(tǒng)一。

注釋：

[1]何俊志：《結(jié)構(gòu)、歷史與行為——歷史制度主義對政治科學(xué)的重構(gòu)》，復(fù)旦大學(xué)出版社2004年版，第23~25頁。

[2]William H.Allen,Woman’s Part in Government: Whether She Votes or Not,New York:Dodd,Mead,1912, p71.

[3]Aaron Wildavsky,Naomi Caiden,The New Politics of the Budgetary Process（影?。?，北京：北京大學(xué)出版社，2006，pp2-7.

[4][5][27]【美】喬納森·卡恩：《預(yù)算民主：美國的國家建設(shè)和公民權(quán)（1890~1928）》，葉娟麗等譯，格致出版社、上海人民出版社2008版，前言第1、5、62頁。

[6]王紹光：《從稅收國家到預(yù)算國家》，載《讀書》2007年第10期。

[7]馬駿：《中國預(yù)算改革的政治學(xué)：成就與困惑》，載《中山大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2007年第3期。

[8]Einzig Paul，The control of the purse:progress and decline of Parliament’s financial control.London: Secker&Warburg,1959.

[9]【美】托馬斯·P·勞斯：《三權(quán)分立原則與預(yù)算決策》，載自【美】阿曼·卡恩、W.巴特利·希爾德雷思等編：《公共部門預(yù)算理論》，韋曙林譯，格致出版社、上海人民出版社2010版，第50~81頁。

[10]靳繼東：《預(yù)算政治學(xué)論綱：權(quán)力的功能、結(jié)構(gòu)與控制》，中國社會出版社2010版，第71頁。

[11]蔡定劍：《中國人民代表大會制度》，法律出版社1992年版，第322頁。

[12]朱光磊：《當(dāng)代中國政府過程（修訂版）》，天津人民出版社2002年版，第233頁。

[13]朱孔武：《財政立憲主義研究》，法律出版社2006年版，第124~125頁。

[14]李誠、張永志：《人大預(yù)算監(jiān)督的四類十八個問題研究提綱》，載《中國人大》1999年第13期。

[15]王秀芝：《我國人大預(yù)算監(jiān)督問題研究》，載《經(jīng)濟研究》2009年第10期。

[16]林慶祥：《加強地方人大預(yù)算審查監(jiān)督的思考》，復(fù)旦大學(xué)選舉與人大制度研究中心，2012年4月15訪問。

[17]范永茂：《人大預(yù)算監(jiān)督的困境與出路——對廣州市部門預(yù)算折射出的問題的思考》，載《中國特色社會主義研究》2011年第1期。

[18]周振超：《行政主導(dǎo)下的簡約治理——省級人大預(yù)算監(jiān)督權(quán)懸空的政治邏輯》，載《江蘇行政學(xué)院學(xué)報》2012年第1期。

[19]張獻(xiàn)勇：《預(yù)算年度調(diào)整：強化全國人大預(yù)算審批權(quán)的一個可行思路》，載《人大研究》2005年第10期。

[20]劉善冬：《試論人大財經(jīng)監(jiān)督與政府審計監(jiān)督兩種模式的對接和應(yīng)用》，載《人大研究》2003年第10期。

[21]唐宋元：《地方人大預(yù)算監(jiān)督制度創(chuàng)新的主要內(nèi)容》，載《人大研究》2006年第9期。

[22]馬駿、林慕華：《現(xiàn)代議會的預(yù)算修正權(quán)力》，載《呼吁公共預(yù)算》，中央編譯出版社2008年版，第96頁。

[23]張樹劍、林挺進：《中國省級人大預(yù)算草案修正權(quán)的意義及法律基礎(chǔ)》，載《復(fù)旦學(xué)報（社會科學(xué)版）》2010年第 5期。

[24]趙雯主編：《地方人大預(yù)算審查監(jiān)督簡明讀本》，復(fù)旦大學(xué)出版社2008年版，第179~180頁。

[25]張獻(xiàn)勇：《論人大的預(yù)算草案權(quán)》，載《學(xué)術(shù)研究》2009年第7期。

[26]曾軍平：《預(yù)算修正權(quán)亟需嚴(yán)格制度規(guī)范》，載《上海財經(jīng)大學(xué)學(xué)報》2008年第 3期。

[28]沈春麗：《績效預(yù)算》，世界銀行中文網(wǎng)，2012年5月 10日訪問。

[29]茍燕楠：《績效預(yù)算：模式與路徑》，中國財政經(jīng)濟出版社2011版，第26~27頁。

[30]約翰·弗雷斯特：《委托——代理模型和預(yù)算理論》，載【美】阿曼·卡恩、W·巴特利·希爾德雷思等編：《公共部門預(yù)算理論》，韋曙林譯，格致出版社、上海人民出版社2010版，第146~159頁。

[31]程瑜：《政府預(yù)算的契約經(jīng)濟學(xué)分析——委托代理理論的研究視角》，載《財貿(mào)研究》，2008第6期。

[32]馬駿、侯一麟：《中國省級預(yù)算中的非正式制度：一個交易費用理論框架》，載《經(jīng)濟研究》2004年第10期。

（作者系西南政法大學(xué)2 0 10級政治學(xué)理論碩士研究生）