□董薇

人大工作探討

淺析如何增強“計劃解決類建議”辦理實效

□董薇

近年來，地方各級人大及其常委會堅持與時俱進，在代表建議辦理工作中不斷實踐，積極探索，逐漸使該項工作步入了制度化、規(guī)范化軌道。但毋庸諱言，從建議辦理實效上看，這項工作與代表以及人民群眾的期望相比還有一定距離，還有不少難題值得我們?nèi)舜蠊ぷ髡呷ヌ剿鹘馕?，如其中對那些“列入計劃逐步解決”的建議，如何提高辦理實效，亟待引起重視。為此，筆者擬對這一類建議的內(nèi)涵、辦理中存在問題及建議對策等方面做一淺顯探索。

一、“計劃解決類建議”的內(nèi)涵分析

根據(jù)代表法有關規(guī)定，承辦單位對代表建議、批評和意見辦理的答復期限為3到6個月[1]。所謂“答復”，只是對辦理情況的反饋，對辦理的結果并無強制性要求。因此，目前承辦部門對代表建議的辦理答復基本上分為三種情況：已經(jīng)解決、列入計劃逐步解決、留作參考。近年來有些地方人大又將“列入計劃逐步解決”項細化為了“正在解決”（當年解決）和“計劃解決”（第二年解決）[2]。但不管是“列入計劃逐步解決”的建議，或者是“計劃解決”的建議，雖然在闡述上有所不同，從內(nèi)涵分析上來看，這類建議（為方便敘述，以下統(tǒng)稱計劃解決類建議）的共同點是，承辦部門承諾辦理，但由于辦理難度較大，在本年度內(nèi)不能完成，需要跨年乃至更長時間予以落實解決。概括地說，這類建議具有以下特性：

1.合理性。受各方面因素所限，人大代表提出的建議并不能保證全部都具備可操作性，而目前從建議辦理的操作流程上來看，對建議能不能辦理的評價是由承辦部門做出，對于一些受政策限制暫時無法辦理的建議，承辦單位在答復時往往會給出明確的說明。從趨利避害的角度而言，承辦單位不會給自己找麻煩，將不合理的建議也作為能辦的進行辦理。因此可以這么說，除了明確答復不能辦理的建議以外，剩下的建議，都是具有合理性，且可以辦理的。

2.復雜性。根據(jù)筆者對江蘇省揚州市邗江區(qū)人大2008~2010年代表建議辦理情況的綜合分析可以看出，被列為計劃解決的64件建議，大多是需要從政策層面進行研究并做出部署的建議。其中有不少涉及資金、立項、招投標等具體事項，承辦的部門多為交通局、財政局、建設局等單位，并且接近70%的建議需要多部門聯(lián)合辦理。

3.延續(xù)性。受這一類建議復雜性要素所制約，其辦理的過程往往需要2到3年時間才能完成，比如涉及造橋修路等方面的建議，承辦部門從立項到開工，絕不可能在幾個月之內(nèi)就能辦結。還有的建議甚至需要辦理更長時間，如有些涉及環(huán)境保護、市場整治等方面的建議，也不可能是承辦部門的一次突擊整治就能解決。

4.既定性。由于在答復時，承辦部門對代表是給予繼續(xù)辦理承諾的，而各級人大代表是各級國家權力機關的組成人員，從某種程度上來說，承辦部門向代表的承諾就是向權力機關的承諾。因此，不論此類建議辦理的難度多大，時間多長，承辦部門也要持續(xù)辦理，直到辦理結束，并給出辦理結果。

那么，這一類建議在整體建議數(shù)中所占比例究竟有多少？筆者在比對了張家口、赤峰、十堰三個市2009年代表建議辦理結果后發(fā)現(xiàn)，雖然建議辦理的落實解決率在逐年提高，但“計劃解決類”建議所占數(shù)量仍然居高不下。如2009年，張家口市人大代表所提建議列入規(guī)劃和計劃逐步予以解決的43件，占36.7%；赤峰市人大代表所提建議已列入計劃逐步解決的60件，占建議總數(shù)的38.2%；十堰市人大代表所提建議已經(jīng)采納并列入規(guī)劃逐步解決的建議8 3件，占49.4%[3]?？梢钥闯觯陨先齻€市都有接近四成的代表建議辦理工作要延續(xù)到下一年或者再下一年。而根據(jù)全國人大以及部分省、市人大提供的相關數(shù)據(jù)也可以推出這樣一個結論，目前代表建議辦理的結果基本是以三個三分之一比例組成，即三分之一已經(jīng)解決，三分之一計劃解決，三分之一留作參考。

可以設想的是，如果占三分之一的計劃解決類建議都能得到有效解決，那么代表建議辦理的整體解決率將會有一個大幅度的提高。

二、“計劃解決類建議”辦理的現(xiàn)狀分析

如上所述，做好計劃解決類建議的辦理工作對于增強代表建議辦理實效，提高政府公信力有著重要的意義。然而在實際辦理工作中，對這類建議的辦理還存在不少問題，亟待進一步改進。

一是重視程度不均。在承辦單位向代表進行建議辦理情況答復時，有一個非常重要的指標牽制著他們的行為——代表滿意度評價。如果代表不滿意，不僅承辦單位面上無光，有些地方還會將該建議打回要求承辦單位重新辦理[4]。對于已經(jīng)落實解決的建議，代表自然滿意，因此不滿意往往就出自計劃解決類建議上。對此，承辦單位往往下大力氣用在說服代表，請求代表“理解”和“支持”上，便于順利過關。如一些代表披露:寫“不滿意”后，經(jīng)常會有部門人員通過層層關系，希望代表“從大局出發(fā)”，讓代表在“征求意見單”上簽“滿意”。而一旦代表簽署滿意之后，對于部分承辦單位而言，就意味著建議辦理的結束，即使曾經(jīng)信誓旦旦承諾代表繼續(xù)辦理，也可以因為“條件不具備”從而“拖一拖，放一放”。其答復前后的重視程度，實在大相徑庭。而對于人大自身而言，主要精力也放在了本年度的建議的辦理上，對于上年納入計劃解決的建議缺乏應有的關注。

二是督辦手段不足。既然是需要繼續(xù)辦理的建議，只要辦理的過程沒有結束，人大就應該持續(xù)督辦。目前不少地方人大也意識到了這點，加大了對計劃解決類建議的督辦，創(chuàng)新了督辦模式，如實行對計劃解決類建議的滾動辦理(有的地方稱之為續(xù)辦件制度)，就是將計劃解決類建議作為正常建議滾動到下一年進行督辦。但是就滾動辦理的現(xiàn)狀而言，還有不少不盡如人意的地方，有些地方人大并沒有對所有的計劃解決類建議進行督辦，只是有選擇地對一些重點建議進行督辦；有些在交辦、承辦、督辦、責任、時間等方面也還沒有明確的規(guī)范，所謂的督辦也就是一個電話打過去詢問辦理的情況如何。有些地方甚至還沒有采取滾動辦理的模式，在承辦部門答復結束后，就變相地認同了納入計劃解決的這一結果，至于承辦部門是否在計劃解決，沒有后續(xù)的跟蹤手段。

三是辦理結果不明。對于被列為計劃解決類的建議，承辦部門往往會用較為籠統(tǒng)的語言向代表進行答復，最常用的說辭莫過于“等條件成熟時繼續(xù)辦理”或“已經(jīng)列入計劃，將會逐步解決”等。然而條件什么時候才能成熟，計劃究竟怎么排定的，完全是由承辦單位說了算，代表對此并不知情。根據(jù)筆者對20家地級市人大常委會《關于2010年代表建議、批評、意見辦理情況綜合》的查閱，目前還沒有對計劃解決類建議最終落實解決率的總結，政府向人大的報告中也沒有相應辦理結果的體現(xiàn)，更談不上有什么懲處措施了。于是對于有些雖有難度但完全可以在第二年就辦結的建議，承辦部門也就樂于一直計劃下去，直到不了了之。甚至有極少數(shù)承辦單位將一些難辦的但是當年就可以辦結的代表建議刻意列為“列入計劃逐步解決”，恰似給辦理工作套上了鐵布衫，堂而皇之地跳出人大督辦視野。有些代表無奈地稱自己所提的建議，一旦被“列入計劃逐步解決”就意味著將成為“被遺忘的角落”，甚至有些建議真的已經(jīng)逐步解決了，代表本人竟然還不知道。

四是引發(fā)重復建議。由于計劃解決類建議的辦理結果不能及時反饋給代表，代表對于建議辦理的現(xiàn)狀并不知情，導致重復提建議的情況多有發(fā)生。有些代表對于建議納入計劃解決這一結果并非真心滿意，但是礙于面子不得不“基本滿意”，于是到第二年人代會再提，以示“軟抵抗”；有的代表出于對政府辦理不信任的心理，看到第一年納入計劃解決了，認為如果不再提，什么時候辦完了了無期，因此為了引起重視第二年又重復提；而有些提重復建議的代表可能不是同一人，只是因為對政府辦理情況的不了解，對于有些正處于辦理階段的工作又提出了建議，造成政府一邊辦理，代表一邊提建議的怪相，實際上削弱了代表建議的效率，也容易造成群眾對于代表作用的質(zhì)疑，認為代表建議只有年年提才能辦得好。

三、創(chuàng)新五大機制，提升計劃解決類建議辦理實效

通過上述分析可以看出，計劃解決類建議辦理的問題，存在于承辦環(huán)節(jié)與督辦等多個環(huán)節(jié)，需要各地人大結合自身實際，通過機制創(chuàng)新來建立一套適應計劃解決類建議辦理的模式，從而進一步規(guī)范和提升這類建議的辦理工作。

1.明確滾動機制，規(guī)范計劃解決類建議的辦理程序。對承辦部門而言建議辦理有難易之分，但對于人大督辦力度而言不應該有輕重之別，尤其不能因為建議一時無法解決就放棄督辦。如何加強對計劃解決類建議的督辦，首先就是要明確滾動辦理的模式。根據(jù)各地人大的實踐證明，所有納入滾動辦理的計劃解決類建議都能取得較好的辦理效果，辦理的時間大為縮短，結果也較為明確。因此十分有必要對所有計劃解決類建議一律進行滾動辦理，并且詳細規(guī)定交辦、承辦、督辦的流程。其次就是要科學論證辦理的時限，有些地方人大規(guī)定了計劃解決類建議必須在一年內(nèi)解決，但是筆者以為對于一些牽涉面較廣的建議，不一定要強制在一年內(nèi)完成，而是應該進行科學的論證，確定辦理期限，以免承辦部門為了趕時間，敷衍了事，反而影響辦理實效。

2.建立復核機制，減少計劃解決類建議的重復出現(xiàn)。以往在辦理過程中，有的代表年年簽滿意而年年又提，代表內(nèi)心不是真滿意，只是因為囿于人情不得不滿意。只有杜絕辦理過程中的假滿意現(xiàn)象，才能真正減少計劃解決類建議年年提的現(xiàn)象。目前有些地方人大常委會已經(jīng)開始推行代表建議辦理結果滿意度復核制，即每年年底前，由常委會組織專門班子與提建議代表面對面，了解代表對承辦單位辦理的態(tài)度、過程、結果是否真滿意，如果在復核時發(fā)現(xiàn)代表對列入計劃解決并不滿意，常委會有關工作機構將進行認真核查，并且聽取承辦單位對辦理情況的說明，如確屬承辦單位拖延敷衍，能當年解決卻不解決而造成的代表不滿意，常委會有權要求承辦單位重新辦理、重新答復。通過這一措施，可以有效促進部分計劃解決類建議的再辦理落實，減少重復出現(xiàn)。

3.改進公開機制，曬出計劃解決類建議的辦理流程。目前對于計劃解決類建議辦理的最大弊端就是辦理過程不夠公開，代表們對于條件什么時候具備，辦理的進度如何不能及時掌握。然而隨著建議辦理工作的不斷深化完善，代表建議辦理的公開化已經(jīng)成了大勢所趨。有些地方人大斥資打造了網(wǎng)上辦理系統(tǒng)，主要分為“代表管理”、“信息發(fā)布”、“議案辦理”、“建議辦理”、“綜合查詢”、“系統(tǒng)管理”等六大模塊[5]，為代表了解整個建議辦理工作情況，實行有效監(jiān)督提供了平臺。而對于一些還不具備條件的地方，就需要承辦單位主動加強與代表的聯(lián)系，即辦理前，主動找代表溝通，了解代表的具體要求；辦理中，隨時與代表保持聯(lián)系，匯報辦理過程和進度；辦理后，邀請代表實地察看，征詢意見，及時反饋建議意見辦理落實情況。此外，所有的計劃解決類建議的辦理情況，在第二年的人代會上都必須向全體代表進行匯報。

4.完善跟蹤機制，加強對計劃解決類建議的督促檢查。加強對計劃解決類建議的跟蹤辦理，是提升建議落實解決率的主要抓手。一方面可以通過建立辦理工作臺賬，對所有計劃解決類建議及時登記編號，包括代表建議內(nèi)容、責任措施、督辦反饋、辦理結果等，全部進行登記造冊。建立“辦理臺賬制”后，辦理進度及辦得好不好、有沒有在努力辦等情況都變得清清楚楚，因而可以及時了解、掌握代表建議的辦理進程。另一方面要建立銷號辦理制，在建議辦理完畢后，要向代表進行反饋，收到代表反饋滿意后，實行銷號處理；尚未解決的，由人大相關工作機構持續(xù)進行跟蹤管理，直到代表確認辦理完畢銷號為止。

5.健全考核機制，激勵計劃解決類建議辦理積極性。目前，各地對是否把代表建議辦理工作納入政府年度目標考核之中還有不同的聲音。有人擔心采用這一手段未免過于強硬，容易造成承辦部門的負擔。但實際上這種擔心是多余的，人大代表是代表人民行使國家權力的決策者，是人民利益和人民意志的體現(xiàn)者，是實現(xiàn)人民愿望和要求的代言人，其提出建議的目的是為了更好地促進政府工作，這與政府本身為人民服務的宗旨是一致的。而政府綜合考核已經(jīng)是一個成熟的監(jiān)督機制，把代表建議辦理納入，可借助這一平臺，使各相關部門辦理代表建議情況得到合理的評價和相應的獎懲，使代表建議辦理受到應有的重視，從而收到事半功倍的效果。進行綜合考核，需要注意的是必須把各承辦單位辦理落實方案、辦理期限、進展情況、最終效果，以及與代表滿意率、面復率、落實率相關的指標進行量化管理，重點從承辦單位是否落實了建議辦理責任制、是否與代表進行溝通、是否高質(zhì)量按時辦結、復函格式是否規(guī)范、代表是否滿意等五個方面進行考核。通過考核，進一步激勵各承辦單位辦理的積極性和責任心。

注釋：

[1]代表法第四十二條。

[2]揚州市人大2010年創(chuàng)新代表建議評價機制有關文件。

[3]數(shù)據(jù)來自張家口人大網(wǎng)站、赤峰人大網(wǎng)站、十堰人大網(wǎng)站。

[4]《甘肅出臺辦理人大代表建議新規(guī)定代表不滿意承辦單位需重新辦理》。http://finance.ifeng.com/roll/20110115 /3210281.shtml.

[5]《我縣首次開通人大代表議案建議在線辦理系統(tǒng)》http://qtnews.zjol.com.cn/news/text.asp?id=50518.

其他參考文獻：

[1]《人大研究文萃》。

[2]《人大工作研究》。

[3]《人大工作常用法律法規(guī)選編》。

江蘇省揚州市邗江區(qū)人大常委會辦公室）