葛笑如

中國風險社會的公共治理之道

葛笑如

現(xiàn)代性的發(fā)展引起了社會風險性的擴散。西方風險社會理論在正視現(xiàn)代性危機的基礎上，在實踐中致力于拯救現(xiàn)代性的歷史宏任，在理論層面提供了反思現(xiàn)代性的新視角。中國風險社會的形成、特征及其對中國公共治理的消解，客觀上要求從如下幾方面進行治理：建構協(xié)商型民主政治;建構新的公共政策機制和多元文化網(wǎng)絡治理結構;改進官僚制，構建民主、公平、開放的政府管理體制。

風險;風險社會;社會建構;官僚制;公共治理

一、風險與風險社會

1.風險與風險社會的概念

長期以來，風險問題一直是工程學和自然科學關注的話題，人文社會科學在很長一段時間里對這一問題處于集體失語的狀態(tài)。貝克和一批研究者，比如吉登斯、拉什 (ScottLash)、盧曼(Nik las Luhmann)、瑪麗·道格拉斯 (MaryDouglas)等對風險問題的研究，在人類精神家園的重建中終于為人文社會科學挽回了一點顏面。

“風險”(risks)一詞并不是中國的本土化詞匯，它來自西方世界?，F(xiàn)代英語將風險界定為：發(fā)生傷害、毀損和損失的可能性。從詞源學上講，這一詞匯由希臘文山崖 (cliff)派生出來，意思為“在山崖中航行”，隨著西方近代航海業(yè)的發(fā)展，這一詞匯逐漸用于這一資本主義發(fā)展的早期領域，意指遇到危險或觸礁。目前，在商業(yè)和金融領域中，風險投資、商業(yè)風險等概念已經(jīng)廣為人們熟悉。而貝克、吉登斯等學者在反思現(xiàn)代社會諸種問題的時候引用了這一詞匯，并且大大擴展了這一詞匯的內涵與外延。風險理論創(chuàng)始人貝克認為：“風險是個指明自然終結和傳統(tǒng)終結的概念?；蛘邠Q句話說，在自然和傳統(tǒng)失去它們的無限效力并依賴于人的決定的地方，才談得上風險。風險概念表明人們創(chuàng)造了一種文明，以便使自己的決定將會造成的不可預見的后果具備可預見性，從而控制不可控制的事情，通過有意采取的預防性行動以及相應的制度化的措施戰(zhàn)勝種種(發(fā)展帶來的)副作用?！?〕風險不同于危險，危險是發(fā)生災害或損失的一種必然性，而風險只表明一種可能性。在貝克的意義上，風險還特指跟工業(yè)社會不同的一種社會總體狀態(tài)。危險與風險的重要區(qū)別在于是否有決斷的參與： “風險取決于人的決斷，它引致的損害亦是由人的決斷決定的;危險則是先于人的行為決斷而給定的，引致的損害亦是由外在因素決定的。在古代社會生活中，主要危險來自自然的災變，故而危險性是古代社會的基本結構要素;在現(xiàn)代社會中，危害直接源于人或社會群體的觀念或行為”，這便是風險?！?〕

在工業(yè)社會的早期發(fā)展階段中占主導地位的風險主要是安東尼·吉登斯所說的“外部風險”，即來自外部的，因為傳統(tǒng)或者自然的不變性和固定性所帶來的風險。然而隨著人類認識世界和改造世界的能力不斷增強，隨著工業(yè)文明的飛速發(fā)展，由人類發(fā)展特別是科學技術進步所造成的“人造風險”開始大量出現(xiàn)并逐漸成為社會風險的主要形式，包括核風險、化學產(chǎn)品風險、基因工程風險、生態(tài)災難風險，等等。由“外部風險”轉向“人造風險”，是人類社會由工業(yè)社會進入到風險社會的重要標志。烏爾里?！へ惪税选帮L險社會”定義為一系列特殊的社會、經(jīng)濟、政治和文化因素，這些因素具有普遍的人為不確定性原則的特征，它們承擔著現(xiàn)存社會結構、體制和社會關系向著更加復雜、更加偶然和更易分裂的社團組織轉型的重任。并進一步指出人類現(xiàn)代化過程中社會形態(tài)發(fā)展的延續(xù)性和風險社會的歷史坐標。即，風險社會是與工業(yè)社會不同的一種社會形態(tài)：“正如現(xiàn)代化消解了十九世紀封建社會的結構并產(chǎn)生了工業(yè)社會一樣，今天的現(xiàn)代化正在消解工業(yè)社會，而另一種現(xiàn)代性則正在形成之中。”〔3〕

2.風險社會的形成

吉登斯認為由“外部風險”轉向“人造風險”，是人類社會由工業(yè)社會進入到風險社會的重要標志。而“人造風險”的出現(xiàn)并逐漸成為社會風險的主要形式，則源于人類工業(yè)理性狂妄野心的無限膨脹和駕馭這種野心的社會制度的日漸衰落。即，風險社會的形成從總體上說是人類工業(yè)理性濫觴以及社會在組織制度架構上無力阻止、挽救這種濫觴的合力結果。

現(xiàn)代化在消解傳統(tǒng)封建社會結構的同時，更是把人類帶入了一個物質極大豐富和科技日趨先進的工業(yè)社會。工業(yè)社會在物質和精神領域，甚至在人類社會一切方面所帶來的較之于傳統(tǒng)社會的巨大變化和成就進一步鼓舞了人類理性的張揚。人由被動接受自然物質饋贈的奴仆翻身成為改造自然、甚至在越來越寬廣的領域里駕馭自然的無上之王。個人為了滿足個體的物質生活欲望，民族國家為了追求GDP的不斷增長和綜合國力的相對優(yōu)勢，在相當長一段時間里把單純的經(jīng)濟增長作為達致上述目標的主要、甚至是唯一途徑;這樣做的后果是，一段時間里資源生態(tài)環(huán)境問題的累積，最終帶來困擾全人類的生態(tài)危機。當單純依靠資源因素的經(jīng)濟發(fā)展模式達到了其生產(chǎn)可能性邊界以后，人力資本的開發(fā)和科技進步作用開始成為經(jīng)濟發(fā)展的動因。同樣，人力資源的無限挖掘帶來人本身的異化，科技在促進經(jīng)濟社會發(fā)展的同時它的負面作用也日漸顯現(xiàn)，這一切都帶來了更深層次的社會危機。而人類在工業(yè)社會中構建的社會組織制度架構，由于歷史積攢的陳舊和自身運行的慣性，在快速變化的現(xiàn)實世界中卻無法做出快速有效的回應。在這自然和社會危機面前，人在現(xiàn)代化取得決定性勝利成果的歷史檔口，突然在價值層面失去了精神的追求和對意義的追尋。人類不僅外受自然和社會危機的困擾，內心還飽受價值意義的困惑。雙重的煎熬加劇了工業(yè)理性的非理性運用，從而也加劇了社會的危機程度，風險社會在工業(yè)理性的狂妄野心中和深層迷茫中誕生。即貝克所說的： “由于工業(yè)社會的自信 (眾人一心贊同進步或生態(tài)影響和危險的抽象化)主導著工業(yè)社會中的人們和制度的思想和行動。風險社會不是政治爭論中的可以選擇或拒斥的選項。它出現(xiàn)在對其自身的影響和威脅視而不見、充而不聞的自主性現(xiàn)代化過程的延續(xù)中。最后暗中累積并產(chǎn)生威脅，對現(xiàn)代社會的根基產(chǎn)生異議并最終破壞現(xiàn)代社會的根基?！薄?〕

而全球化的快速發(fā)展，一方面促進了人力資源、資本、技術的全球流動和最優(yōu)化配置，促進了世界文化的大交流和大碰撞，與此同時，它還攜帶著風險躍出一國范圍而向世界擴散，由此引領了世界風險社會的來臨。因此風險社會就意味著全球風險社會。在全球風險社會中，各種新的風險不斷涌現(xiàn)，它們影響的范圍更大，帶有更強的不確定性，甚至直接威脅到人類整體的生存。在全球風險社會，沒有“他人”而言，“我們全都不由分說地卷入一場宏大的實驗，這場實驗由我們自己進行的，同時又在很大程度上超越了我們的控制”?！?〕這意味著，風險社會中的風險已經(jīng)演化成一種超越個人的、針對全人類的、系統(tǒng)化的、不可逆的危險;所有國家民族和個人都主動或被動地參與了對這種危險的分配。

3.風險社會的特點

與工業(yè)社會相比，風險社會的突出特征是：“風險取決于決策;它們以工業(yè)方式被生產(chǎn)，并在這個意義上具有政治上的反思性。所有早先的文化和社會發(fā)展階段以各種方式面對著危險，今天的社會則通過它處置風險的方式而面對它自身。風險是人類活動和疏忽的反映，是生產(chǎn)力高度發(fā)展的表現(xiàn)。這意味著危險的來源不再是無知而是知識;不再是因為對自然缺乏控制而是控制太完善了;不是那些脫離了人的把握的東西，而是工業(yè)時代建立起來的規(guī)范和體系?！薄?〕具體來說，風險社會具有以下基本特征。

第一，“人造風險”是人類面臨的主要風險形式?！叭嗽祜L險”主要包括三種類型：一是主觀人為風險，即人們在主觀上已經(jīng)預知某種行為可能導致的潛在危機而不自制所引發(fā)的風險，比如環(huán)境污染、大規(guī)模殺傷性武器的擴散等;二是客觀人為風險，即由人類活動而導致的自然風險，如“沙塵暴”、“溫室效應”等;三是介于主客觀之間的制度化風險，即由社會制度自身的不完善、不合理而導致的風險或由于社會制度的過于完善，從而產(chǎn)生一種超穩(wěn)定結構，由這種超穩(wěn)定結構所掩藏或導致的風險。

第二，風險愈發(fā)不可見和無法預測。人類行為的復雜性和科技的精尖端發(fā)展，使高科技武裝下的人類行為的負面效應也愈發(fā)隱蔽，從而導致風險的隱蔽性和無法預測性。比如現(xiàn)代社會廣泛存在的各類輻射、農(nóng)副產(chǎn)品中的農(nóng)藥殘留或添加劑問題以及空氣中懸浮的顆粒微塵和彌漫的有毒氣體。對它們的精確測量、特別是它們對人們所造成的實際損害還無法精確測算。

第三，社會各領域的風險相互關聯(lián)。在全球風險社會，風險廣泛散布在經(jīng)濟、政治、社會等各領域，但是社會各領域的風險并不是孤立產(chǎn)生和存在的，相互之間具有很強的關聯(lián)性。最常見的比如工業(yè)生產(chǎn)帶來的環(huán)境風險往往引發(fā)企業(yè)與社會的矛盾沖突、社會公眾對政府的不信任，從而導致社會風險或政治風險。

第四，社會風險非均衡分布。雖然在全球風險社會，任何人都不能置身于風險之外，但是在或大或小的一個時空范圍內，在一個或寬或窄的人際圈中，風險的分布卻呈現(xiàn)出鮮明的非均衡性。從某種意義上說，后工業(yè)社會的風險分布邏輯與工業(yè)社會的財富分布邏輯具有強相關性。這就是貝克所說的，極端的貧困和極端的風險間存在系統(tǒng)的“吸引”?！?〕從全球范圍來看， “風險的全球性并不意味著風險在全球是平均分布的。恰恰相反，環(huán)境風險的第一定律是：污染與貧困形影相隨”?！?〕

第五，風險的全球性和高危性。在世界風險社會中，全球化讓整個世界聯(lián)系成為一個緊密的整體，使得即使是局部性的風險也很容易迅速蔓延至更廣泛的世界范圍內，從而造成更大的影響。比如SARS和誕生于華爾街的金融危機。不僅如此，從某種程度上來說，風險越來越具有一種高危性，這種高危性根源于我們對那些具有嚴重后果的風險所知甚少?！案呶Ｐ缘娘L險具有一種獨特屬性。它們所包含的災難危險越多，我們對于所冒風險的任何真實經(jīng)驗就越少，因為如果事情‘出錯’的話，那就已經(jīng)太晚了?！薄?〕

二、中國風險社會的形成與特點

1.中國風險社會的形成

風險社會理論的創(chuàng)始人烏爾里?！へ惪嗽龀鲞@樣論斷： “當代中國社會因巨大的變遷正步入風險社會，甚至將可能進入高風險社會?！薄?0〕在遭遇SARS的傷痛還沒撫平，備受社會轉型之痛的中國人又接二連三地遭遇了2008年暴風雪、汶川地震、3·14拉薩事件、7·5新疆事件、食品安全危機，當還有一些人在質疑研究中國問題的過程中能否借用西方理論的概念和框架的時候，風險中國的觀念似乎也被更多的人接受。

中國風險社會的產(chǎn)生，既有與西方經(jīng)驗的相通性，又具有中國社會歷史發(fā)展的獨特性，是中國在近代社會轉型以來諸多因素合力作用的結果。概而言之，中國風險社會的來臨受到以下因素的激發(fā)。

第一，趕超型現(xiàn)代化發(fā)展戰(zhàn)略對生產(chǎn)力的狂熱崇拜。中國封建社會的超穩(wěn)定性結構使中國與世界現(xiàn)代文明的發(fā)端曾經(jīng)失之交臂，一個具有悠久歷史和文化延續(xù)性的古老帝國在世界現(xiàn)代化早期所遭受的創(chuàng)傷成為帝國昨天和今天永遠的傷痛和警誡。從此，追趕西方現(xiàn)代化就成為中華民族重新崛起的最有號召力的旗幟。發(fā)展生產(chǎn)，增強國力，趕超型現(xiàn)代化發(fā)展戰(zhàn)略決定了對生產(chǎn)力的盲目崇拜;而對生產(chǎn)力的盲目崇拜必然帶來盲目的資源開采和利用，帶來過分的消費積累和生產(chǎn)擴大化;政府產(chǎn)生了對GDP的盲目崇拜。生態(tài)環(huán)境危機、積累與消費的矛盾、政府與社會發(fā)展目標的錯位所帶來的一系列危機，帶來了中國最基本的社會風險。

第二，經(jīng)濟社會體制轉型。從傳統(tǒng)社會邁向現(xiàn)代社會，中國經(jīng)歷了上百年革命的血雨腥風;現(xiàn)代化的根基還沒有夯實，卻又遭遇了知識經(jīng)濟時代的挑戰(zhàn)，從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟體制的轉軌成為20世紀下半葉中國的不二選擇。而今，雙重轉變都在進行中，前現(xiàn)代因素、現(xiàn)代因素和后現(xiàn)代因素并存，三種時代的風險成為當下風險中國的時代奏鳴。而在這一轉變過程中，“中國社會面臨的諸多風險，更核心的來源是制度轉型。或者是缺乏新的制度應對新的風險，或者是現(xiàn)有的制度能力不足無法解決風險”?！?1〕由于制度供給不足和不確定性，使得這種“人為的不可確定性(manufactured uncertainty)意味著風險成為我們生活中不可避免的一部分，每個人都面臨著未知的幾乎不能預測的風險”。社會陷入了“有組織的不負責任”〔12〕的公共安全治理困境之中。

第三，社會轉型中各類問題的聚集。在中國城市化進程高歌猛進的時代，中國在幾十年的時間里走完西方世界兩百年的發(fā)展道路，這也使得西方世界在兩百年的時間中遭遇的問題一下子聚集到當下中國。城鄉(xiāng)流動人口的增加，不僅徹底地解構著城鄉(xiāng)社會結構，而且也在嚴峻地考驗著城鄉(xiāng)現(xiàn)有社會結構及其承載力，結構性風險潛伏其中;日漸擴大的社會收入差距和財富差距拉大了人與人之間的距離，距離沒有產(chǎn)生美，反而產(chǎn)生了社會群體之間的隔閡與誤解，人際風險悄然出現(xiàn)。除此之外，教育問題、養(yǎng)老問題、就業(yè)問題、醫(yī)療問題、住房問題、食品安全問題、社會群體間信任問題，等等。這些問題在一個相對較短的時間中聚集，必然會對社會結構的容納度和人們心理的承受力以及政府的應對能力提出挑戰(zhàn)，從而成為當下直接困擾中國的風險所在。

促成風險中國形成的因素很多，相互之間的建構性也都遠遠超出以上分析;中國進入風險社會也沒有明確的時間界點，中國風險社會的形成，與其說具有時間上的延續(xù)性，不如說具有空間上的標示性，是對中國當下新的時代形勢和社會特征的總體把握?！帮L險社會作為一個概念并不是歷史分期意義上的，不是某個具體社會和國家發(fā)展的歷史階段，而是對目前人類社會所處時代特征的形象描繪。因此，我們可以說，人類處在風險社會時代，但不能講某個國家是風險社會，盡管那個國家的國內情況并不比其他國家更安全。但是，風險社會并不僅僅是一個認知概念，還是一種正在出現(xiàn)的秩序和公共空間?！薄?3〕

3.中國風險社會的特點

在世界風險社會時代，風險中國既具有風險社會的一般性，也有中國風險社會的特殊性。中國風險社會的特殊性表現(xiàn)在以下幾個方面。

第一，風險共時性。這是眾多學者都闡述的問題。根據(jù)中國科學院中國現(xiàn)代化研究中心完成的《中國現(xiàn)代化報告二○○六》顯示：中國目前是一個農(nóng)業(yè)社會、工業(yè)社會和知識社會并存的三棲型社會。在這樣的社會中，傳統(tǒng)的危險以及它所帶來的社會轉型危機并沒有完全消除，與工業(yè)社會的發(fā)展邏輯所帶來的社會風險一起共同遭遇知識社會的解構。所以，三種社會形態(tài)中所存在的風險在中國齊聚登場。中國社會面臨著比西方發(fā)達國家更加巨大的風險挑戰(zhàn)。歷時性風險共時態(tài)存在，是一個名符其實的風險噴發(fā)期。

第二，風險疊加性。風險疊加性不僅僅指歷時性風險的多樣性，也不僅僅指歷時性風險共時態(tài)存在性;〔14〕更突出歷時性風險共時態(tài)存在情況下相互之間的激蕩，后浪推前浪，從而進一步抬高了風險的強度，增加了風險的復雜性和風險影響的廣度。同樣是企業(yè)污染的風險，在中國和在西方發(fā)達國家所造成的風險影響是完全不同的。西方國家的處理思維是比較簡潔明了：關閉污染企業(yè)或增加企業(yè)成本治理污染。而在中國，這一污染風險就比較復雜：關閉或治污與企業(yè)發(fā)展之間的深刻矛盾、關閉或治污與地方政府利益之間的矛盾、群眾對企業(yè)和政府的信任度、群眾和企業(yè)職工與企業(yè)發(fā)展之間的理解與信任等。企業(yè)污染的風險一旦遭遇社會和政治領域中的其他相關風險，則進一步加劇了企業(yè)污染風險的強度及處理的難度。

第三，風險感知的多樣性。風險不僅是客觀存在，也是社會和文化的建構，不同文化和社會情境下民眾的風險感知、選擇不完全一樣。道格拉斯和維達夫斯基認為，不同社會組織具有各自不同的文化特點和價值取向，“組織之間的巨大分化對應于它們所規(guī)定的期望和價值的巨大分化”〔15〕，不同組織的風險感知各不相同，習慣于選擇對他們所傾心的制度秩序構成最大威脅的風險類型。就當下中國而言，社會結構的分化和重組、社會群體的階層分化和利益群體的產(chǎn)生，使得同一風險在不同階層或利益群體中的感知完全不同;也使得社會階層和利益群體對社會風險的主觀選擇認知存在巨大差異。

第四，風險和財富分配中的階級因素。

風險和財富的分配都少不了階級因素的參與。但是風險分配的邏輯與財富分配的邏輯又不盡然相同，“風險總是以層級的或依階級而定的方式分配的。在這種意義上，階級社會和風險社會存在著很大范圍的相互重疊。風險分配的歷史表明，像財富一樣，風險是附著在階級模式上的，只不過是以顛倒的方式：財富在上層聚集，而風險在下層聚集”?！?6〕在轉型中國，傳統(tǒng)階級因素的影響對財富和風險的分配支配作用會更大，憑借財富力量可以使富者愈富，同時控制風險的分配;而窮人會窮者愈窮，被迫承擔或吸納更多的風險。

三、風險社會對中國公共管理的消解作用

風險是對未來社會危險的關系界定，具有潛在的社會損害;而一旦風險真正出現(xiàn)，就會造成實際的社會損失與損害。在物質層面之上，風險對社會結構與社會管理具有非常明顯的消解作用，從而給社會公共管理帶來一定的理論和實踐困境。

1.風險社會對公共管理的組織基礎——官僚制的消解作用

從20世紀官僚制的建立和運行的情況來看，在現(xiàn)代理性的絕對支配下，它依據(jù)嚴密的組織程序和固定的工作流程重整社會秩序。無論對于被重整的社會，還是對于官僚制自身所屬的職員和制度，都具有一種確定性。然而風險社會的來臨，官僚制刻板的組織流程、單向度的理性思維、既定的信息傳輸通道、囿于職守的職員都不能有效處理風險社會的信息爆炸和各種突發(fā)性的危機事件。雖然許多風險不是由于官僚制直接引發(fā)的，但是卻是由于它的無能與無力促成的。風險社會建構的非確定性深刻地瓦解著官僚制的根基，其對現(xiàn)代理性的反思直接沖擊著官僚制建立與運行的理性基礎。遙想當年SARS的爆發(fā)，仿佛一記悶棍徹底打暈了政府本不敏感的神經(jīng)，相關政府部門倉促應對這種突發(fā)的社會公共危機。世界輿論和全國民眾都在關注和期待著中國政府的應對良策。經(jīng)過這次前所未有的現(xiàn)代公共危機事件的洗禮，中國政府及相關部門在應對后來的雪災、震災等危機事件時，反應和行動均敏捷許多。

2.對民主制的消解作用

貝克認為風險社會就是一個工業(yè)社會的反思性現(xiàn)代化過程;與此相對應，風險社會中的政治也在發(fā)生新的變化：在工業(yè)社會民主政治中被認為是非政治的經(jīng)濟和科學發(fā)展在風險社會中獲得了深刻的政治內容，即科學發(fā)展所帶來復雜性和不確定性的提高導致了限制民主的要求，并對現(xiàn)代民主制構成了潛在的危險。“在風險社會中產(chǎn)生了完全新型的對民主的挑戰(zhàn)。它包含了一種使預防危險的極權主義合法化的傾向。”〔17〕因此，在風險社會中民主制面臨著兩難選擇：如果保持民主，有可能降低應對系統(tǒng)風險的能力;而如果通過極權或壓迫性的力量去解決風險，又會動搖根本的民主原則。突破這種兩難選擇將是風險社會中民主制的中心任務之一。

3.對社會政治體制的消解

政治本身隨著風險社會的縱深發(fā)展而逐步淪落和消解，這主要源于兩個方面的原因：一是風險本身的去政治性與政治系統(tǒng)的功能喪失。因為“隨著工業(yè)社會的不斷發(fā)展，到最后，將沒有任何一種社會機制能夠用來處理人們能夠想象到的最糟糕的事故，而且沒有任何一種社會秩序能夠用來在各種可能性中浮現(xiàn)最壞可能性的情況下確保工業(yè)社會的社會結構和政治體制不被摧毀。”〔18〕也就是說，從工業(yè)社會進入到風險社會后，現(xiàn)有的政治體制就難以保全，從而陷入最終被消解的難以擺脫的命運。二是在工業(yè)社會中，科學技術的進步和經(jīng)濟的迅猛發(fā)展使本來屬于非政治范疇的技術和經(jīng)濟逐步獲得了政治的內涵，并出現(xiàn)了問鼎權力寶座的趨向，這種“外在于并超越國家——政府政治體制的代表性制度的政治”〔19〕，即亞政治崛起了，政治和非政治的界限變得模糊;所有工業(yè)社會中的制度壟斷——包括科學對理性、男性對工作、婚姻對性行為和政治對政策的制度壟斷——都被打破了，政治變成了分化的、沒有中心的政治。

四、中國風險社會的治理

風險是潛在的危機，也具有兩面性：風險的發(fā)生既可能造成災難和痛苦，也可能帶來發(fā)展和創(chuàng)新。如果積極應對并應對得當，則存在風險的社會薄弱領域將成為社會進一步發(fā)展的新領域。對于政府而言，在風險社會不確定性的強勢侵襲下，傳統(tǒng)的和現(xiàn)有的政治模式、組織基礎和政治力量日漸衰微，從而不能起到自身應有的社會治理與整合的作用，給社會公共治理帶來了一定的困境。那么，立足風險社會的視閾，對風險社會的政治和公共管理進行重建和反思，改進政府管理、改善公共政策和公共服務的供給，風險存在的正功能就得到了充分的發(fā)揮。因此，構建新的公共治理框架成為應對風險社會的當務之急，也是我國政治發(fā)展與政府管理創(chuàng)新的一次契機。

風險社會對傳統(tǒng)的官僚制、民主制和社會結構均發(fā)生了不同程度的消解作用，導致了傳統(tǒng)的以國家為中心的治理失效。這種失效主要表現(xiàn)為三種形式：結構性失效、制度性失效和政策性失效。重建風險中國的公共治理，應致力于解決上述三種失效。

1.構建協(xié)商型民主政治

與早期工業(yè)社會相比，風險社會的基本特征在于災害的外在分配是可能的。也就是說，為了應對風險，政策合法性的基礎必須建立在平等自由公民的廣泛參與基礎之上。“政府政策必須對那些受此政策制約的公民意愿負責，如果它們想成為合法的話?！薄?0〕代議制民主已經(jīng)難以承載這樣多元化的政治參與，協(xié)商型民主政治應運而生。所以，從某種意義上說，風險社會的轉型為我們提供了拓寬和加強民主政治的機會?！?1〕荷蘭的沃特·阿赫特貝格說： “實踐的結果只有一種類型的民主，那就是沿著協(xié)商民主的方向拓展和加強自由民主，只有它才能使風險社會從容應對生態(tài)災難并實現(xiàn)可持續(xù)性發(fā)展的目標?！薄?2〕相比于被風險社會消解的代議制民主來說，協(xié)商型民主的優(yōu)勢在于：“協(xié)商過程的政治合法性不僅僅出于多數(shù)的意愿，而且還基于集體的理性反思結果，這種反思是通過在政治上平等參與尊重所有公民道德和實踐關懷的政策確定活動而完成的。”〔23〕具體來說，首先，協(xié)商型民主政治的程序正義和平等價值不僅僅賦予所有政治參與人平等參與的機會，還賦予他們平等地施加政治影響的權利;其次，決策是在公民及其代表的公共討論和爭論過程中形成的，理性的討論具有超越個體自我利益與局限的優(yōu)勢;最后，形成決策的過程是將說服而非強制看作是政治的核心，參與者可以在獲得最具說服力信息的基礎上修改自己的建議，并接受對其建議的批判性審視，通過相互理解和妥協(xié)達到協(xié)商結果的一致。

2.構建新的公共政策架構

“風險取決于決策……這意味著危險的來源不再是無知而是知識;不再是因為對自然缺乏控制而是控制得太完善了;不是那些脫離了人的把握的東西，而是工業(yè)時代建立起來的規(guī)范和體系。”〔24〕這給我們的啟示在于，為了規(guī)避風險、積極應對風險，公平合理地分配風險，需要建構一個新的公共政策架構。這種新的公共政策架構以風險分配機制為核心，以社會建構論作為其哲學基礎。社會建構論的核心思想是：社會由處于權力結構或權力場域中的地位和旨趣不盡相同的利害相關者 (stakeholder)通過權利和利益的博弈而建構、發(fā)展和變遷，換言之，社會是由利害相關者的行動 (創(chuàng)造)建構的產(chǎn)物。按照這一規(guī)范要求，在一個由利害相關者組成的社會系統(tǒng)里，公共政策的架構首先必須建立在最大限度的包容性和參與性的基礎上，所有跟風險分配相關的人，無論是風險的制造者還是承受者、有權者或無權者，都應該參與公共政策制定的過程，傳統(tǒng)政策哲學中的排他性在這里將不會得到任何認同;其次，公共政策應突出實踐的可行性與審慎性，強調政策的深遠效用和技術精湛性，而不能僅僅關注于非此即彼的政策倫理信念;再次，在公共政策決策與執(zhí)行的過程中，始終正視權力結構的存在，在接受不同個人與群體的權力、權利和利益現(xiàn)實差別的前提下構建公共政策;最后，在廣泛包容性和參與性的基礎上，建立一種權利與責任相聯(lián)系的風險分配機制。

3.構建多元網(wǎng)狀治理結構

立足于風險社會的特點以及它對公共治理的消解作用，風險社會的公共治理結構依然遵循利害相關者路徑。這意味著公共治理的主體不僅僅是國家、市場或公民社會的任何一方，更不應該僅僅是政府，而是一個包括政府、企業(yè)、社會團體、專家、公民個人等等所有涉及公共事務的利益相關者 (stakehold-ers)和風險分擔者等多元主體共同參與的網(wǎng)狀結構。在其中，所有利益相關者共享公共權力，他們各自的利益都能得到充分展開和主張，在復合博弈中明確權利和責任，以及風險的分配和承擔。多元網(wǎng)狀治理結構也許不是應對風險社會公共治理結構性失效的最佳方法，但是卻是最有效的方法之一。

4.改進官僚制，構建民主、公平、開放的政府管理體系。

工業(yè)社會的官僚制有其理性、程序的優(yōu)勢所在，但是無法應對風險社會不確定性的挑戰(zhàn)。而且，以此為組織基礎建立的政府管理體系呈現(xiàn)出集中控制的特征，無法適應風險社會公共管理的要求，而且?guī)砹艘幌盗械闹贫仁Ш椭贫蕊L險。楊雪冬曾深刻指出：中國面臨的最大風險是制度風險?！?5〕吉登斯在指出制度風險的基礎上提出了制度重建的解決途徑，“這個世界性社會不是固定安全的，而是充滿了焦慮，并被深深的分化所影響。我們中許多人都感受到許多我們無法控制的力量的控制……我們所體驗到的那種無能為力并不是個人失敗的標志，而是反映出我們的制度無能為力。我們需要重構我們曾經(jīng)有過的這些制度，或者建立全新的制度”?！?6〕而官僚制度的改進，則是所有制度重建和政府管理體系創(chuàng)新的基礎。官僚制的改進，首先在于培育官僚制職員的風險意識、協(xié)商民主理念和現(xiàn)代權利責任意識;其次是對官僚制賴以存在的工業(yè)理性做整體性自我反思;再次是改變傳統(tǒng)官僚制刻板的工作流程，以彈性組織架構提高其應對社會風險不確定性的能力;最后，建立官僚制與社會組織友好協(xié)作的平臺和工作機制，共同應對社會風險。

小結

現(xiàn)代性的歷史戰(zhàn)車曾經(jīng)帶領人類戰(zhàn)勝中世紀的愚昧和無知，打破神權統(tǒng)治，確立以人為中心的新倫理秩序，帶給人們巨大的物質和精神財富。但是，現(xiàn)代性自身發(fā)展的兩歧性〔27〕也帶來了一個戲謔性的結果：現(xiàn)代性的發(fā)展引起了社會風險性的擴散。風險社會理論在正視現(xiàn)代性危機的基礎上，在實踐中致力于拯救現(xiàn)代性的歷史宏任，在理論層面提供了反思現(xiàn)代性的新視角。這一認知概念是對一種“正在出現(xiàn)的秩序和公共空間”〔28〕的深刻描述，是“一個歷史—系統(tǒng)的結構模式”〔29〕。中國近代以來的發(fā)展，不能也不應該自外于世界性的歷史潮流;在世界風險社會時代，中國也無法自外于國內外的風險，所以，在風險社會理論的話語體系中解說中國風險社會面臨的“危”與“機”，從而重建中國公共治理之道，是當下中國社會的不二選擇。因為，在全球風險時代，沒有“他者”。

〔1〕〔德〕烏爾里?！へ惪说?自由與資本主義〔M〕.路國林譯.杭州：浙江人民出版社，2001.119.

〔2〕〔29〕劉小楓.現(xiàn)代性社會理論緒論〔M〕.上海：上海三聯(lián)書店，1998.49，48.

〔3〕〔6〕〔7〕〔16〕〔17〕〔德〕烏爾里?！へ惪?風險社會〔M〕.何博聞譯.南京：譯林出版社，2004.3，225，45，36，97.

〔4〕〔5〕〔德〕烏爾里?！へ惪说?自反性現(xiàn)代化〔M〕.趙文書譯.北京：商務印書館，2001.10，76.

〔8〕〔19〕〔德〕烏爾里?！へ惪?世界風險社會〔M〕.吳英姿，孫淑敏譯.南京：南京大學出版社，2004.6-7，50.

〔9〕〔英〕安東尼·吉登斯.現(xiàn)代性與自我認同〔M〕.趙旭東，方文譯，北京：三聯(lián)書店，1998.140.

〔10〕薛曉源，劉國良.全球風險世界：現(xiàn)在與未來——德國著名社會學家、風險社會理論創(chuàng)始人烏爾里希·貝克教授訪談錄〔J〕.馬克思主義與現(xiàn)實，2005，(1).

〔11〕〔13〕〔25〕〔28〕楊雪冬.風險社會與秩序重建 ［M〕.北京：社會科學文獻出版社，2006.4，39，264-269，

39.

〔12〕〔20〕〔21〕〔22〕薛曉源，周戰(zhàn)超.全球化與風險社會〔C〕.北京：社會科學文獻出版社，2005.23，259-260，329，317.

〔14〕劉巖.風險社會理論視野中的和諧社會議題〔J〕.吉林大學社會科學學報，2007，(5).

〔15〕Douglas，M、A.Wildavsky.Risk and Culture.University of California Press，1982.轉引自肖瑛.風險社會與中國〔J〕.探索與爭鳴，2012，(4).

〔18〕〔德〕烏爾里希·貝克.從工業(yè)社會到風險社會〔J〕.馬克思主義與現(xiàn)實，2003，(3).

〔23〕Jorge M.Valadez，Deliberative Democracy，Political Legitimacy，and Self-Determination in Multicultural Societies，USAWestview Press，2001，p.32.

〔24〕Ulrich Beck，Risk Society：Towards a New Modernity，London：Sage Publications，1992，p.183.

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〔27〕邴正.當代人與文化〔M〕.長春：吉林教育出版社，1996.162.

D63

A

1008-9187-(2012)06-0089-07

中國博士后科學基金資助項目“包容性增長的理論與政策實踐研究——以農(nóng)民工群體為例”(2012M511773)

葛笑如，南京農(nóng)業(yè)大學公共管理學院副教授，博士后研究人員，江蘇 南京 210095。

劉 明】