陳家剛

人大代表政策參與的實(shí)現(xiàn)路徑分析
——以十一屆全國人大為例

陳家剛

人大代表能否參與到公共政策過程中去，影響政策過程，答案是肯定的。人大代表可以通過議案、建議、發(fā)言等方式，表達(dá)民意，影響政策議程;人大代表也可以通過聽取和審議報(bào)告 (議案)，進(jìn)行大會(huì)表決等途徑，整合民意，介入政策制定過程;人大代表還可以通過調(diào)研、視察和執(zhí)法檢查等路徑，督促政策執(zhí)行，推動(dòng)民意的最終實(shí)現(xiàn)。人大代表在政策參與中的角色是人大代表履職行為的體現(xiàn)，它可以反映人大的運(yùn)作狀況，可以折射現(xiàn)代中國民主的發(fā)展進(jìn)程。

人大代表;政策參與;民意表達(dá);民意整合;民意實(shí)現(xiàn)

近年來，人大代表在當(dāng)代中國政治生活中的地位越來越突出。每一年的兩會(huì)，人大代表都會(huì)成為舉國上下關(guān)注的焦點(diǎn)。人大代表的一舉一動(dòng)都成為媒體追蹤報(bào)道的對(duì)象。之所以如此，就在于人大代表的身份。人大代表是人民選舉出來代表自己管理國家事務(wù)的代理人。所以，人大代表的一舉一動(dòng)都應(yīng)是民意的體現(xiàn)，是公共權(quán)力運(yùn)作的體現(xiàn)。

在兩會(huì)期間，人大代表履職的重要方式就是參加各種形式的會(huì)議：預(yù)備會(huì)議、小組會(huì)議、代表團(tuán)會(huì)議、大會(huì)全體會(huì)議等等。在會(huì)上，人大代表聽取和審議報(bào)告，提出議案建議，舉手或投票表決議案，進(jìn)行大會(huì)發(fā)言等;在會(huì)外，人大代表還會(huì)開展調(diào)研、視察和執(zhí)法檢查等。這些履職行為是人大代表發(fā)揮自身作用的重要方式，也是民意得以表達(dá)、整合和實(shí)現(xiàn)的重要路徑。

一、概念厘定與角色定位

在當(dāng)代政治生活中，人大代表履職的重要方式主要通過各種會(huì)議進(jìn)行政策參與。

1.公共政策。就是公共組織特別是政府針對(duì)有關(guān)公共問題，為了實(shí)現(xiàn)和維護(hù)公共利益而作出的行動(dòng)或不行動(dòng)的決策。〔1〕從狹義上來說，公共政策的主體主要是行政機(jī)關(guān)，從廣義上來說，也包括立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)，甚至黨組織。公共政策的表現(xiàn)形式從狹義上來說是政府決策，從廣義上來說，法律、法規(guī)、措施、辦法、方法、條例，甚至行動(dòng)方案、領(lǐng)導(dǎo)人講話、黨和政府文件等，都是公共政策。〔2〕在人大會(huì)議中審議通過的工作報(bào)告、法律、重大事項(xiàng)的決定決議、人事任免的決定決議等等，都可以算是公共政策。

2.政策參與。就是“參與到政策過程中來”。通常所說的“公眾的政策參與”，是指公眾通過合法的途徑和方式，以政策主體和客體的雙重身份直接或間接參與和影響公共政策過程，表達(dá)自身利益要求和意愿的一種政策行為。公眾的政策參與貫穿于公共政策的制定、執(zhí)行、評(píng)估、調(diào)整、反饋等環(huán)節(jié)?！?〕人大代表的政策參與，實(shí)際上就是人大代表參與到政策過程中來，參與到各種工作報(bào)告、法律的制定和修改、重大事項(xiàng)的決定、人事任免決定等過程中來。

3.人大代表在政策參與中的角色。有人將公眾在政策參與中的角色概括為：政策議程階段的民意表達(dá)功能;政策設(shè)計(jì)階段的智力支撐功能;政策執(zhí)行階段的監(jiān)督功能;政策調(diào)整階段的評(píng)價(jià)功能和政策效果的支持功能?！?〕也有人將公眾在政策參與中的角色歸納為：政策信息關(guān)注;政策制定參謀;政策聽證;政策服從和政策違抗;政策冷漠;以及對(duì)政策的團(tuán)體表達(dá)。〔5〕兩種概括各有所長，界定的角度不同，強(qiáng)調(diào)的重點(diǎn)不同，但都有可資借鑒之處。總體上來說，可以將政策過程分為政策議程階段、政策制定階段和政策實(shí)施階段。人大代表在政策參與中的角色可以界定為：政策議程階段的民意表達(dá);政策制定階段的民意整合和政策實(shí)施階段的民意實(shí)現(xiàn)。

二、政策議程階段：民意表達(dá)的路徑

政策議程階段是政策方案進(jìn)入議事日程的準(zhǔn)備階段，是政策過程的初始階段。在這一階段，人大代表的重要使命就是將民意表達(dá)出來，呈現(xiàn)出來。很多人大代表會(huì)通過各種渠道搜集民意。有的通過開展調(diào)研，有的對(duì)民眾進(jìn)行走訪，有的公開聯(lián)系電話，有的公開郵箱，有的開通微博等等，不一而足。搜集民意之后，就是將民意通過適當(dāng)?shù)那琅c途徑表達(dá)出來。代表建議、代表議案、代表發(fā)言等，都是重要的路徑。

1.代表議案。以十一屆全國人大五次會(huì)議為例，到大會(huì)規(guī)定的議案截止時(shí)間，人大代表共提出議案489件，其中，有關(guān)立法方面的議案有477件，監(jiān)督方面的議案有8件，其他方面的議案有4件;以代表團(tuán)名義提出議案5件，30名以上代表聯(lián)名提出議案484件。這些代表議案內(nèi)容涉及經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)以及生態(tài)文明建設(shè)等各個(gè)領(lǐng)域，是全國人大代表代表人民的利益和意志的體現(xiàn)。人大代表會(huì)前深入實(shí)際、深入基層、深入群眾進(jìn)行大量調(diào)查研究，會(huì)中認(rèn)真進(jìn)行討論和溝通，所提議案案由鮮明、案據(jù)充分、方案具體，針對(duì)性、可操作性都較強(qiáng)。〔6〕

2.代表建議。十一屆全國人大五次會(huì)議期間，全國人大代表共提出建議、批評(píng)和意見共8189件。這些建議統(tǒng)一交由171個(gè)機(jī)關(guān)和組織研究處理。這些代表建議的特點(diǎn)包括：一是數(shù)量比去上一年有一定幅度的提高，增加了146件;二是代表建議關(guān)注的問題有一些新的變化，重點(diǎn)集中在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、改善民生、文化建設(shè)等領(lǐng)域;三是建議的綜合性更強(qiáng)，多次提出尚未解決的建議和以代表團(tuán)名義提出的建議數(shù)量增加，建議辦理和答復(fù)工作難度增大。李建國指出，在十一屆全國人大五次會(huì)議上，代表們提出的建議、批評(píng)和意見是歷次會(huì)議代表建議數(shù)量最多的一次，體現(xiàn)了代表對(duì)國家對(duì)人民的高度負(fù)責(zé)，對(duì)推動(dòng)科學(xué)發(fā)展、切實(shí)改善民生、促進(jìn)社會(huì)和諧的高度關(guān)注，對(duì)加強(qiáng)和改進(jìn)國家機(jī)關(guān)各方面工作的殷切期望。〔7〕

3.代表討論和發(fā)言。每次人大會(huì)議，代表們都會(huì)就各項(xiàng)議題展開討論，各自發(fā)表觀點(diǎn)。這些討論和發(fā)言從主題來看一般具有兩項(xiàng)特征：一是發(fā)言一般會(huì)圍繞大會(huì)的議程展開，尤其是會(huì)議的主題報(bào)告，如政府工作報(bào)告、兩院報(bào)告、年度計(jì)劃報(bào)告和年度預(yù)算報(bào)告等。例如，十一屆人大五次會(huì)議期間，各代表團(tuán)會(huì)議和小組會(huì)議就圍繞兩院報(bào)告進(jìn)行了熱烈的討論發(fā)言。2012年3月12日上午，吉林代表團(tuán)小組會(huì)議審議兩院報(bào)告。楊亞杰代表在討論中說，最高檢報(bào)告關(guān)于深入開展職務(wù)犯罪預(yù)防部分，建議增加“堅(jiān)持懲防并舉，注重預(yù)防”的內(nèi)容。關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)對(duì)訴訟活動(dòng)的法律監(jiān)督，建議增加“保障和尊重人權(quán)”的內(nèi)容，這樣更加符合刑訴法修改的基本精神?！?〕二是代表發(fā)言一般會(huì)圍繞社會(huì)熱點(diǎn)問題展開。人民網(wǎng)進(jìn)行的2012年兩會(huì)調(diào)查表明，“社會(huì)保障”、“收入分配”、“醫(yī)療改革”、“社會(huì)管理”、“教育公平”、“三農(nóng)問題”、“反腐倡廉”、“物價(jià)問題”、“食品安全”、“房價(jià)調(diào)控”等是十大社會(huì)熱點(diǎn)問題?！?〕這些熱點(diǎn)問題也都成為人大代表討論發(fā)言的熱點(diǎn)和重點(diǎn)。

三、政策制定的階段：民意整合的路徑

政策制定階段也就是決策階段，是決策者最終決定選取某種政策文本的階段。政策制定階段是政策最終由設(shè)想轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的階段。在這一階段里，很多設(shè)想和方案將通過各種博弈和折中演化為現(xiàn)實(shí)的決策文本。人大代表在參與決策的過程中，不僅要代表自己的意志，還要綜合各方選民的意志。最終的決策是整合各方民意的體現(xiàn)。人大代表整合民意的路徑包括：聽取和審議報(bào)告(法案等);對(duì)人事任免、報(bào)告、法案等進(jìn)行表決等。從表1可以看出，這些路徑在十一屆全國人大歷次會(huì)議中都有所體現(xiàn)，而且?guī)缀跏沁@些會(huì)議的全部議程。

1.代表聽取和審議報(bào)告 (法案或議案)。可以說，聽取和審議報(bào)告是每次會(huì)議的例行議程。政府工作報(bào)告、最高人民法院工作報(bào)告、最高人民檢察院工作報(bào)告、人大常委會(huì)的工作報(bào)告、年度國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃的報(bào)告、年度預(yù)算的報(bào)告，十一屆人大歷次會(huì)議期間，都是例行報(bào)告。此外，還有一些法案或議案會(huì)進(jìn)入大會(huì)審議討論，如一次會(huì)議的國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案;三次會(huì)議的《中華人民共和國全國人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)選舉法修正案 (草案)》;四次會(huì)議的國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要;五次會(huì)議的關(guān)于《中華人民共和國刑事訴訟法修正案 (草案)》的議案，《第十一屆全國人民代表大會(huì)第五次會(huì)議關(guān)于第十二屆全國人民代表大會(huì)代表名額和選舉問題的決定 (草案)》的議案，《中華人民共和國香港特別行政區(qū)選舉第十二屆全國人民代表大會(huì)代表的辦法 (草案)》的議案，《中華人民共和國澳門特別行政區(qū)選舉第十二屆全國人民代表大會(huì)代表的辦法 (草案)》的議案等。

2.代表表決 (選舉、任免或通過決議)。每次會(huì)議都會(huì)有表決，但并不是每次會(huì)議都會(huì)有選舉或任免。一般來說，選舉或人事任免大都出現(xiàn)在每屆大會(huì)的第一次會(huì)議，其他次會(huì)議可能會(huì)有個(gè)別的選舉或任免，但第一次會(huì)議由于換屆的原因是規(guī)模最大的。以十一屆全國人大為例，一次會(huì)議會(huì)議選舉和任免的范圍幾乎涉及中央黨政軍各界的所有主要領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，包括國家主席、副主席，國務(wù)院及其各部委的領(lǐng)導(dǎo)，全國人大常委會(huì)及專門委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)，最高人民法院院長，最高人民檢察院檢察長，中華人民共和國中央軍事委員會(huì)主席、副主席、委員等。而其他幾次會(huì)議的人事任免非常少，只有三次會(huì)議表決李東生辭去全國人大常委會(huì)委員職務(wù)的請(qǐng)求，四次會(huì)議表決倪岳峰辭去全國人大常委會(huì)委員職務(wù)的請(qǐng)求。盡管人事選舉或任免的議程并不是每次會(huì)議都有安排，但是通過決議的表決，則是每次會(huì)議必備的一項(xiàng)重要程序。一般來說，每次會(huì)議的表決都會(huì)安排在大會(huì)即將閉幕之時(shí)。表決完成以后，一般也是大會(huì)閉幕之時(shí)。

如果說代表聽取和審議報(bào)告 (法案或議案)體現(xiàn)的是，人大代表向大會(huì)呈現(xiàn)被整合了的民意，那么，代表表決則體現(xiàn)的是，將分散的代表意愿整合為統(tǒng)一的大會(huì)意志的過程。二者反映的都是人大代表、選民和大會(huì)的三方關(guān)系。當(dāng)然，嚴(yán)格說來，這三方關(guān)系中還包含著更為復(fù)雜的關(guān)系，即人大與人大常委會(huì)、政府、法院、檢察院以及軍隊(duì)等的多方關(guān)系。

表1 十一屆全國人大歷次會(huì)議的簡化議程

十一屆全國人大二次會(huì)議一、聽取和審議國務(wù)院總理溫家寶關(guān)于政府工作的報(bào)告;審查和批準(zhǔn)2008年國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃執(zhí)行情況與2009年國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃草案的報(bào)告，批準(zhǔn)2009年國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃;審查和批準(zhǔn)2008年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2009年中央和地方預(yù)算草案的報(bào)告，批準(zhǔn)2009年中央預(yù)算;聽取和審議全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)委員長吳邦國關(guān)于全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)工作的報(bào)告;聽取和審議最高人民法院院長王勝俊關(guān)于最高人民法院工作的報(bào)告;聽取和審議最高人民檢察院檢察長曹建明關(guān)于最高人民檢察院工作的報(bào)告二、表決關(guān)于政府工作報(bào)告的決議草案;表決關(guān)于2008年國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃執(zhí)行情況與2009年國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃的決議草案;表決關(guān)于2008年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2009年中央和地方預(yù)算的決議草案;表決關(guān)于全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)工作報(bào)告的決議草案;表決關(guān)于最高人民法院工作報(bào)告的決議草案;表決關(guān)于最高人民檢察院工作報(bào)告的決議草案十一屆全國人大三次會(huì)議一、聽取和審議國務(wù)院總理溫家寶關(guān)于政府工作的報(bào)告;審查和批準(zhǔn)2009年國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃執(zhí)行情況與2010年國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃草案的報(bào)告，批準(zhǔn)2010年國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃;審查和批準(zhǔn)2009年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2010年中央和地方預(yù)算草案的報(bào)告，批準(zhǔn)2010年中央預(yù)算;審議全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于提請(qǐng)審議《中華人民共和國全國人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)選舉法修正案 (草案)》的議案;聽取和審議全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)委員長吳邦國關(guān)于全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)工作的報(bào)告;聽取和審議最高人民法院院長王勝俊關(guān)于最高人民法院工作的報(bào)告;聽取和審議最高人民檢察院檢察長曹建明關(guān)于最高人民檢察院工作的報(bào)告二、表決關(guān)于政府工作報(bào)告的決議草案;表決關(guān)于2009年國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃執(zhí)行情況與2010年國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃的決議草案;表決關(guān)于2009年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2010年中央和地方預(yù)算的決議草案;表決關(guān)于修改中華人民共和國全國人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)選舉法的決定草案;表決關(guān)于全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)工作報(bào)告的決議草案;表決關(guān)于最高人民法院工作報(bào)告的決議草案;表決關(guān)于最高人民檢察院工作報(bào)告的決議草案;表決關(guān)于確認(rèn)全國人大常委會(huì)接受李東生辭去全國人大常委會(huì)委員職務(wù)的請(qǐng)求的決定草案十一屆全國人大四次會(huì)議一、聽取和審議國務(wù)院總理溫家寶關(guān)于政府工作的報(bào)告;審查和批準(zhǔn)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要;審查和批準(zhǔn)2010年國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃執(zhí)行情況與2011年國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃草案的報(bào)告，批準(zhǔn)2011年國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃;審查和批準(zhǔn)2010年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2011年中央和地方預(yù)算草案的報(bào)告，批準(zhǔn)2011年中央預(yù)算;聽取和審議全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)委員長吳邦國關(guān)于全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)工作的報(bào)告;聽取和審議最高人民法院院長王勝俊關(guān)于最高人民法院工作的報(bào)告;聽取和審議最高人民檢察院檢察長曹建明關(guān)于最高人民檢察院工作的報(bào)告二、表決關(guān)于政府工作報(bào)告的決議草案;表決關(guān)于國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要的決議草案;表決關(guān)于2010年國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃執(zhí)行情況與2011年國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃的決議草案;表決關(guān)于2010年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2011年中央和地方預(yù)算的決議草案;表決關(guān)于全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)工作報(bào)告的決議草案;表決關(guān)于最高人民法院工作報(bào)告的決議草案;表決關(guān)于最高人民檢察院工作報(bào)告的決議草案;表決關(guān)于確認(rèn)全國人大常委會(huì)接受倪岳峰辭去全國人大常委會(huì)委員職務(wù)的請(qǐng)求的決定草案

(資料來源：中國人大網(wǎng)：http：//www.npc.gov.cn/npc/dbdhhy/11_5/node_17323.htm;本表根據(jù)十一屆全國人大歷次會(huì)議的議程改編而成，主要做三大分類：一是各種報(bào)告、議案;二是人事選舉或任免;三是各種表決)

四、政策實(shí)施的階段：民意實(shí)現(xiàn)的路徑

政策實(shí)施的階段是公共政策通過以后付諸實(shí)施的階段，是民意最終得以實(shí)現(xiàn)的階段。人大代表在政策實(shí)施階段可以起到監(jiān)督促進(jìn)的作用，推動(dòng)民意的最終實(shí)現(xiàn)。人大代表促進(jìn)民意實(shí)現(xiàn)的路徑主要有調(diào)研、視察和執(zhí)法檢查等。

1.代表調(diào)研。人大代表通過調(diào)查研究，推動(dòng)具體政策的落實(shí)。例如，為了掌握醫(yī)改的實(shí)施成效，推動(dòng)醫(yī)改深入開展，2012年7月3日至4日，四川省樂山市組織在樂山的全國人大代表、省人大代表20余人，先后深入峨眉山市和樂山中心城區(qū)，對(duì)7個(gè)醫(yī)療衛(wèi)生單位和醫(yī)保經(jīng)辦單位，集體開展專題調(diào)研，并聽取匯報(bào)。調(diào)研后，人大代表建議加大醫(yī)改中分配制度、人事制度等一系列體制機(jī)制改革力度;進(jìn)一步增加資金投入，加強(qiáng)基層醫(yī)療衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和人才隊(duì)伍建設(shè)，提高軟硬件水平;進(jìn)一步加快基層醫(yī)療衛(wèi)生信息化建設(shè)步伐，增強(qiáng)公共衛(wèi)生服務(wù)的能力和現(xiàn)代化水平?！?0〕這些建議都有利于推動(dòng)醫(yī)改工作向縱深發(fā)展。當(dāng)然，代表調(diào)研有時(shí)也是民意表達(dá)的一個(gè)重要渠道。在人大代表進(jìn)行調(diào)研時(shí)，老百姓可以反映身邊的各種問題，為人大代表匯聚民意民智，提出議案建議服務(wù)。例如，2011年9月15日至17日，在陜十一屆全國人大代表，就渭河陜西段綜合治理和全省保障性住房建設(shè)進(jìn)行專題調(diào)研，為代表提出高質(zhì)量的議案和建議提供素材。〔11〕

2.代表視察。人大代表通過視察實(shí)際工作的開展情況，提出意見建議，從而推動(dòng)具體工作的落實(shí)。2012年2月，青海省組織在青全國人大代表視察檢察工作。在青全國人大代表視察后建議，進(jìn)一步做好保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展工作，完善為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展服務(wù)的措施，促進(jìn)全省經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展;積極參與社會(huì)管理創(chuàng)新工作，全力維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定，把關(guān)注和保障民生擺在更加突出的位置，嚴(yán)肅查處損害民生民利的犯罪，保護(hù)人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全;進(jìn)一步加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，強(qiáng)化自身監(jiān)督，強(qiáng)化素能培訓(xùn)，切實(shí)提高執(zhí)法公信力。〔12〕人大代表的視察有利于推動(dòng)檢察工作的開展，推動(dòng)相關(guān)政策的貫徹落實(shí)。此外，同月，在青十一屆全國人大代表還集中視察了省政府工作。省委常委、省政府常務(wù)副省長徐福順代表省政府作關(guān)于青海省向十一屆全國人大五次會(huì)議提交代表建議準(zhǔn)備情況的介紹?！?3〕可見，代表視察工作也有表達(dá)民意的作用，是代表做好建議工作的一個(gè)重要渠道。

3.代表執(zhí)法檢查。人大代表執(zhí)法檢查也是推動(dòng)法律法規(guī)等政策落實(shí)的重要途徑。例如，2012年4月至5月，全國人大常委會(huì)執(zhí)法檢查組開展了文物保護(hù)法執(zhí)法檢查。執(zhí)法檢查組分為5個(gè)小組，成員包括28位全國人大常委會(huì)委員和全國人大教科文衛(wèi)委員會(huì)委員、全國人大法律委員會(huì)委員，以及21位全國人大代表。檢查組重點(diǎn)對(duì)北京、河北、浙江、江西、山東、河南、湖北、四川、甘肅、新疆10個(gè)省 (區(qū)、市)進(jìn)行了檢查，并委托其他省 (區(qū)、市)人大常委會(huì)對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)文物保護(hù)法的實(shí)施情況進(jìn)行檢查。檢查組先后召開了48次匯報(bào)會(huì)、座談會(huì)，聽取了有關(guān)省、市、縣政府的工作匯報(bào)，與有關(guān)部門、文博專家以及文物保護(hù)一線工作人員進(jìn)行了座談交流，廣泛聽取意見和建議，并實(shí)地考察了186個(gè)文物、博物館等單位。這次執(zhí)法檢查表明，文物保護(hù)法頒布實(shí)施30年，取得了顯著成績。但是文物工作中還存在一些實(shí)際困難和問題，面臨著新的挑戰(zhàn)，貫徹實(shí)施文物保護(hù)法的任務(wù)依然艱巨而繁重。檢查組提出了增強(qiáng)依法保護(hù)、科學(xué)保護(hù)文物的意識(shí)，依法履行職責(zé)，健全完善管理體制，健全監(jiān)管制度，加強(qiáng)專業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)，促進(jìn)合理利用，進(jìn)一步完善文物保護(hù)法律制度等七條政策建議?！?4〕這些建議將推動(dòng)文物保護(hù)法的貫徹落實(shí)以及修改完善。

四、人大代表政策參與的效用

通過上文的論述可見，人大代表在公共政策參與中扮演著一定的角色，發(fā)揮著一定的作用。具體說來，主要體現(xiàn)為三個(gè)層面：一是表達(dá)民意，影響政策議程;二是整合民意，介入政策制定;三是實(shí)現(xiàn)民意，推動(dòng)政策執(zhí)行。

1.表達(dá)民意，影響政策議程。代表議案經(jīng)大會(huì)秘書處與全國人大各專門委員會(huì)分析研究，可能會(huì)列入大會(huì)審議，議案通過后就會(huì)成為有約束力的法案，也可能交由全國人大有關(guān)專門委員會(huì)審議，提出進(jìn)一步的審理意見。如十一屆全國人大五次會(huì)議的議案，交由財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)審議123件，教育科學(xué)文化衛(wèi)生委員會(huì)審議96件，法律委員會(huì)審議88件，內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)審議74件，環(huán)境與資源保護(hù)委員會(huì)審議58件，農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會(huì)審議43件，外事委員會(huì)審議5件，民族委員會(huì)審議1件，華僑委員會(huì)審議1件。〔15〕代表提出的建議、批評(píng)和意見會(huì)交由有關(guān)國家機(jī)關(guān)和組織辦理，可能會(huì)體現(xiàn)為一定的政策產(chǎn)出。例如，康厚明、胡小燕、朱雪芹等三位農(nóng)民工代表在接受新華網(wǎng)的記者采訪時(shí)就表示，他們的建議都在政府的政策中得到了體現(xiàn)?！?6〕而人大代表的討論發(fā)言，則可能會(huì)導(dǎo)致一定政策的修改、終止或出臺(tái)。如五次會(huì)議時(shí)，《中華人民共和國刑事訴訟法修正案 (草案)》就根據(jù)人大代表的意見作出了很多修改，有些條文被刪除，有些條文做了調(diào)整，有些條文加入了進(jìn)來?！?7〕所以，人大代表能夠通過議案、建議或發(fā)言來表達(dá)民意，影響政策議程。

2.整合民意，介入政策制定。代表聽取和審議全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)、國務(wù)院、最高人民法院、最高人民檢察院向會(huì)議提出的工作報(bào)告后，可以作出相應(yīng)的決議，表示對(duì)這些報(bào)告的修改意見或予以認(rèn)可。代表對(duì)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃及計(jì)劃執(zhí)行情況的報(bào)告、關(guān)于國家預(yù)算及預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告進(jìn)行審查，并對(duì)關(guān)于國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃的決議草案、關(guān)于國家預(yù)算和預(yù)算執(zhí)行情況的決議草案進(jìn)行表決。代表的審查意見可能導(dǎo)致計(jì)劃和預(yù)算的修改。表決通過后，它們才具有公共政策的合法性。代表們不僅會(huì)對(duì)一些報(bào)告和決議進(jìn)行表決，還會(huì)對(duì)一些人事任免進(jìn)行表決。全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)委員長、副委員長、秘書長、委員，中華人民共和國主席、副主席，中央軍事委員會(huì)主席，最高人民法院院長和最高人民檢察院檢察長，國務(wù)院總理和國務(wù)院其他組成人員的人選，中央軍事委員會(huì)除主席以外的其他組成人員的人選等，都是經(jīng)過人大代表的表決后，才獲取職位的正當(dāng)性和合法性。此外，還有其他一些議案會(huì)經(jīng)過代表們的審議和表決。人大代表進(jìn)行表決代表的不僅僅是其個(gè)人意志，而是整合了大部分選民的意志，表決的結(jié)果反應(yīng)的也不是某個(gè)人的意志，而是代表們經(jīng)過整合后的集體意志。

3.實(shí)現(xiàn)民意，推動(dòng)政策執(zhí)行。代表調(diào)研一方面是代表搜集民意，為表達(dá)民意提供素材支撐的重要手段，另一方面，代表調(diào)研也是了解實(shí)際工作，推動(dòng)政策具體落實(shí)的重要途徑。因?yàn)榇碚{(diào)研通常會(huì)反應(yīng)代表對(duì)某一問題的高度重視，這也會(huì)引起政府有關(guān)部門的重視。2012年6月13日至15日，重慶市部分全國人大代表就養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展進(jìn)行專題調(diào)研。全國人大代表、市人大常委會(huì)主任陳存根也參加了調(diào)研活動(dòng)。陳存根指出，發(fā)展養(yǎng)老事業(yè)更是善事實(shí)事，區(qū)縣黨委、政府要出臺(tái)優(yōu)惠政策、加大經(jīng)費(fèi)投入，扶持專門養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，促進(jìn)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)，真正做到老有所養(yǎng)、老有所醫(yī)、老有所樂、老有所為;市人大要加強(qiáng)相關(guān)立法、修法工作，加大執(zhí)法監(jiān)督力度，為養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展提供有力法制保障。此次調(diào)研結(jié)果將上報(bào)全國人大，作為修訂完善養(yǎng)老事業(yè)相關(guān)法律、法規(guī)的依據(jù)?！?8〕所以，這次調(diào)研不僅會(huì)推進(jìn)有關(guān)部門對(duì)養(yǎng)老政策的貫徹和落實(shí)，還可能會(huì)推動(dòng)國家層面的政策更新。代表視察和代表調(diào)研一樣，對(duì)于推動(dòng)政策執(zhí)行，也會(huì)起到監(jiān)督和促進(jìn)的作用。代表執(zhí)法檢查相較而言，是更為有力的一種監(jiān)督方式。如前文所述，文物保護(hù)法的執(zhí)法檢查將會(huì)督促各級(jí)政府和有關(guān)國家機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)，改進(jìn)工作，加強(qiáng)管理，推動(dòng)我國文物保護(hù)事業(yè)全面發(fā)展。

總之，人大代表在政策參與中可以表達(dá)民意，影響政策議程，也可以整合民意，介入政策制定，還可以推動(dòng)政策執(zhí)行，實(shí)現(xiàn)民意。換言之，人大代表可以在政策過程的多個(gè)環(huán)節(jié)包括政策議程、政策制定和政策等發(fā)揮一定程度的影響作用。這一影響的程度可能是非決定性的，或者是部分決定性的，或者完全決定性的。不管如何對(duì)這種影響予以界定，這都表明人大代表參與了政策過程，影響了政策過程。而人大代表對(duì)政策過程影響的程度在某種意義上可以反映出人大的地位變化和民主的進(jìn)展程度。從一定意義上可以說，人大代表對(duì)政策過程的影響越大，就表明人大的地位越高，現(xiàn)代中國民主發(fā)展的程度也越高。

〔1〕〔3〕〔5〕成莉莉.論中國公共政策過程中的公眾參與〔D〕.南京師范大學(xué)，2005.8.

〔2〕謝明.公共政策導(dǎo)論〔M〕.中國人民大學(xué)出版社，2008.13-18.

〔4〕池松軍.公民政策參與的功能與政府和諧政策的取向探析〔J〕.湖北社會(huì)科學(xué)，2007(8).

〔6〕王萬賓.關(guān)于第十一屆全國人民代表大會(huì)第五次會(huì)議代表提出議案處理意見的報(bào)告〔N〕.人民日?qǐng)?bào)，2012-03-14.

〔7〕〔15〕毛磊.十一屆人大五次會(huì)議代表建議統(tǒng)一交辦〔N〕.人民日?qǐng)?bào)，2012-04-07.

〔8〕楊亞杰代表：加大司法改革力度解決司法工作存在的問題〔EB/OL〕.http：//www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2012-03/15/content_1716604.htm.

〔9〕人民網(wǎng)兩會(huì)調(diào)查 ［EB/OL〕.http：//politics.people.com.cn/GB/8198/239528/index.html.

〔10〕加大醫(yī)改力度，不斷提升公共衛(wèi)生服務(wù)能力〔N〕.樂山日?qǐng)?bào)，2012-07-05.

〔11〕馮曉榮，耿薇.在陜十一屆全國人大代表集中開展兩項(xiàng)專題調(diào)研活動(dòng)〔N〕.陜西日?qǐng)?bào)，2011-09-16.

〔12〕劉婷婷.青海省人大常委會(huì)組織在青全國人大代表視察檢察工作〔EB/OL〕.http：//www.npc.gov.cn/npc/xinwen/dfrd/qinghai/2012-02/21/content_1689361.htm.

〔13〕毛翠香.青海省人大組織在青十一屆全國人大代表集中視察省政府工作〔N〕.青海日?qǐng)?bào)，2012-02-12.

〔14〕路甬祥.全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)執(zhí)法檢查組關(guān)于檢查《中華人民共和國文物保護(hù)法》實(shí)施情況的報(bào)告〔EB/OL〕.http：//www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2012-07/11/content_1729564.htm.

〔16〕農(nóng)民工代表談履職〔EB/OL〕.http：//www.npc.gov.cn/npc/zxft/nmdbtjcdbtlz/node_18137.htm.

〔17〕全國人民代表大會(huì)關(guān)于修改《中華人民共和國刑事訴訟法》的決定〔EB/OL〕.http：//www.npc.gov.cn/huiyi/lfzt/xsssfxg/2012-03/15/content_1717671.htm;刑訴法修正案草案又作五處修改〔EB/OL〕.http：//www.npc.gov.cn/huiyi/lfzt/xsssfxg/2012-03/14/content_1717668.htm.

〔18〕楊冰.代言重慶人民集體建言獻(xiàn)策〔N〕.重慶日?qǐng)?bào)，2012-07-10.

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1008-9187-(2012)06-0033-07

國家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“中國特色社會(huì)主義社會(huì)管理體系研究”(11＆ZD070);2010年國家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“現(xiàn)代中國民主政治制度構(gòu)建與運(yùn)行的歷史考察”(10CZZ07)

陳家剛，中共廣東省委黨校，廣東行政學(xué)院行政學(xué)教研部副教授，博士，廣東 廣州510050。

劉 明】