劉娟鳳

流動(dòng)人口社會(huì)保障：中央政府與地方政府激勵(lì)機(jī)制的錯(cuò)位

劉娟鳳

21世紀(jì)初期，中國(guó)政府開始重視現(xiàn)代社會(huì)保障體系的建立，無(wú)法被傳統(tǒng)體制直接吸納的流動(dòng)人口成為建立社會(huì)保障體系中非常重要的部分?，F(xiàn)有社會(huì)保障體系已經(jīng)可以吸納流動(dòng)人口，但針對(duì)流動(dòng)人口的社會(huì)保障體系仍然存在著碎片化、便攜性差和保障水平低的問題。中央政府與地方政府在流動(dòng)人口的社會(huì)保障問題上存在明顯的激勵(lì)錯(cuò)位。中央政府重視流動(dòng)人口社會(huì)保障問題的主要?jiǎng)訖C(jī)是社會(huì)管理與政治合法性的需求;地方政府則是財(cái)政與官員晉升的動(dòng)機(jī)。激勵(lì)機(jī)制的錯(cuò)位導(dǎo)致中央傾向于統(tǒng)合社會(huì)保障體系，而地方則傾向于保持差異，減少銜接。

流動(dòng)人口;社會(huì)保障;省級(jí)統(tǒng)籌;戶籍制度;統(tǒng)賬結(jié)合

一、建立流動(dòng)人口社會(huì)保障體系的背景

第六次全國(guó)人口普查的數(shù)據(jù)表明，2010年，全國(guó)流動(dòng)人口數(shù)量已經(jīng)達(dá)到22142萬(wàn)人，占全國(guó)總?cè)丝诘?6.16%?！?〕極其龐大的人口流動(dòng)顯示了中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的活力與城市化進(jìn)程的迅速發(fā)展，但同時(shí)它也給社會(huì)管理帶來了巨大的挑戰(zhàn)。在這個(gè)過程中，流動(dòng)人口的社會(huì)保障問題日趨凸顯，并且隨著人口和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展變化而變得日益緊迫。1997年亞洲金融危機(jī)之后，中國(guó)政府就開始強(qiáng)調(diào)拉動(dòng)國(guó)內(nèi)需求，擴(kuò)大國(guó)內(nèi)市場(chǎng)。在第十一個(gè)五年計(jì)劃 (2006～2010年)中，中國(guó)正式提出要建立基本的社會(huì)保險(xiǎn)和社會(huì)保障網(wǎng)絡(luò)。在“十二五”規(guī)劃中，社會(huì)保障被列為建立健全基本公共服務(wù)體系的重要組成部分。中國(guó)政府在進(jìn)一步推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中認(rèn)識(shí)到建立一個(gè)綜合和系統(tǒng)的福利保障體系的重要性。隨著中國(guó)致力于建立全國(guó)社會(huì)保障體系，流動(dòng)人口的社會(huì)保障問題成為除了城鎮(zhèn)與農(nóng)村二元社會(huì)保障體系之外的第三個(gè)重大問題。

中國(guó)建立全國(guó)性的社會(huì)保障體系時(shí)面臨一個(gè)特殊的狀況，即計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時(shí)代遺留的城鄉(xiāng)區(qū)別待遇和戶籍制度。前者表現(xiàn)為城鎮(zhèn)地區(qū)建立全面的福利保障，而農(nóng)村地區(qū)則沒有。因而，這也意味著城鎮(zhèn)戶籍身份是獲得社會(huì)保障的先決條件。在當(dāng)代中國(guó)社會(huì)，戶籍身份成為資源和權(quán)力有差別分配的合法化標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)，一個(gè)人在某一地區(qū)如果沒有當(dāng)?shù)貞艨?，就不能享有其他人同等的居住、就業(yè)、受教育以及政治參與的權(quán)利?！?〕在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，這種制度設(shè)計(jì)雖然導(dǎo)致了巨大的城鄉(xiāng)差異，但它適應(yīng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的模式和社會(huì)管理需求。當(dāng)改革開放與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)逐漸展開并快速發(fā)展時(shí)，傳統(tǒng)的管理制度都受到了挑戰(zhàn)。對(duì)于社會(huì)整體而言，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制需要政府的干預(yù)，解決社會(huì)保障、教育和醫(yī)療等社會(huì)保護(hù)的問題。在中國(guó)，這不只是從無(wú)到有建立一個(gè)新的保障體系的問題，而是改革一個(gè)舊的體制，并且確立一個(gè)新的原則。

流動(dòng)人口的社會(huì)保障是各種矛盾和問題的集中點(diǎn)。對(duì)于傳統(tǒng)的體制而言，流動(dòng)人口是一群特殊并且無(wú)法被既有體制直接容納的群體。隨著中國(guó)政府逐漸認(rèn)識(shí)到建立社會(huì)保障體系的重要性，并逐步地采取具體措施建立一個(gè)全國(guó)性的體系，針對(duì)流動(dòng)人口的社會(huì)保障正在發(fā)生變化。

二、當(dāng)前流動(dòng)人口社會(huì)保障體系的特征

2006年以來，中央政府通過《國(guó)務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》等一系列重要文件提出了針對(duì)流動(dòng)人口社會(huì)保障的指導(dǎo)思想，即“低費(fèi)率、廣覆蓋和可轉(zhuǎn)移”。在解決中國(guó)極其龐大的流動(dòng)人口的社會(huì)保障問題上，中央政府提供了指導(dǎo)性的意見和行政規(guī)定，并且對(duì)各省進(jìn)行了財(cái)政上的補(bǔ)貼。應(yīng)該說，流動(dòng)人口作為中華人民共和國(guó)的公民和納稅人，并不因?yàn)殡x開其戶籍所在地而喪失任何合法享有的權(quán)利，但是，由于中國(guó)城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)和現(xiàn)有制度設(shè)置中不合理因素的存在，絕大多數(shù)流動(dòng)人口沒有被納入到流入地的福利與公共產(chǎn)品分配體系中?！?〕更值得注意的是，近幾年，中央政府針對(duì)社會(huì)保障的銜接問題出臺(tái)了相關(guān)的解決方案，反而卻導(dǎo)致了一部分流動(dòng)人口的退保潮，如廣東省在2002～2006年間的退保人數(shù)就是逐年上升，年增長(zhǎng)率達(dá)到16.95%。對(duì)于參加了既有社會(huì)保障體制的流動(dòng)人口來說，他們的社會(huì)保障體系呈現(xiàn)出三個(gè)主要的特征：碎片化、便攜性差、水平低。

第一，碎片化?！?〕吸納流動(dòng)人口參保的模式至少有三種：城保、農(nóng)保、綜保。有的地區(qū)，如廣東沿海省份，將流動(dòng)人口納入城鎮(zhèn)基本保險(xiǎn)制度，即“城?！?有的地區(qū)則將其納入農(nóng)民基本保險(xiǎn)制度，即“農(nóng)?！?還有一些地區(qū)探索為流動(dòng)人口建立獨(dú)立的社會(huì)保障制度，即“綜?！?。在這三種模式之下又有更小碎片。在采取“城?！蹦Ｊ降慕K省吳江市，外來流動(dòng)人口從業(yè)人員被分割在3個(gè)不同的制度之中：一是雇用外地城鎮(zhèn)戶籍勞動(dòng)者的單位按19%繳費(fèi);二是雇用外地農(nóng)村戶口勞動(dòng)者即農(nóng)民工的城鎮(zhèn)企業(yè)按13%繳費(fèi);三是雇用外地農(nóng)民工的開發(fā)區(qū)企業(yè)按10%繳費(fèi)?！?〕長(zhǎng)期以來，我國(guó)社會(huì)保障制度的統(tǒng)籌層次都是在縣級(jí)，全國(guó)總共有2000多個(gè)發(fā)展水平極不平衡的統(tǒng)籌單位。1998年國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于實(shí)行企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌和行業(yè)統(tǒng)籌移交地方管理有關(guān)問題的通知》，提出了加快社會(huì)保障的省級(jí)統(tǒng)籌，但省級(jí)統(tǒng)籌的工作至今還在進(jìn)行中。由于地區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的巨大差異，社會(huì)保障制度在繳費(fèi)和待遇方面差別較大。這是導(dǎo)致流動(dòng)人口的社會(huì)保障制度呈現(xiàn)出“碎片化”傾向的重要原因。碎片化的狀態(tài)也導(dǎo)致了不同的社會(huì)保障系統(tǒng)之間和不同的地區(qū)之間缺乏有效的銜接。

第二，便攜性差。我國(guó)對(duì)傳統(tǒng)福利制度的改革走的是統(tǒng)賬結(jié)合的模式，但是這種模式更適合具有城鎮(zhèn)戶籍或流動(dòng)性較低的居民，并不適用于流動(dòng)人口。這種制度設(shè)計(jì)是在國(guó)企改革過程中為解決下崗職工的保障問題而出現(xiàn)的。統(tǒng)賬結(jié)合的保障制度使得流動(dòng)人口無(wú)法隨身攜帶統(tǒng)籌賬戶。“流動(dòng)人口異地流動(dòng)時(shí)只能帶走個(gè)人賬戶資產(chǎn)，導(dǎo)致‘便攜性損失’十分嚴(yán)重，流動(dòng)人口參保、退保行為日益頻繁?！薄?〕便攜性差實(shí)際上意味著社會(huì)保障的不可流動(dòng)性。戶籍制度的限制是一個(gè)重要的制度原因，戶籍制度也因此遭到了各種批評(píng)。除此之外，各個(gè)地區(qū)社會(huì)保障制度的差異和無(wú)法銜接也是一個(gè)非常重要的因素。事實(shí)上，在這兩個(gè)原因背后有更深層的原因，即城鄉(xiāng)和各地區(qū)在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展上的巨大差異。僅僅通過制度上的設(shè)計(jì)很難解決這個(gè)問題。

第三，水平低?，F(xiàn)有的流動(dòng)人口在參保率上普遍低于城鎮(zhèn)戶籍人口，而參保的流動(dòng)人口在保障水平上也普遍低于后者。便攜性損失是導(dǎo)致流動(dòng)人口最終獲得的保障水平低的一個(gè)重要原因。除此之外，在社會(huì)保障繳費(fèi)中，個(gè)人繳費(fèi)的部分由于考慮到流動(dòng)人口工資較低的狀況而偏低，而在單位繳費(fèi)的比例和繳費(fèi)基數(shù)，以及轉(zhuǎn)移到個(gè)人賬戶的比重方面，流動(dòng)人口的待遇也比具有當(dāng)?shù)貞艏木用褚汀Ａ鲃?dòng)人口的繳費(fèi)基數(shù)也不同于城鎮(zhèn)企業(yè)職工，大多是城鎮(zhèn)繳費(fèi)基數(shù)的60%或者上一年度的最低工資。

從發(fā)展趨勢(shì)來看，流動(dòng)人口的社會(huì)保障從無(wú)到有是一個(gè)很大的進(jìn)步，但是為流動(dòng)人口建立的社會(huì)保障體系并沒有真正跨越戶籍制和城鄉(xiāng)差別對(duì)待的制度性障礙。在現(xiàn)階段，流動(dòng)人口的社會(huì)保障體系并不能真正有效地解決既有的問題，如公平性和貧富分化的問題等等。在可以預(yù)見的未來，我們也很難看到制度性障礙的消失。新的社會(huì)保障體系能為流動(dòng)人口帶來多大的收益，抑或只是將原來的差異對(duì)待制度化，用一種新的制度形式排斥這個(gè)特殊群體?本文認(rèn)為，在解決流動(dòng)人口的社會(huì)保障過程中，中央政府與地方政府激勵(lì)機(jī)制的錯(cuò)位是造成現(xiàn)有流動(dòng)人口社會(huì)保障體系問題的重要原因。對(duì)于中央政府而言，為如此龐大的流動(dòng)人口提供社會(huì)保障是迫在眉睫的管理問題，它不僅影響經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的穩(wěn)定，而且直接影響政府的合法性。對(duì)于地方政府而言，流動(dòng)人口的社會(huì)保障問題是一個(gè)重要的政績(jī)工程，它不僅涉及到地方可以從中央獲得多少財(cái)政補(bǔ)貼，而且直接影響著官員的升遷問題。

三、中央政府的目標(biāo)及其激勵(lì)機(jī)制

(一)中央政府的目標(biāo)

中央政府開始重視并將流動(dòng)人口的社會(huì)保障正式納入工作議程始于2007年。進(jìn)入21世紀(jì)初期，中央政府相繼出臺(tái)了各種針對(duì)流動(dòng)人口尤其是農(nóng)民工的社會(huì)保障和保險(xiǎn)的政策措施，如《關(guān)于農(nóng)民工參加工傷保險(xiǎn)有關(guān)問題的通知》、《關(guān)于開展農(nóng)民工參加醫(yī)療保險(xiǎn)專項(xiàng)擴(kuò)面行動(dòng)的通知》等等。2007年中央政府提出要為流動(dòng)人口尤其是農(nóng)民工人建立符合其特點(diǎn)的社會(huì)保障制度，并且工作的重點(diǎn)是推進(jìn)農(nóng)民工工傷保險(xiǎn)和大病醫(yī)療保障工作。同時(shí)也提出要抓緊研究制定社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系跨地區(qū)轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法。2008年，中央政府要求加快省級(jí)統(tǒng)籌步伐和制定全國(guó)統(tǒng)一的社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)辦法。全國(guó)財(cái)政用于社會(huì)保障支出五年累計(jì)1.95萬(wàn)億元，比前五年增長(zhǎng)1.41倍。2009年，中央政府要求各地全面推進(jìn)省級(jí)統(tǒng)籌，出臺(tái)養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法，在財(cái)政上加大投入，并且重點(diǎn)做好流動(dòng)人口的參保工作。中央財(cái)政擬投入社會(huì)保障資金2930億元，與上一年增長(zhǎng)17.6%。2010年，中央政府提出普遍建立養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌制度并出臺(tái)包括農(nóng)民工在內(nèi)的城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法。在推進(jìn)戶籍改革制度的過程中，中央政府要求放寬中小城市和小城鎮(zhèn)落戶的條件，有計(jì)劃有步驟地實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工在社會(huì)保障方面與城鎮(zhèn)居民享有同等待遇。積極推進(jìn)農(nóng)民工參加社會(huì)保險(xiǎn)。2011年養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系的跨省轉(zhuǎn)移接續(xù)成為中央政府的工作內(nèi)容。在積極穩(wěn)妥地推進(jìn)城市化的過程中，因地制宜，分步推進(jìn)，把有穩(wěn)定勞動(dòng)關(guān)系并在城鎮(zhèn)居住一定年限的農(nóng)民工，逐步轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民。2012年，中央政府進(jìn)一步提出積極穩(wěn)妥推進(jìn)戶籍管理制度改革，推動(dòng)實(shí)行居住證制度，為流動(dòng)人口提供更好服務(wù)，其目的是強(qiáng)化政府的社會(huì)管理和公共服務(wù)職能。

從這個(gè)發(fā)展過程中，我們可以看到中央政府的目標(biāo)非常明確，即建立一個(gè)全國(guó)性的統(tǒng)一的社會(huì)保障體系。2012年，中央政府將加快發(fā)放全國(guó)統(tǒng)一的社會(huì)保障卡作為未來社會(huì)保障工作的重要內(nèi)容。戶籍制度和區(qū)別對(duì)待等制度性的問題也已經(jīng)進(jìn)入改革的進(jìn)程?？梢哉f，流動(dòng)人口的社會(huì)保障制度已經(jīng)觸及到問題的根本。

(二)中央政府的激勵(lì)機(jī)制

對(duì)于中央政府而言，解決流動(dòng)人口的社會(huì)保障問題有兩個(gè)主要的激勵(lì)機(jī)制：一是社會(huì)管理與社會(huì)控制，二是政治合法性。這兩個(gè)激勵(lì)機(jī)制決定了中央政府在流動(dòng)人口社會(huì)保障工作中的目標(biāo)。管理流動(dòng)人口的重要性不言而喻，但如何管理是一個(gè)相對(duì)較新的問題。戶籍制度曾經(jīng)是一個(gè)非常有效的制度，但卻無(wú)法適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的需要。

首先，社會(huì)保障是社會(huì)管理和社會(huì)控制中非常重要的一種手段。從早期英國(guó)的《濟(jì)貧法》和德國(guó)的社會(huì)保險(xiǎn)政策來看，為社會(huì)成員提供社會(huì)保障是一種積極的社會(huì)管理方式，相比較消極地回應(yīng)社會(huì)的需求而言，主動(dòng)提供社會(huì)保障更有利于政府把握社會(huì)發(fā)展的步驟。更重要的是，有效的社會(huì)管理是維持穩(wěn)定的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)秩序的基礎(chǔ)。對(duì)于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而言，社會(huì)保障體系是一個(gè)不可或缺的輔助手段。它不僅影響著勞動(dòng)力的自由流動(dòng)，而且影響著勞動(dòng)力的素質(zhì)、效率和再生產(chǎn)。此外，從政府管理的角度來看，建立社會(huì)保障體系也是中國(guó)政府實(shí)行政府職能轉(zhuǎn)變的重要方式和內(nèi)容。

其次，除了社會(huì)管理之外，政治合法性是更根本的一個(gè)問題。從工具的意義上來說，為流動(dòng)人口提供社會(huì)保障會(huì)獲得他們對(duì)中央政府的支持和認(rèn)可?！吧鐣?huì)主義和諧社會(huì)”是新的中央領(lǐng)導(dǎo)集體對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展目標(biāo)的定位。中共十七大不但強(qiáng)調(diào)了構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的重要性，并對(duì)改善民生為重點(diǎn)的社會(huì)建設(shè)作了全面部署。社會(huì)保障作為構(gòu)建和諧社會(huì)的重要基礎(chǔ)，是關(guān)乎和諧社會(huì)構(gòu)建和持久維持的基礎(chǔ)。建立完整的社會(huì)保障制度是構(gòu)建和諧社會(huì)的一項(xiàng)急迫任務(wù)。中央政府提出的“廣覆蓋、低費(fèi)率和可轉(zhuǎn)移”的方針是在全面和迅速地推行社會(huì)保障，任何社會(huì)成員都沒有被排斥在外?？梢哉f，中國(guó)在社會(huì)保障體系方面的改革與發(fā)展是繼經(jīng)濟(jì)改革之后最重要的改革。中央政府希望通過建立一個(gè)覆蓋全社會(huì)的社會(huì)保障體系來解決前期市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革過程中出現(xiàn)的各種社會(huì)問題，如工人下崗、貧富差距，以及社會(huì)穩(wěn)定等等。

在解決流動(dòng)人口社會(huì)保障體系的碎片化問題上，中央政府開始了制度改革中最困難的一環(huán)，即戶籍制度的改革。放松中小城市的入戶條件，為有條件轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻竦牧鲃?dòng)人口提供戶籍上的便利等都已納入中央政府的工作日程。將社會(huì)保障體系的統(tǒng)籌層次從縣級(jí)提高到省級(jí)是解決碎片化問題的另一項(xiàng)重要舉措。中央政府在要求省級(jí)政府提高社會(huì)保障統(tǒng)籌層次的同時(shí)給予了大量的社會(huì)保障補(bǔ)貼。1998年至2001年，國(guó)家財(cái)政對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的補(bǔ)貼中，90%以上均來源于中央財(cái)政，地方財(cái)政不足10%。提高社會(huì)保障統(tǒng)籌層次對(duì)解決省內(nèi)流動(dòng)人口的社會(huì)保障問題具有非常重要的意義。在跨省流動(dòng)人口的社會(huì)保障方面，中央政府實(shí)際上主要還是通過對(duì)地方政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移來實(shí)現(xiàn)補(bǔ)貼的，并沒有專門針對(duì)流動(dòng)人口的補(bǔ)貼措施。

社會(huì)保障的便攜性對(duì)于流動(dòng)人口來說是最重要的問題之一。中央政府的政策方向是提高便攜性，實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障的轉(zhuǎn)移和接續(xù)，真正實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障對(duì)流動(dòng)人口的覆蓋。2009年中央政府發(fā)布了《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法》(以下簡(jiǎn)稱《暫行辦法》)，試圖通過行政手段對(duì)不同的統(tǒng)籌單位進(jìn)行一次整合。盡管《暫行辦法》的實(shí)際效果還未能全部顯現(xiàn)出來，但是中央政府的舉措是試圖克服各種制度和地區(qū)差異，實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障在全國(guó)范圍的統(tǒng)一。當(dāng)然，這還有很長(zhǎng)一段路要走。

流動(dòng)人口的社會(huì)保障水平較低是一個(gè)階段性的問題，中央政府首先解決的是從無(wú)到有的問題。社會(huì)保障水平在很大程度上是一個(gè)財(cái)政資源的問題，因此隨著社會(huì)保障制度的逐漸完善，社會(huì)保障水平會(huì)有一個(gè)逐步提高的過程。較低水平的社會(huì)保障體系不僅使各地能夠迅速地將流動(dòng)人口納入社會(huì)保障體系，而且為這個(gè)體系的可持續(xù)發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。總體上說，中央政府積極推進(jìn)社會(huì)保障工作的進(jìn)行有著深層的原因和動(dòng)機(jī)。

四、地方政府的目標(biāo)及其激勵(lì)

(一)地方政府的目標(biāo)：省級(jí)統(tǒng)籌

隨著中央政府對(duì)社會(huì)保障工作的重視，并對(duì)地方政府提出了明確的工作目標(biāo)和要求，地方政府現(xiàn)階段的主要目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障的省級(jí)統(tǒng)籌，提高社會(huì)保障的統(tǒng)籌層次。2009年底，全國(guó)所有的省級(jí)行政區(qū)都制定了省級(jí)統(tǒng)籌的制度，但并未實(shí)施到位。截至2010年10月，根據(jù)人力資源和社會(huì)保障部的評(píng)估，全國(guó)有25個(gè)省級(jí)單位達(dá)到了省級(jí)統(tǒng)籌的標(biāo)準(zhǔn)。2012年廣東省政府提出“完善養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌，加快統(tǒng)一養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)基數(shù)和比例”。北京政府則要求“出臺(tái)養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)繳政策，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)”。省級(jí)統(tǒng)籌對(duì)于解決省內(nèi)流動(dòng)人口社會(huì)保障的轉(zhuǎn)移和接續(xù)作用甚大，而跨省的流動(dòng)人口則只能依靠中央政府的政策才能實(shí)現(xiàn)這點(diǎn)。地方政府幾乎沒有激勵(lì)去實(shí)現(xiàn)這種跨省的制度銜接。這當(dāng)然與中國(guó)政府的體制結(jié)構(gòu)關(guān)系密切，社會(huì)保障工作主要是由地方政府實(shí)際完成的一項(xiàng)任務(wù)。對(duì)于地方政府而言，針對(duì)流動(dòng)人口的社會(huì)保障工作是一項(xiàng)政績(jī)工程，不僅影響著中央政府對(duì)省級(jí)財(cái)政的補(bǔ)貼和省級(jí)財(cái)政，還影響了地方官員的晉升。

由于中央政府給予了地方政府在社會(huì)保障工作中的行政裁量權(quán)，因此各地實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障省級(jí)統(tǒng)籌的過程中針對(duì)流動(dòng)人口提供了不同的社會(huì)保障模式。各地流動(dòng)人口社會(huì)保障的四種模式是：城保模式，區(qū)別對(duì)待 (如廣東);次城堡模式，專門對(duì)待 (如北京、重慶);綜合保險(xiǎn)模式 (如上海);農(nóng)保模式。城?；虼纬潜ＤＪ绞菍⒘鲃?dòng)人口納入城鎮(zhèn)的保障體系，但與戶籍制度沖突，流動(dòng)人口實(shí)際能夠獲得的社會(huì)保障只有很小的一部分;綜合模式是專門針對(duì)流動(dòng)人口建立社會(huì)保障賬戶，但無(wú)法與其他體系進(jìn)行轉(zhuǎn)移和接續(xù)，制度成本很高;農(nóng)保模式是納入農(nóng)村保障體系，但城鄉(xiāng)差異固化?！?〕從地方政府實(shí)行的這幾種模式來看，流動(dòng)人口社會(huì)保障的便攜性都較差，能夠轉(zhuǎn)移接續(xù)的基本只有個(gè)人賬戶中的一部分。在現(xiàn)有的社會(huì)保障體系中，單位繳費(fèi)是其主體，但單位繳費(fèi)納入個(gè)人賬戶的比重較低，而且個(gè)人賬戶還存在是否做實(shí)的問題。對(duì)于流動(dòng)人口而言，他們所能攜帶的基本上也只是個(gè)人賬戶中的社會(huì)保障金。大多數(shù)流動(dòng)人口最終會(huì)回到戶籍所在地領(lǐng)取社會(huì)保障金。流動(dòng)人口統(tǒng)籌賬戶中的絕大多數(shù)都留在了當(dāng)時(shí)的流入地，因此地方政府，尤其是流動(dòng)人口較多的省份，會(huì)根據(jù)當(dāng)?shù)氐臓顩r自行決定流動(dòng)人口的社會(huì)保障。其目的是將流動(dòng)人口的社會(huì)保障更好得納入省級(jí)統(tǒng)籌的范圍中。

(二)地方政府的激勵(lì)：財(cái)政考量與晉升

從歷年的各省政府工作報(bào)告中我們可以看出，建立或改革省內(nèi)的社會(huì)保障體系是依照中央政府的指示而開始進(jìn)行的一項(xiàng)工作。地方政府自身并沒有主動(dòng)為流動(dòng)人口提供社會(huì)保障的動(dòng)機(jī)。為流動(dòng)人口提供社會(huì)保障，無(wú)論對(duì)流動(dòng)人口的流入地還是流出地來說都有很大的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于流入地而言，像廣東等地，現(xiàn)在不得不面臨退保的問題;而對(duì)流出地而言，流動(dòng)人口一旦回戶籍地領(lǐng)取社會(huì)保障金，那么當(dāng)?shù)刎?cái)政就得為沒有收取任何繳費(fèi)的統(tǒng)籌賬戶買單。

流動(dòng)人口社會(huì)保障的碎片化和便攜性問題在地方政府的財(cái)政考量中很可能會(huì)變成無(wú)法解決。“便攜性損失” (portability loss)不但不可避免，而且逐步地制度化。出于財(cái)政的考量，地方政府一方面會(huì)為流動(dòng)人口提供一定的社會(huì)保障，這是獲取中央財(cái)政補(bǔ)貼的重要方式;另一方面，流入地的地方政府傾向于降低流動(dòng)人口社會(huì)保障的可轉(zhuǎn)移度;流出地的地方政府會(huì)傾向于降低其可銜接性。這兩者都增加了流動(dòng)人口社會(huì)保障的便攜性損失。據(jù)測(cè)算，在2002—2007年的6年間，僅廣東省的便攜性損失至少高達(dá)700億元，這些損失沉淀在廣東，大約占廣東省養(yǎng)老保險(xiǎn)基金累計(jì)余額的三分之一左右?！?〕

2009年的《暫行辦法》考慮到了轉(zhuǎn)出地和轉(zhuǎn)入地的積極性，但是并沒有解決領(lǐng)取地發(fā)放養(yǎng)老金的積極性問題。由于戶籍制度的限制，大多數(shù)流動(dòng)人口會(huì)回到戶籍所在地領(lǐng)取社會(huì)保障金。而這些地區(qū)往往也是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，它們很難在財(cái)政上補(bǔ)貼流動(dòng)人口無(wú)法攜帶的統(tǒng)籌部分。中央用于社會(huì)保障體系的轉(zhuǎn)移支付只分配到省一級(jí)，缺乏橫向轉(zhuǎn)移支付體系。但是流動(dòng)人口的社會(huì)保障問題大多是地區(qū)之間的橫向轉(zhuǎn)移接續(xù)。

財(cái)政考量的另一個(gè)表現(xiàn)則是社會(huì)保障基金的狀況。在社會(huì)保障基金的投入上，無(wú)條件、負(fù)擔(dān)重的地方往往可以少投入甚至不投入，完全依賴中央財(cái)政補(bǔ)貼。在各個(gè)地區(qū)，社會(huì)保障基金都出現(xiàn)過被挪用和濫用的情況。盡管這是另外一個(gè)問題，但它顯示了社會(huì)保障基金的運(yùn)用常常受到地方政府的干預(yù)和地方利益的驅(qū)動(dòng)。

除了財(cái)政考慮外，晉升則是另一個(gè)非常重要的激勵(lì)。周黎安在研究中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展時(shí)提出了中國(guó)地方官員的治理模式是“晉升錦標(biāo)賽治理模式”〔9〕，這種模式與中國(guó)的快速發(fā)展及其各種特有問題存在著內(nèi)在的關(guān)聯(lián)。地方官員的任何積極行為都圍繞著晉升的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。由于中央政府掌握著地方的人事任免權(quán)，因此它可以通過改變?cè)u(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)來改變地方官員的行為。地方官員則會(huì)根據(jù)本地的實(shí)際狀況選擇有利于自己的策略。流動(dòng)人口社會(huì)保障的問題實(shí)際上是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的間接后果。地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的差異不僅直接影響其社會(huì)保障支付能力的差異，社會(huì)保障的繳費(fèi)基數(shù)和領(lǐng)取基數(shù)的差異，而且使得各個(gè)地方采取不同的社會(huì)保障模式。對(duì)于地方官員來說，保持這種差異是非常有意義的。它提高了地方官員在晉升錦標(biāo)賽中的辨識(shí)度。

五、結(jié)論

綜上所述，中央與地方在流動(dòng)人口的社會(huì)保障問題上存在明顯的激勵(lì)錯(cuò)位。中央政府重視流動(dòng)人口社會(huì)保障問題的主要?jiǎng)訖C(jī)是社會(huì)管理與政治合法性的需求;地方政府則是財(cái)政與官員晉升的動(dòng)機(jī)。激勵(lì)機(jī)制的錯(cuò)位導(dǎo)致中央傾向于統(tǒng)合社會(huì)保障體系，而地方則傾向于保持差異，減少銜接。對(duì)于流動(dòng)人口而言，這兩種激勵(lì)機(jī)制所產(chǎn)生的結(jié)果是積極還是消極現(xiàn)在還未為可知，它們構(gòu)成了流動(dòng)人口社會(huì)保障問題的重要背景。為流動(dòng)人口建立的社會(huì)保障體系并沒有真正跨越戶籍制和城鄉(xiāng)差別對(duì)待的制度性障礙。在解決流動(dòng)人口的社會(huì)保障過程中，中央政府與地方政府激勵(lì)機(jī)制的錯(cuò)位是造成現(xiàn)有流動(dòng)人口社會(huì)保障體系問題的重要原因。

〔1〕國(guó)家統(tǒng)計(jì)局.2010年第六次全國(guó)人口普查主要數(shù)據(jù)公報(bào) (第1號(hào))〔N〕.人民日?qǐng)?bào)，2011-04-29.

〔2〕陸益龍.戶籍制度——控制與社會(huì)差別〔M〕.北京：商務(wù)印書館，2003.445-446.

〔3〕熊光清.流動(dòng)人口的增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)、權(quán)利特征與權(quán)利救濟(jì)〔J〕.社會(huì)科學(xué)研究，2010，(1).

〔4〕鄭秉文.中國(guó)社會(huì)保障“碎片化制度”危害與“碎片化沖動(dòng)”探源〔J〕.甘肅社會(huì)科學(xué)，2009，(3).

〔5〕［6〕鄭秉文.改革開放30年中國(guó)流動(dòng)人口社會(huì)保障的發(fā)展與挑戰(zhàn)〔J〕.中國(guó)人口科學(xué)，2008，(5).

〔7〕黃匡時(shí)，嘎日達(dá).流動(dòng)人口的社會(huì)保障陷阱和社會(huì)保障的流動(dòng)陷阱〔J〕.西部論壇，2011，(6).

〔8〕鄭秉文.養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)影響億萬(wàn)人生活〔N〕.上海證券報(bào)，2010-01-30.

［9〕周黎安.中國(guó)地方官員的晉升錦標(biāo)賽模式研究〔J〕.經(jīng)濟(jì)研究，2007，(7).

D632.1

A

1008-9187-(2012)06-0107-05

教育部人文社會(huì)科學(xué)研究一般項(xiàng)目“中國(guó)流動(dòng)人口權(quán)利救濟(jì)問題研究”(10YJA810031)

劉娟鳳，對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)國(guó)際關(guān)系學(xué)院講師，博士，北京 100029。

劉 明】