摘 要：改革開放以來，在區(qū)域化和全球化的作用下，以多元利益和公共需求為核心的區(qū)域公共事務在長三角地區(qū)逐漸興起。理論上，“多元治理”的提出為不斷涌現(xiàn)的跨行政區(qū)域公共事務提供了新的研究路徑。而長三角地區(qū)的太湖治理，已然成為有效處理區(qū)域公共事務的典型案例。太湖治理，使長三角地區(qū)成為地方政府在合作框架下，積極構建區(qū)域共同體的開路先鋒。

關鍵詞：區(qū)域公共事務；區(qū)域共同體；多元治理；太湖治理；制度創(chuàng)新

中圖分類號：D63 文獻標志碼：A 文章編號：1000-8772（2012）17-0176-02

一、區(qū)域公共事務推動下的區(qū)域共同體

（一）全球化與區(qū)域化

全球化和區(qū)域一體化是發(fā)展的兩大趨勢。全球經濟市場的形成，一方面將世界各國和地區(qū)吸納到同一個經濟網絡中；另一方面，密切的聯(lián)系帶來了激烈的競爭，各經濟主體都想在從中獲取更多利益。為了提高核心競爭力，地緣相近、文化相親、經濟相通的地區(qū)開始整合資源、優(yōu)化配置，積極尋求區(qū)域合作的道路。區(qū)域通過分工合作，充分發(fā)揮地區(qū)優(yōu)勢，提高經濟效益，實現(xiàn)一體化，其實質是全球化的必然結果。

（二）利益與需求

利益是區(qū)域合作的直接動力源泉。區(qū)域利益的實現(xiàn)是“地方官員升遷的籌碼”，“最終獲利的不僅是區(qū)域公眾，更重要的是地方官員。”[1]要指出的是，利益主導的行政體制也可能成為區(qū)域融合的重要障礙。

經濟快速發(fā)展，產生的大量多元的社會公共需求，“要求提高政府再分配效率”，要求“提高低收入階層生活保障”，要求人力資源的自由流動，要求提供更多更好的公共物品和公共服務等等。這些系統(tǒng)工程，不僅使公共財政面臨更大的壓力，更對傳統(tǒng)行政區(qū)劃構建提出了強烈質疑。

中央政府的制度供給是地方區(qū)域發(fā)展的重要因素。改革開放前，高度集中的計劃經濟下，政府間的“縱向主導、橫向阻隔”，各部門的“對口設置”，出現(xiàn)了“條條專政” [2]。改革開放以后，中央下放財稅權，實行行政分權，極大地推動了地方的積極性和創(chuàng)造力，為區(qū)域發(fā)展帶來了機遇。近年來，將服務型政府作為政府發(fā)展的目標，眾多跨行政區(qū)的公共服務項目進一步推動了區(qū)域合作治理的理論與實踐。

（三）區(qū)域共同體：從行政走向治理

20世紀80年代以來的市場化和城市化，使各地區(qū)的內部問題出現(xiàn)邊界模糊的現(xiàn)象，大量體現(xiàn)特定區(qū)域內的公共事務不斷涌現(xiàn)。過去以行政為主導的區(qū)域管理，不僅難以滿足社會發(fā)展需要，而且容易造成產業(yè)同構、重復建設、惡性競爭、互相推諉等不良后果。公共事務的區(qū)域化，要求形成跨行政區(qū)域，代表地區(qū)全體成員利益的區(qū)域共同體，從行政主導走向多元治理。

（四）多元治理理論

20世紀90年代，治理理論成為政治學領域的新范式。羅西瑙是主要的提倡者，他認為，治理無須依靠國家強制力實現(xiàn)。1995年，《我們的全球伙伴關系》一文中，將治理概括為，“各種公共的或私人的、個人和機構管理其公共事務的諸多方式的總和，是使相互沖突的或不同利益得以調和并且聯(lián)合行動的持續(xù)過程。”[3]

治理理論具有以下特點：主體多元化；權力運行多向性；管理手段多樣化。與統(tǒng)治理論相比，最大的區(qū)別即“多元”。將治理理論運用到實踐中，能夠打破一元中心的政府管理模式，構建“政府—市場—社會”三維框架下多中心治理模式。

二、長三角太湖治理的概述

（一）太湖流域的現(xiàn)狀

改革開放以來，長三角地區(qū)憑借悠久的歷史積淀、優(yōu)越的地理條件以及先進的發(fā)展理念，成為中國經濟發(fā)展最有成效的區(qū)域之一。目前，長三角地區(qū)占全國經濟總量的20%左右，是京津冀和珠三角的一倍，經濟總量近4萬億。然而，傳統(tǒng)管理模式卻使環(huán)境質量日益下降：地下水超采；酸雨污染嚴重；沿河段水體受到不同程度的污染。2007年太湖“藍藻事件”成為公眾關注太湖生態(tài)的導火索。

經濟發(fā)展不能解決所有問題。相反，一面是不斷惡化的環(huán)境；一面是公眾不斷增長的生態(tài)環(huán)境需求，長三角地區(qū)發(fā)展過程中出現(xiàn)的各類問題已不再是單獨某個地方所能解決的。

（二）太湖流域治理的困境

太湖流域污染問題是典型的跨水界污染（涉及到的行政區(qū)域有上海、杭州、蘇州、無錫、常州、鎮(zhèn)江、嘉興、湖州共八個市），即“流域某地區(qū)人為造成的水污染影響到其他地方而造成損害的結果，或流域各地方人為造成的水污染影響到全流域而造成共同承擔的損害后果”[4]。區(qū)域水環(huán)境是介于純公共物品和私人物品間的準公共物品，具有非排他性、非競爭性、復雜性、多樣性，以及跨區(qū)域、系統(tǒng)性和社會性等特點，需要整個流域的協(xié)同治理。太湖流域的治理從理論和實踐層面都面臨著諸多困難。

從理論上看，“囚徒困境”、“集體行動的困境”以及“公用地災難”都詳釋了造成地方政府不顧生態(tài)保護、各自為政、畫地為牢的行為動機。作為理性經濟人，各地政府都希望以最低成本獲得最大收益，公共物品的特性，使合作往往因為“搭便車”的心理走向破產。一旦治理困境形成，將會強化低效的“路徑依賴”。

從實踐上看，阻礙太湖獲得有效治理的根源在于傳統(tǒng)科層制下的“行政區(qū)行政”治水結構，形成了“各自為戰(zhàn)”的治理格局，大大降低了治理效率。

首先，閉合式“行政區(qū)行政”模式影響了官員的政績觀，導致片面追求數(shù)字績效，大搞重復建設，盲目消耗資源，造成社會發(fā)展不平衡。同時，轄區(qū)負責制使各地政府忽視環(huán)境系統(tǒng)的不可分割性，都“各掃門前雪”，甚至轉嫁環(huán)境污染惡果；任期制更加劇了利益行政化、資源壟斷化以及行為的短期化。其次，自上而下的科層制不適合區(qū)域公共事務的治理。區(qū)域公共事務的特點在于范圍的不確定性和具體任務的模糊性；而剛性結構的科層制在處理這類問題時會暴露出效率低下、缺乏民主的弱點。再次，部門利益左右環(huán)境立法、阻礙水資源統(tǒng)一管理。

最后，重管制、輕服務的傳統(tǒng)行政模式削弱了社會自我管理的意識和能力。習慣于依賴政府，使公民缺乏環(huán)境保護的責任心和自覺性，除了跟著政府走之外，“對于自己以及自己所代表的組織應該做的環(huán)境保護與環(huán)境污染防治的措施沒有一個明晰的認識與決策?！盵5]

（三）太湖流域治理的制度創(chuàng)新

太湖流域治理是一個系統(tǒng)工程，依賴于各地方政府間的集體合作，合作的關鍵在于“構建良好的制度環(huán)境、合理的組織安排以及完善的合作規(guī)則”[6]。

現(xiàn)存政治制度的自我完善，首先更新政治治理理念。一方面強化區(qū)域認同感，樹立“唇齒相依”、“合作共贏”的執(zhí)政意識，減少地方保護主義；另一方面，樹立生態(tài)責任意識，發(fā)揮市場的資源配置作用，節(jié)約資源、科學開發(fā)、合理利用、提高效益?？茖W的地方政府績效評估體系是改善執(zhí)政理念的制度保障。引入綠色GDP，包含社會效益指標和環(huán)保指標；關注區(qū)域整體利益，“將其對相鄰區(qū)域造成的正負外部效應，納入到考核體系中”[1]；提高績效評估的監(jiān)督功能，在確?？己酥黧w的多層次參與的同時，加強階段性評估，既做到公開公正，又貫穿全部行政過程。

地方行政模式的體制改革是跨區(qū)域公共事務治理的關鍵。區(qū)域行政可以通過專題項目式合作、區(qū)域/流域治理、區(qū)域行政專區(qū)、經濟協(xié)作區(qū)、城市聯(lián)盟、區(qū)域性中心城市以及區(qū)域聯(lián)合政府等多種形式的多元復合體制[7]來回應區(qū)域公共需求?？缃缢廴緞t應該“實行以府際合作為主導的復合型跨界水污染治理模式”，“推動政府層級間和橫向間合作治理，實現(xiàn)政府、市場、社會共同治理的新途徑?！盵8]

生態(tài)行政的環(huán)境創(chuàng)建是太湖流域治理必不可少的重要環(huán)節(jié)。首先，修訂完善現(xiàn)有環(huán)保法律法規(guī)，制定地方政府跨區(qū)域合作法；其次，完善產權制度，發(fā)揮市場作用，建立價格機制，引導企業(yè)走環(huán)境友好型發(fā)展道路；最后，增強民眾參與環(huán)境治理的自覺意識，加大政策法律宣傳力度，建立起多元的環(huán)境保護體制。

三、長三角區(qū)域行政發(fā)展前景：太湖治理的啟示

根據(jù)太湖流域治理的經驗，多元治理理論是區(qū)域公共事務處理的有效途徑，中央政府引導下的區(qū)域多中心治理模式尤其適合解決發(fā)展中國家區(qū)域公共資源治理問題。

許多學者把分權視作中國經濟發(fā)展的制度性根源。事實證明，“分權固然重要，但也必須要有政治上的集權。”[9] 80年代以來，雖然全能主義逐漸消退，但“通過不斷的體制改革和政策調整來適應市場化和社會轉型，重建國家的治理機制”，國家“并沒有從經濟和社會領域退卻” [10]。

從長江三角太湖治理的現(xiàn)狀來看，區(qū)域整合的過程離不開中央政府的引導。然而單向度從中央對地方施壓，也將“面臨地方政府促進經濟發(fā)展的內在張力” [11]。因此，中央的引導是區(qū)域公共事務得以妥善解決的重要保障，而多元治理模式的構建才是根本途徑。中央政府引導下的區(qū)域多元治理模式既體現(xiàn)中央政府對區(qū)域內政府的約束，又體現(xiàn)區(qū)域內政府的自主性，詮釋了公共性與區(qū)域性的辯證統(tǒng)一。

長三角地區(qū)悠久的歷史文化傳統(tǒng)，在建立區(qū)域認同上具有獨特優(yōu)勢。通過優(yōu)化社會資本，減少政府間的不信任，建立政府間區(qū)域認同，實踐多樣的政府間區(qū)域合作最終可能達到整合區(qū)域資源的目標。以目前的發(fā)展形勢看，長三角地區(qū)無疑將成為中國區(qū)域共同體的先行者，但具體情況還需拭目以待。

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（責任編輯：趙媛）</