內容提要“十二五”作為我國推進現(xiàn)代化建設與發(fā)展的關鍵戰(zhàn)略機遇期，伴隨著工業(yè)化和城市化進程的不斷加快，我國經(jīng)濟發(fā)展與資源環(huán)境的矛盾日趨尖銳，有效推進低碳經(jīng)濟增長方式已迫在眉捷。本文通過我國節(jié)能減排的現(xiàn)狀描述，分析“十二五”時期推行節(jié)能減排的重大意義；從產(chǎn)業(yè)結構、能源資源稟賦、科技發(fā)展水平等方面闡述了我國“十二五”期間節(jié)能減排面臨的多元困境；并結合節(jié)能減排的國際經(jīng)驗，提出了優(yōu)化能源結構、完善財稅體制等節(jié)能減排的對策建議。
　　關鍵詞　“十二五”　節(jié)能減排　多元困境　應對策略
　　[中圖分類號]F206　[文獻標識碼]A　[文章編號]0447-662X(2012)02-0049-07
　　改革開放以來，我國成功實現(xiàn)經(jīng)濟快速增長的同時也付出了巨大的資源和生態(tài)環(huán)境代價，經(jīng)濟發(fā)展與資源生態(tài)環(huán)境的矛盾日趨尖銳。
　　“十二五”是我國社會經(jīng)濟發(fā)展的關鍵機遇期，也是在切實完成經(jīng)濟增長方式轉變的關鍵時期。自上世紀90年代以來，我國經(jīng)濟持續(xù)快速發(fā)展，同時也帶動了能源消費的快速增長。1990－2009年，我國能源消費總量由9.87億噸標準煤增加到31億噸標準煤，是第二大能源生產(chǎn)國和消費國。能源大量消耗的同時也帶來了嚴重的環(huán)境污染問題。目前，我國二氧化碳排放總量已超過美國，居世界第一位，國際上要求我國減排的呼聲越來越高，能源和環(huán)境問題已經(jīng)成為影響我國發(fā)展和安全的重要因素。國內的能源壓力、環(huán)境壓力以及國際社會的減排壓力，要求我國“十二五”期間必須繼續(xù)推動節(jié)能減排工作。節(jié)能減排、走低碳發(fā)展道路，是順應國際潮流，樹立我國大國形象的必然選擇；是保護我國的生存環(huán)境，實現(xiàn)經(jīng)濟平穩(wěn)發(fā)展的必然選擇；也對構建我國“資源節(jié)約型、環(huán)境友好型”的和諧社會具有重大的戰(zhàn)略意義。
　　一、“十二五”節(jié)能減排的多元困境
　　1　經(jīng)濟快速增長與節(jié)能減排相悖
　　能源是經(jīng)濟發(fā)展的重要重要物質基礎。人類的發(fā)展歷史和趨勢表明，能源消費量和經(jīng)濟發(fā)展水平有顯著正相關關系。投資、消費和出口是推動經(jīng)濟增長的三駕馬車。自改革以來，我國國民經(jīng)濟增長更多地依靠投資和出口，消費對經(jīng)濟增長的刺激作用始終沒有得到充分發(fā)揮。對于投資而言，我國的投資更多地集中于基礎設施建設，特別是我國正處于城市化的快速進程中，越來越多的農村人口進入城市，城市住房、道路等基礎設施的大規(guī)模建設，將伴隨著鋼鐵、水泥等相關行業(yè)對資源的大量消耗與環(huán)保問題加劇。對出口而言，我國在國際貿易分工中的“世界工廠”地位，產(chǎn)業(yè)仍處于低端位置，我國出口的商品相當一部分為高能耗的勞動和資源密集型商品，我國經(jīng)濟的高排放實際上相當程度上是為發(fā)達國家承擔了責任，并為之付出了巨大的生態(tài)環(huán)境代價。另外，隨著生活水平的提高，越來越多的電器及汽車進入家庭，將導致生活能源消費量的增加。因此，我國經(jīng)濟增長方式依然較為粗放，面臨資源供應和環(huán)境保護的巨大壓力。所以，作為我國社會經(jīng)濟發(fā)展關鍵的戰(zhàn)略機遇期，“十二五”期間仍要保持年均10％左右的經(jīng)濟增長速度，這個期間的節(jié)能減排壓力是可想而知的。
　　2　產(chǎn)業(yè)結構變動趨勢與節(jié)能減排相悖
　　產(chǎn)業(yè)結構變動與單位GDP能耗的關系是：結構重型化單位GDP能耗增高，結構輕型化單位GDP能耗降低。當前，我國正處于工業(yè)化快速進程中，產(chǎn)業(yè)結構自改革以來沒有朝有利于節(jié)能減排的方向變動：第一產(chǎn)業(yè)比重呈下降趨勢，對GDP的貢獻不到10％，第二、第三產(chǎn)業(yè)比重逐年上升，但始終以第二產(chǎn)業(yè)為主，第三產(chǎn)業(yè)對經(jīng)濟增長的拉動作用還相對有限；第二產(chǎn)業(yè)對GDP的貢獻在60％左右，有些年份接近70％。我國自2001年起表現(xiàn)出了重化工業(yè)加速發(fā)展的特征，機械設備、鋼鐵、汽車、造船等重化工業(yè)成為國民經(jīng)濟增長的主要動力，而重化工業(yè)具有資源消耗高、污染排放強度大的基本特征。我國工業(yè)能源消費占能源消費總量的70％以上，而重化工業(yè)的能源消費又占工業(yè)能源消費的70％。工業(yè)化過程通常表現(xiàn)為高能耗、高排放、高污染的“高碳經(jīng)濟”特征，這對我國“十二五”期間推進節(jié)能減排無疑是一個巨大的挑戰(zhàn)。
　　3　我國的能源資源稟賦結構特性與節(jié)能減排目標相悖
　　我國能源資源稟賦總量較為豐富，但人均占有量只有世界平均水平的一半，能源供需總量失衡，能源分布不均衡、開發(fā)難度較大。在我國能源探明儲量中，煤炭占90％以上，以煤為主的能源供給和消費結構給我國節(jié)能減排帶來了很大困難。一方面在煤炭開采過程中，引起廢水污染加劇、固體廢棄物排放快速增長、礦難事故頻發(fā)，給我國的生態(tài)環(huán)境帶來了巨大危害；另一方面，煤炭作為資源加工和消耗時，會排放出大量的二氧化碳，造成我國溫室氣體排放總量難以控制。據(jù)測算，每燃燒1噸煤炭會產(chǎn)生4噸的二氧化碳氣體，比石油和天然氣每噸多35％和75％。同時，因為過度開采，我國能源可供開采量已經(jīng)很少。據(jù)專家估計，現(xiàn)有煤炭可供開采不足40年，石油可供開采不足14年，天然氣可供開采不足60年，逐漸縮小的可供開采量和日益擴大的能源需求量，兩者形成了一個巨大的缺口。如果我國不改變高耗能的粗放式發(fā)展模式，我國的能源危機時代將會很快到來。而以煤炭為主的能源資源稟賦和能源供需結構，在短期內難以發(fā)生根本性改變，二者的矛盾凸顯，將進一步加劇我國“十二五”期間的節(jié)能減排壓力。
　　4　我國能源資源賦區(qū)域分布特性與開發(fā)利用機制的矛盾沖突
　　我國能源資源分布廣泛但區(qū)域不平衡。煤炭資源主要分布在華北、西北地區(qū)，石油、天然氣主要賦存在東、中、西部地區(qū)和海域，水力資源主要分布在西南地區(qū)。而能源消費主要集中在經(jīng)濟較為發(fā)達的東南沿海地區(qū)。由于南水北調、西氣東輸、西電東送因路途遙遠而成本較高，造成我國東部沿海地區(qū)出現(xiàn)能源短缺，能源供需矛盾日趨尖銳。但同時，由于我國能源資源稟賦的區(qū)域性與中央政府歸屬性矛盾，沒有形成中央與地方共同協(xié)商構建的可持續(xù)開發(fā)利用機制，導致我國能源開發(fā)過度，央企與地方爭利卻給地方留下生態(tài)環(huán)境問題，地區(qū)在地方利益的驅動下，也隨意劃分分割資源，如一些整裝煤田在沒有完成詳細的地質勘查、總體開發(fā)規(guī)劃及合理分割之前，就被盲目開發(fā)，同一礦區(qū)往往有多個企業(yè)進行無序競爭和掠奪性開采，資源遭到嚴重破壞。另外，我國能源利用效率低下。據(jù)統(tǒng)計，我國總體能源利用效率為33％左右，比發(fā)達國家低約10個百分點。電力、鋼鐵、有色、石化、建材、化工、輕工、紡織8個行業(yè)主要產(chǎn)品單位能耗平均比國際先進水平高40％。按我國《煤炭工業(yè)技術規(guī)范》要求，礦井采區(qū)回采率最低不應小于75％，但很多煤炭企業(yè)回采率只有30％左右，造成資源的極大浪費，這與我國能源供應緊張、供需失衡的局面是極不適應的，所有這些問題，也需要在“十二五”期間妥善解決。
　　5　中央政府節(jié)能減排與地方政府經(jīng)濟發(fā)展目標沖突
　　我國推進節(jié)能減排工作的方式是由中央政府主導，自上而下地將節(jié)能減排的各項工作目標和任務逐級分解到各級地方政府。雖然中央對節(jié)能減排工作高度重視，但地方政府在節(jié)能減排上普遍存在的動力不足問題。這些問題主要表現(xiàn)在：當前在以GDP導向的政績考核體系下，有些地方仍然存在單純追逐GDP增長并相互攀比的現(xiàn)象，把GDP增長作為硬任務和主要考核指標，而把節(jié)能減排作為軟指標。追求跨越式政績的面子工程、形象工程，大拆大建，商用住宅壽命短，民用住宅拆除率高，低水平的重復建設、重復生產(chǎn)愈演愈烈。只顧眼前利益而忽視長遠發(fā)展，缺乏對地方經(jīng)濟的中長期規(guī)劃，該淘汰的落后產(chǎn)能不淘汰，甚至換個包裝重新增加一批高耗能、高污染項目，對中央節(jié)能減排政策陽奉陰違或消極抵制，與中央政府節(jié)能減排目標相沖突。由于轉移支付制度不健全，一些地方政府特別是基層政府沒有動力也沒有能力推動節(jié)能減排，國家又沒有建立相應的轉移支付制度，地方經(jīng)濟發(fā)展和中央節(jié)能減排的目標很難相容，所有這些也進一步影響“十二五”期間的節(jié)能減排效果。
　　6　我國節(jié)能減排的財稅體制不完善
　　公共財政和稅收政策是社會經(jīng)濟發(fā)展與調控的重要手段，是促進節(jié)能減排的主要政策工具。目前鼓勵研發(fā)、生產(chǎn)和使用節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品以及抑制高耗能、高排放產(chǎn)品的財政稅收政策還不完善，獎懲力度小，效果不明顯，地方政府、企業(yè)缺乏節(jié)能減排的內在動力。主要表現(xiàn)在：用于節(jié)能減排的專項資金有限、資金的針對性較差、企業(yè)的融資受到限制，一些好的節(jié)能技術與產(chǎn)品難以得到推廣和普及。中央節(jié)能減排的財政轉移支付力度不夠，落后地方財力不足，依靠高耗能項目的稅收，產(chǎn)生了重復建設和環(huán)境污染問題。政府節(jié)能產(chǎn)品采購導向弱，對社會沒有起到引導功能。促進節(jié)能減排的稅收手段單一，缺乏對企業(yè)和消費者的節(jié)能優(yōu)惠措施，激勵作用不明顯，稅制不健全，對一些環(huán)境污染的處罰力度弱，企業(yè)環(huán)境違法成本低下，導致企業(yè)違法開工、環(huán)境污染事故頻發(fā)，很大程度上影響我國“十二五”期間節(jié)能減排的開展和落實。
　　7　我國節(jié)能減排的市場機制不足
　　我國節(jié)能減排主要依靠行政手段推動，市場機制不足。主要表現(xiàn)在兩方面：一是節(jié)能減排主要表現(xiàn)為政府單方面的行為和責任，缺乏相關企業(yè)的主動參與。我國政府是節(jié)能減排政策的主要制定者和執(zhí)行者，面對市場經(jīng)濟體制下靈活的企業(yè)行為與機制，變得力不從心，效率低下，容易造成企業(yè)節(jié)能減排的內在動力不足，并付出了巨大的經(jīng)濟社會成本。二是資源價格形成機制不健全。一些資源性產(chǎn)品價格被人為地控制在低于市場價格的水平，不能反映資源的稀缺程度，導致能源的過度消費和低效使用。同時，我國能源金融市場發(fā)展緩慢，盡管我國已形成了上海環(huán)境能源交易所、北京環(huán)境交易所和天津排放權交易所為主體的能源交易中心，但尚未開展標準化的合約交易和金融服務，沒有形成真正意義上的能源金融交易市場，導致我國在能源領域不具備定價話語權，只能被動地接受國際價格。我國能源衍生品交易品種太少，主要體現(xiàn)為綠色信貸對低碳產(chǎn)業(yè)的支持和對高碳產(chǎn)業(yè)的限制，但綠色信貸在銀行信貸總規(guī)模中的比重仍然比較小，我國節(jié)能減排時常遭遇融資難的困境，這也影響“十二五”期間的節(jié)能減排效果。
　　8　落后的科技水平制約我國經(jīng)濟由“高碳”向“低碳”轉變
　　科技創(chuàng)新是提高我國能源利用效率、推進節(jié)能減排問題的關鍵，科技水平落后是實現(xiàn)我國經(jīng)濟由“高碳”向“低碳”轉變的最大制約。面對艱巨的節(jié)能減排任務，必須大力依靠科技進步。目前我國的科技創(chuàng)新薄弱，技術水平落后，技術開發(fā)能力差，技術進步對節(jié)能的貢獻只有大約10％。雖然一些高耗能行業(yè)的先進技術已經(jīng)在我國出現(xiàn)。例如，我國寶鋼的能耗、水耗屬于國際領先水平。但我國整體技術水平與發(fā)達國家還是有很大差距。盡管《聯(lián)合國氣候變化框架公約》規(guī)定，發(fā)達國家有義務向發(fā)展中國家提供技術轉讓，但發(fā)達國家卻一直沒有認真履行。在通常情況下，我國只能通過國際技術市場購買引進，對于我國這樣的發(fā)展中國家來說，是一個沉重的負擔。另外，在現(xiàn)有技術水平下，基礎設施、機器設備、個人大件耐用消費品等，一旦投入，其使用年限均在15年乃至50年以上，其間不大可能輕易廢棄，就可能被這些高碳產(chǎn)業(yè)設施所“鎖定”，產(chǎn)生“鎖定效應”，這是我國“十二五”期間實施節(jié)能減排的又一困境。
　　二、節(jié)能減排的國際經(jīng)驗
　　伴隨著人類社會推動經(jīng)濟發(fā)展的工業(yè)化，人類社會面對的生態(tài)環(huán)境問題也隨之而來，而直到20世紀70年代爆發(fā)的石油危機等才使得人類社會開始關注能源與生態(tài)環(huán)境問題；特別是面對溫室氣體排放引起的氣候變化，人類社會更加確信需要世界各國協(xié)調行動，控制能源消耗、減少二氧化碳排放。在這方面尤其是一些發(fā)達國家(甚至某些發(fā)展中國家)推行的相關政策及其舉措，無疑對我國實現(xiàn)“十二五”期間的節(jié)能減排有深刻的借鑒意義。
　　1　以優(yōu)化能源結構提高能源利用效率
　　這方面舉措主要包括降低煤炭和石油的消費比例、擴大可再生能源比例與提高能源利用效率三個方面。如丹麥政府發(fā)展綠色能源模式，著眼于提高能源利用效率，用可再生能源和天然氣替代煤和石油消費，鼓勵最終消費者節(jié)約能源；建立一個兼顧能源供給、環(huán)境友好、經(jīng)濟增長和二氧化碳排放趨向減少的能源體系。德國政府規(guī)定新能源占全國能源消耗的比例最終要超過50％，制定各行業(yè)能源有效利用戰(zhàn)略、擴大可再生能源使用范圍、可持續(xù)利用生物質能等措施，鼓勵私人投資新能源產(chǎn)業(yè)，對新能源項目進行政府資金補貼、提供優(yōu)惠貸款等，使德國風能發(fā)電和太陽能利用水平均處于世界領先水平。印度努力降低能源使用的碳強度，促進可再生能源發(fā)電、提高電廠發(fā)電效率等。法國大力發(fā)展核電項目，現(xiàn)階段法國電力供應85％來自核電，是世界上核能利用最高的國家。
　　2　利用經(jīng)濟手段開展節(jié)能減排
　　經(jīng)濟手段是政府宏觀調控的政策措施，指政府通過財稅、價格、金融等經(jīng)濟手段，來調節(jié)、組織和管理節(jié)能減排活動。如英國采取了一系列強制性手段進行節(jié)能減排，包括停止高能耗高污染企業(yè)的生產(chǎn)，確定“污染者支付原則”，規(guī)定防治和治理污染的費用由造成污染的企業(yè)承擔；英國還綜合運用財稅政策的調節(jié)作用，鼓勵企業(yè)節(jié)能減排，規(guī)定房產(chǎn)交易須提供房屋的節(jié)能等級證書，并實施退稅計劃鼓勵家居節(jié)能。美國對違反法規(guī)的企業(yè)進行嚴厲經(jīng)濟處罰，違法企業(yè)將常年承擔清理污染的責任甚至倒閉垮臺；同時通過財稅優(yōu)惠政策鼓勵企業(yè)家及家庭、個人更多的使用節(jié)能、潔能產(chǎn)品，以達到減排目標。法國政府在財政補貼、生態(tài)稅收、貸款政策等方面鼓勵企業(yè)開展節(jié)能減排工作，利用政策增加企業(yè)及個人用能成本、獎勵節(jié)能型的生產(chǎn)和消費行為，以獎罰并舉的措施實現(xiàn)其節(jié)能減排的目的。
　　3　充分發(fā)揮市場機制在節(jié)能減排中的作用
　　在市場經(jīng)濟發(fā)展成熟的國家，在解決資源環(huán)境問題上往往采用市場經(jīng)濟手段和政策，典型的如合同能源管理、可再生能源配額政策、碳排放交易市場等。合同能源管理是一種基于市場上的、全新的節(jié)能新機制，在市場經(jīng)濟國家中逐步發(fā)展起來；專業(yè)節(jié)能服務公司通過與客戶簽訂能源服務合同，采用先進的節(jié)能技術及全新的服務機制來為客戶實施節(jié)能項目。美國能源管理產(chǎn)業(yè)的年增長率大約在10％～15％之間?？稍偕茉磁漕~政策是對可再生能源發(fā)電的市場份額做出的強制性規(guī)定，可再生能源電量可以通過綠色證書在各個地區(qū)間進行交易。如意大利、瑞典等國規(guī)定發(fā)電商保證一定比例的電力必須來源于可再生能源發(fā)電，而發(fā)電價格則由競爭性的市場決定。碳排放交易市場以二氧化碳來計算其最終的排放量，由以配額為基礎的交易和以項目為基礎的減排量交易兩個交易系統(tǒng)組成。利用碳市場，實行節(jié)能減排資金的有效配置，并有效控制二氧化碳排放量。
　　4　通過加快技術創(chuàng)新降低能耗強度
　　節(jié)能減排重在技術創(chuàng)新。1980至2005年期間，美國每美元GDP能耗投入降低40％，卻幾乎沒有阻礙其經(jīng)濟增長，關鍵在于技術創(chuàng)新。重視技術創(chuàng)新，如節(jié)能降耗技術、開發(fā)新能源技術、碳排放與碳存儲技術等，以此降低能耗強度，提高能源利用效率。利用先進技術，大力發(fā)展節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)，淘汰落后產(chǎn)能，同時完善節(jié)能技術成果轉化體系。日本積極推進企業(yè)設備更新于技術改造，大力發(fā)展節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)，大力加強具有戰(zhàn)略性的技術開發(fā)和普及。美國于2000年開展二氧化碳封存研究和開發(fā)項目。目前，二氧化碳捕獲與封存(CCS)技術已經(jīng)成為美國氣候變化項目戰(zhàn)略計劃框架下的優(yōu)先領域。丹麥擁有一批綠色能源技術，建立了適合本國國情的綠色能源產(chǎn)業(yè)，并構建有利于技術發(fā)展的社會支撐體系。政府、企業(yè)、科研機構、市場等關聯(lián)和互動的格局已經(jīng)形成。大學和科研機構保持對能源技術研究開發(fā)的投入，企業(yè)則對技術開發(fā)提供財務支持，而政府的稅收激勵和價格補貼措施，則確保新技術被消費者接受。
　　5　實現(xiàn)全民參與節(jié)能減排
　　遵循“中央、地方政府、企業(yè)和個人共同參與”的基本方針，對全體公民進行能源憂患意識教育，重視家庭的節(jié)能減排工作，使人們逐步轉變發(fā)展觀念，提高全民節(jié)約意識，促進全民節(jié)能減排。很多國家采用節(jié)能自愿協(xié)議以增強企業(yè)節(jié)能減排的內在動力。自愿協(xié)議是指政府與企業(yè)間達成的一種節(jié)能減排協(xié)議。在協(xié)議中，企業(yè)主動承諾達到一定的節(jié)能目標，政府則提供相應的支持和激勵措施。自愿協(xié)議是一種非強制性節(jié)能措施，可以有效彌補強制性節(jié)能措施的不足。在1992年，荷蘭政府與工業(yè)部門簽訂了自愿協(xié)議，到2000年，最終的能效提高到了22.3％。如日本政府推行“全民節(jié)能運動”，鼓勵國民參與資源回收及垃圾減量等活動。為控制家庭溫室氣體排放量，東京開展了以“一人一日一公斤”為目標的家庭減排任務。美國市民在紐約嘗試共用自行車系統(tǒng)，以削減城市溫室氣體和緩解交通堵塞。
　　三、我國“十二五”切實推進節(jié)能減排的應對策略
　　面對未來社會經(jīng)濟的低碳化發(fā)展趨勢以及國際國內的節(jié)能減排壓力，我國“十二五”期間的節(jié)能減排工作只有迎難而上，借鑒國外節(jié)能減排的經(jīng)驗，結合我國節(jié)能減排的困境及實際情況，采取有效的、最小成本的節(jié)能減排措施，著重在戰(zhàn)略和政策方面有所突破和創(chuàng)新，建立政府引導、市場推動、技術保證、結構優(yōu)化、手段多樣、多方參與的節(jié)能減排長效機制。
　　1　積極推進低碳經(jīng)濟的增長方式轉變
　　低碳經(jīng)濟通過更少的自然資源消耗和更少的環(huán)境污染，獲得更多的經(jīng)濟產(chǎn)出，是解決現(xiàn)階段我國經(jīng)濟增長與節(jié)能減排矛盾的根本途徑。低碳經(jīng)濟的實質是經(jīng)濟增長與溫室氣體排放之間關系的不斷脫鉤。脫鉤分為絕對脫鉤和相對脫鉤，如果經(jīng)濟穩(wěn)定增長，而溫室氣體排放量反而減少，稱為絕對脫鉤，是絕對的低碳經(jīng)濟發(fā)展；如果經(jīng)濟增長的同時，溫室氣體的排放量也增長，但是經(jīng)濟的增長率高于溫室氣體排放的增長率，就稱為相對脫鉤，即相對低碳經(jīng)濟發(fā)展。絕對脫鉤狀態(tài)只有少數(shù)發(fā)達國家達到了。我們國家發(fā)展低碳經(jīng)濟，短期目標就是實現(xiàn)相對低碳經(jīng)濟發(fā)展，中長期目標達到絕對低碳經(jīng)濟狀態(tài)。發(fā)展低碳經(jīng)濟是轉變增長方式的重要措施，對節(jié)能減排有重大意義。應把發(fā)展低碳經(jīng)濟列入我國中長期規(guī)劃，全社會行動起來，以低碳理念為指導，提升自主創(chuàng)新能力，發(fā)展低碳產(chǎn)業(yè)；重視低碳技術研發(fā)，提供技術支持；開展低碳金融，為低碳經(jīng)濟提供資金保障；進行低碳生產(chǎn)，供給低碳產(chǎn)品；樹立低碳消費理念，培養(yǎng)低碳生活方式。
　　2　優(yōu)化能源結構和產(chǎn)業(yè)結構
　　為了避免重化工業(yè)帶來的能耗高、污染高、排放高的問題，突破我國以煤炭為主的資源稟賦的束縛，應優(yōu)化能源結構和產(chǎn)業(yè)結構。從短期看，應減少煤炭在一次能源中的比例，擴大石油和天然氣的供應，優(yōu)化一次能源結構，提高能源利用效率；在中長期，大力發(fā)展水能、風能、太陽能、核能等可再生能源和新能源，促進能源供應多元化，逐步降低對化石能源的依賴。按照技術密集度高、產(chǎn)品附加值高和能耗少、污染少的原則，優(yōu)化調整產(chǎn)業(yè)結構，控制第二產(chǎn)業(yè)的比重，加快淘汰高耗能產(chǎn)業(yè)，提高鋼鐵、有色、化工、建材、電力等“高碳”產(chǎn)業(yè)準入門檻，避免重化工業(yè)的盲目擴張，發(fā)展高新技術產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代服務業(yè)，擴大第三產(chǎn)業(yè)比重。并調整經(jīng)濟結構，改變投資、出口為主導而消費不足的經(jīng)濟增長結構，將投資方向由大規(guī)模基礎設施建設轉向節(jié)能工程和惠民工程。限制高耗能產(chǎn)品的出口，提高我國出口產(chǎn)品的附加值，逐步實現(xiàn)以國內消費為主導，投資、出口共同拉動經(jīng)濟增長的結構。
　　3　根據(jù)能源資源稟賦結構與區(qū)域特性建立能源資源合理開發(fā)利用機制
　　我國能源資源區(qū)域分布不均及其供應緊張和利用效率低下同時存在。應盡快轉變能源開發(fā)方式，在對我國能源總體、結構與區(qū)域需求做出合理預測的基礎上，根據(jù)我國能源資源的稟賦區(qū)域與結構特點，結合國家產(chǎn)業(yè)政策和能源開發(fā)地區(qū)的經(jīng)濟社會自然環(huán)境，建立中央與地方利益協(xié)調一致的能源資源開發(fā)利用機制，對能源開發(fā)與供應的規(guī)模、開發(fā)方式做出合理規(guī)劃與調控，堅決打擊濫伐、濫采、濫挖等破壞資源環(huán)境的行為，逐步提高煤炭、石油等資源回采率。不僅如此，還要在能源供應緊張的東部沿海地區(qū)加快建設分布式能源站，利用電纜和管網(wǎng)系統(tǒng)向一定范圍的區(qū)域內同時提供電力、蒸汽、熱水和空調用冷水等，以緩解我國能源供應在品種、時段、地區(qū)上的供需矛盾。分布式能源由于貼近用戶進行能量轉換，不需要遠距離輸送，避免了遠距離送電帶來的輸變電損失以及供熱損失，同時節(jié)省了大量的輸配線路的投資成本和相關的前期、建設和運營費用，大大提高了能源利用效率。因此，應充分利用科學技術，建立可持續(xù)的能源資源開發(fā)利用機制，保障我國能源資源的有效供給和高效利用。
　　4　充分發(fā)揮地方政府在節(jié)能減排中的作用
　　我國節(jié)能減排執(zhí)行的最大障礙在于GDP至上下的地方政府節(jié)能減排的內在動力不足及其作為不充分?！笆濉睍r期應通過優(yōu)化官員考核體系，采取激勵手段解決中央節(jié)能減排目標與地方短期利益的矛盾，充分發(fā)揮地方政府在節(jié)能減排中的作用。明確地方各級政府作為節(jié)能減排的責任主體，將各項約束性指標層層分解落實，與各地的經(jīng)濟發(fā)展目標相統(tǒng)一。規(guī)范地方政府競爭和官員考核體系，將節(jié)能減排作為硬指標和硬任務，與官員的政績掛鉤，并適當提高權重，或施行“一票否決制”，將資源消耗和環(huán)境效益納入GDP的評價體系，避免單純追求GDP的增長，對各級政府的考核結果向社會公告。健全節(jié)能減排工作責任制和問責制，對陽奉陰違、拖延懈怠、未完成節(jié)能目標任務的地區(qū)，追究主要領導責任。另外，加大中央對地方政府節(jié)能減排的財政轉移支付力度，在各級政府設立節(jié)能減排專項基金，改變地方政府所得稅和營業(yè)稅為主的財稅結構，轉向以不動產(chǎn)稅為主。對以犧牲環(huán)境為代價換取GDP的做法堅決予以取締，加大處罰力度，并增加民意來考核基層政府的績效，使得地方政府與中央節(jié)能減排的利益相一致，增強地方政府節(jié)能減排的內在動力。
　　5　完善節(jié)能減排的財稅體制
　　能源過度消耗引起的環(huán)境污染具有典型的外部性特征，是市場失靈的表現(xiàn)。因此，節(jié)能減排應立足于市場但不能單純依靠市場這只“無形之手”，必須充分發(fā)揮政府這只“有形之手”的作用。財稅政策要從激勵和懲罰兩個方面同時進行，以有效促進節(jié)能減排。激勵性政策包括各級政府設置節(jié)能減排專項資金，用以支持節(jié)能減排重點工程、節(jié)能技術的開發(fā)和應用、節(jié)能減排監(jiān)管支出以及節(jié)能減排宣傳與培訓支出等。加大中央政府財政轉移支付力度，對于節(jié)能減排項目進行財政補貼和財政貼息。實行稅率與節(jié)能減排的生產(chǎn)消費行為掛鉤，在所得稅、消費稅、資源稅等方面，對節(jié)約資源能源和減少環(huán)境污染的生產(chǎn)消費行為給予稅收優(yōu)惠。懲罰性的措施包括加大環(huán)境污染收費及處罰力度，增加企業(yè)的違法成本，推行生態(tài)環(huán)境的有償使用。對高耗能、高污染的生產(chǎn)消費行為增設稅種、提高稅率等。激勵和懲罰措施相結合，增強政府、企業(yè)和公眾節(jié)能減排的內在動力和外在壓力，推動切實進行節(jié)能減排。
　　6　完善節(jié)能減排的市場機制
　　價格是市場機制的核心，優(yōu)化資源配置的基礎是形成合理的價格機制。碳交易市場是一種減少碳排放的經(jīng)濟運行機制，通過設置企業(yè)的排放限額，使得碳排放權具有價值，并且在交易當中準確發(fā)現(xiàn)價格，使投資資源配置發(fā)生變化，能有效地降低碳排放成本并解決碳減排的投融資問題。因為我國統(tǒng)一的碳交易市場在短期內難以建立，可以先以省級為單位，建立具有我國特色的區(qū)域碳排放交易市場，推行“碳源一碳匯”制度，規(guī)定生態(tài)收益區(qū)對生態(tài)保護區(qū)實施補償，補償原則是碳源大于碳匯的省份按照一定的價格向碳源小于碳匯的省份購買碳排放額。中央及地方政府可以采用公開競價拍賣、定價出售或無償分配等方式統(tǒng)一分配碳排放額。我國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不平衡，各地區(qū)承擔強制性但是有區(qū)別的減排責任。對于經(jīng)濟發(fā)達但污染嚴重的地區(qū)，明確設定碳排放額。對于資源豐富、經(jīng)濟發(fā)展落后的地區(qū)，可以暫時不承擔減排責任。通過碳交易市場，我國各地區(qū)能充分發(fā)揮各自比較優(yōu)勢，在交易中達到共贏并能有效防止高耗能產(chǎn)業(yè)的無效率轉移，更好地推進節(jié)能減排工作。
　　7　大力推進節(jié)能技術的開發(fā)和利用
　　技術創(chuàng)新是節(jié)能減排的關鍵。目前，我國約有70％的減排核心技術需要進口，減排成本巨大。應加大節(jié)能減排技術研發(fā)的投入力度，從資金、技術與市場等多方面給予支持，大力開發(fā)能效高、污染物排放少、減排成本低廉的新技術。重點開發(fā)冶金、化工、建筑等高耗能領域的節(jié)能和提高能效技術，推進太陽能、風能、生物質能等可再生能源和新能源技術的開發(fā)利用，加大碳捕捉與儲存(CCS)技術的研究。加強與科研院校合作，在高校中設置節(jié)能減排專業(yè)，培養(yǎng)創(chuàng)新型人才，構建技術研發(fā)服務平臺，建設節(jié)能減排技術研發(fā)基地，加強節(jié)能減排技術的應用轉化。關注發(fā)達國家所引領的先進節(jié)能技術的發(fā)展方向，避免閉門造車式的開發(fā)，積極開展國際技術交流與合作，消除技術合作中存在的體制、資金與知識產(chǎn)權保護方面的障礙，建立國際技術合作基金，促進國際技術轉讓。
　　8　號召全民參與節(jié)能減排
　　加大節(jié)能減排的宣傳力度，調動民眾參與積極性。利用報紙、電視、網(wǎng)絡、書刊等各種宣傳工具和手段，定期組織開展節(jié)能減排的社會公益活動，讓公眾了解應對氣候變化、開展節(jié)能減排的重要性和緊迫性。政府率先垂范，使用節(jié)能減排型設備和辦公用品，減少財政在政府能源消費方面的開支，推動全社會節(jié)能減排工作的深入開展，并設置能源節(jié)約的管理部分，負責節(jié)能工作；嘗試在企業(yè)中開展自愿節(jié)能協(xié)議，調動企業(yè)節(jié)能減排的積極性，為社會提供節(jié)能環(huán)保的消費品；在學校設立節(jié)能減排專題課堂，培養(yǎng)和提高青少年節(jié)約環(huán)保意識；每個公民都行動起來，從我做起、從點滴做起，在衣、食、住、行各個方面都節(jié)能減排，培養(yǎng)低碳生活方式。表彰節(jié)能減排先進單位和個人，對浪費能源資源、嚴重污染環(huán)境的反面典型進行曝光警示等。通過多渠道、多角度、多層次的廣泛宣傳，充分調動各方面參與節(jié)能減排工作的積極性，在全社會形成低碳消費氛圍，為節(jié)能減排做出貢獻。
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