內(nèi)容提要　公共政策執(zhí)行的可接受性是指，政策執(zhí)行客體和廣大公眾，對(duì)公共政策方案執(zhí)行之可預(yù)期結(jié)果的主觀評(píng)價(jià)和公共認(rèn)同程度。其一般函數(shù)關(guān)系是：政策執(zhí)行可接受性=政治權(quán)威的信任度·程序公正·分配公正的主觀評(píng)價(jià)；其中分配公正的主觀評(píng)價(jià)對(duì)“可接受性”起決定作用，程序公正是構(gòu)成政策客體公平知覺(jué)的重要因素。當(dāng)分配公正的主觀評(píng)價(jià)為負(fù)時(shí)，強(qiáng)化政治權(quán)威的信任度，能夠增進(jìn)政策執(zhí)行的可接受性?？疾飚?dāng)代中國(guó)環(huán)境規(guī)制政策執(zhí)行的現(xiàn)狀，發(fā)現(xiàn)在作為政策執(zhí)行客體的當(dāng)事企業(yè)，對(duì)環(huán)境規(guī)制結(jié)果缺乏政策感知和激勵(lì)認(rèn)同的情況下，以提升環(huán)境規(guī)制政策執(zhí)行主體的政治權(quán)威為基礎(chǔ)，加大規(guī)制客體分配公正的政策收益，以刺激政策客體對(duì)規(guī)制工具的價(jià)值認(rèn)同，成為強(qiáng)化“規(guī)制性公共政策的可接受性”、落實(shí)地方政府社會(huì)管理職能的有效路徑。
　　關(guān)鍵詞　環(huán)境規(guī)制　政策執(zhí)行的可接受性　政策收益
　　[中圖分類號(hào)]C916.1　[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A　[文章編號(hào)]0447-662X(2012)02-0145-09
　　一、問(wèn)題的提出
　　在當(dāng)代中國(guó)走向現(xiàn)代化的進(jìn)程中，對(duì)環(huán)境污染企業(yè)實(shí)行有效規(guī)制，以促使其將污染的排放量控制在國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)范圍之內(nèi)，乃是地方政府履行社會(huì)管理職能，構(gòu)建生態(tài)文明的重要職責(zé)。我國(guó)環(huán)境規(guī)制政策肇始于1979年國(guó)務(wù)院頒布的《中華人民共和國(guó)環(huán)保法(試行)》，發(fā)展至今，已經(jīng)經(jīng)歷了“命令控制型政策規(guī)制階段——經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型政策推廣階段——信息披露型政策創(chuàng)新階段”的歷史演進(jìn)。但是，迄今為止，無(wú)論是基于行政主導(dǎo)的“命令——控制型”環(huán)境規(guī)制，抑或是基于市場(chǎng)導(dǎo)向型的“經(jīng)濟(jì)——激勵(lì)型”環(huán)境規(guī)制，都沒(méi)有能在具體的治污行動(dòng)中，發(fā)揮應(yīng)有的實(shí)際功效。追溯其原因，學(xué)者們或者將之歸結(jié)為環(huán)境規(guī)制決策方案的不完整，或者將之歸結(jié)為規(guī)制執(zhí)行工具選擇的不恰當(dāng)。其基本思路：都是立足于官僚制內(nèi)部政策執(zhí)行主體之間的認(rèn)識(shí)博弈和利益博弈，從“中央與地方政府之間的縱向?qū)蛹?jí)關(guān)系”和“地方政府與地方政府之間的橫向府際關(guān)系，來(lái)構(gòu)建環(huán)境規(guī)制政策的執(zhí)行模式。無(wú)論是傳統(tǒng)官僚制“自上而下的執(zhí)行模式”，還是街頭官僚“自下而上的執(zhí)行模式”，都沒(méi)有跳出政策執(zhí)行“強(qiáng)制輸出型”的思維框架，而很少研究政策決策與政策執(zhí)行客體可接受性的相互關(guān)系，對(duì)執(zhí)行結(jié)果的影響。本文立足于政策執(zhí)行客體，對(duì)地方政府執(zhí)行環(huán)境規(guī)制政策預(yù)期的主觀評(píng)價(jià)，來(lái)研究環(huán)境規(guī)制執(zhí)行的可接受性，從中把握政策執(zhí)行客體對(duì)公共政策可接受性的一般規(guī)律。
　　二、國(guó)內(nèi)外研究現(xiàn)狀
　　國(guó)外關(guān)于“政策可接受性”主題的研究主要從法學(xué)和行政學(xué)的研究視角展開(kāi)。比較有代表性的觀點(diǎn)有：1996年美國(guó)學(xué)者歐內(nèi)斯特·蓋爾霍恩在其著作《行政法和行政程序概要》一書中，將“可接受性”作為行政程序的一個(gè)價(jià)值范疇，對(duì)其功用作出界定。認(rèn)為：“由于合法地行使法定權(quán)力最終取決于被管理者的同意，這便有必要考慮選民集團(tuán)和廣大公眾對(duì)管理程序的態(tài)度。也就是說(shuō)，對(duì)于行政程序的評(píng)估，不僅應(yīng)該根據(jù)它們的實(shí)際作用，還應(yīng)該根據(jù)受到影響的利益集團(tuán)所理解的方式來(lái)進(jìn)行。若人們普遍感覺(jué)政府的某一機(jī)關(guān)武斷地或有失公正地做出決定，那么這種感覺(jué)就可以破壞公眾對(duì)該部門的信任，以及工業(yè)界遵守其決定的自愿性。”2003年，美國(guó)學(xué)者K.B.伍德西德從政策執(zhí)行工具的實(shí)踐選擇，來(lái)研究公共政策的可接受性。他認(rèn)為：“從政策制定者與政策對(duì)象之間的關(guān)系中來(lái)觀察政策工具及其使用是有益的，而政策工具的可接受性所要評(píng)估的，正是政策制定者、具體的政策工具以及受這種政策影響最大的對(duì)象之間的政治關(guān)系”。這是因?yàn)椋汗舱呤钦?jīng)由政治過(guò)程所選擇和制定的為解決公共問(wèn)題、實(shí)現(xiàn)公共利益的方案。公共政策的制定涉及兩個(gè)層面的問(wèn)題，一是具體政策工具的選擇，二是所選擇的政策工具的特征。而作為政策工具的主要特征之一，政策可接受性是順利執(zhí)行政策、取得良好政策效果的前提條件。2005年美國(guó)學(xué)者托馬斯正式將公共政策的可接受性(aceeptability)定義為：“行政決策過(guò)程為其執(zhí)行結(jié)果所提供的公共性和被認(rèn)同程度”。由于行政決策過(guò)程往往是各種不同利益訴求權(quán)衡的過(guò)程，它在本質(zhì)上是一個(gè)政治過(guò)程。因而，必須考量公民參與決策的有效性問(wèn)題。據(jù)此，托馬斯根據(jù)公民參與的程度和參與技術(shù)，將公民參與分為兩類：其一是僅僅以獲得信息為目的的公民參與——它必須保證公民在參與過(guò)程中花費(fèi)的時(shí)間和精力達(dá)到最小值，同時(shí)，一般不要求公民以個(gè)人的身份參與；其二是在互動(dòng)中以獲取公民對(duì)政策的認(rèn)可和接受為目的的公民參與——它必須在決策過(guò)程中賦權(quán)，且通常把公民作為群體來(lái)看待。
　　國(guó)內(nèi)關(guān)于“政策可接受性”的研究，主要的代表有：于立深、周麗從行政法學(xué)的角度認(rèn)為：“可接受性的理論基礎(chǔ)在于，對(duì)公民權(quán)利和政府權(quán)力配置所進(jìn)行的法哲學(xué)反思。政策的制定與執(zhí)行都是圍繞權(quán)利和義務(wù)這一軸心，是在一定的社會(huì)領(lǐng)域里重新配置權(quán)利與權(quán)力關(guān)系”，即在政策制定者之間、政策制定者與政策對(duì)象之間、政策對(duì)象之間分配權(quán)利或權(quán)力，從而形成了權(quán)力與權(quán)力、權(quán)力與權(quán)利、權(quán)利與權(quán)利相互沖突關(guān)系的“權(quán)利鏈”。中國(guó)科學(xué)院的李大治和王二平兩位學(xué)者，根據(jù)程序公正理論，通過(guò)訪談不同領(lǐng)域的學(xué)者、問(wèn)卷調(diào)查公眾、設(shè)計(jì)非等組前后測(cè)準(zhǔn)實(shí)驗(yàn)等方法，研究了公共政策制定程序與公眾對(duì)政策的可接受性之間的關(guān)系問(wèn)題。提出：公正的程序能提高人們對(duì)決策程序所產(chǎn)生的政策結(jié)果以及對(duì)程序規(guī)則的遵守，可以導(dǎo)致人們積極的態(tài)度和行為。
　　總體上看，伍德西德從公共政策工具選擇的角度，將政策可接受性理解為一種評(píng)價(jià)政治關(guān)系的政策工具。政策可接受性作為政策執(zhí)行中的一種可見(jiàn)的工具性選擇，影響人們對(duì)政策決策效果的實(shí)際評(píng)價(jià)。托馬斯則從政策執(zhí)行結(jié)果的認(rèn)同程度上，推導(dǎo)出“政策可接受性”是公民參與政策決策、提升政策質(zhì)量的重要程序。而國(guó)內(nèi)學(xué)者擇重于研究政策制定中的公共決策程序的公平性對(duì)政策可接受性所產(chǎn)生的實(shí)際影響。
　　
　　本文選擇“環(huán)境規(guī)制政策執(zhí)行的可接受性”作為研究主題，是基于以下邏輯思路：
　　首先，“公共政策執(zhí)行的可接受性”問(wèn)題與當(dāng)代中國(guó)“關(guān)注民生、構(gòu)建和諧”的社會(huì)主題相一致。不是任何公共政策的制定與執(zhí)行都需要關(guān)注政策客體對(duì)“公共政策的可接受性”問(wèn)題。根據(jù)托馬斯關(guān)于“參與程度和參與技術(shù)”的“高脆弱度、高敏感度”劃分，本文認(rèn)為：只有公共政策目標(biāo)指向“高脆弱度、高敏感度”的民生領(lǐng)域時(shí)，才需要關(guān)注“公共政策執(zhí)行的可接受性”。所謂“高敏感度”是指政策議題或政策內(nèi)容所涉及的利益相關(guān)性幅度影響較大，被廣大公眾所高度關(guān)注或注目；所謂“高脆弱度”是指基于政策議題覆蓋群體的廣泛性、多元性和利益異質(zhì)性選擇，導(dǎo)致政策質(zhì)量和實(shí)施操作的均衡性或相融性較差，容易產(chǎn)生較大的執(zhí)行阻力。(如圖-1所示)
　　當(dāng)代中國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，如何實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與綜合發(fā)展的“納什均衡”，正考驗(yàn)著公共政策執(zhí)行的績(jī)效和水平。而近年來(lái)，隨著“幸福指數(shù)”、“最適應(yīng)人居城市”和“GDP發(fā)展質(zhì)量”等社會(huì)議題日益與提升人民生活質(zhì)量的民生問(wèn)題相互交融，不僅強(qiáng)化著“環(huán)境規(guī)制政策”的敏感度，而且也增加著“環(huán)境規(guī)制政策”的脆弱性。
　　其次，傳統(tǒng)的公共政策決策與執(zhí)行，基于對(duì)“精英型官僚制決策模型”的價(jià)值認(rèn)同，而在邏輯上體現(xiàn)為：(1)行政部門的權(quán)力精英們總是相信：自己的政策智慧高于普通民眾；(2)政策制定者總是以為：自己制定的政策方案，已經(jīng)充分考慮了社會(huì)的真實(shí)訴求，不會(huì)有意地去制定那些有缺陷的公共政策；(3)即使政策方案不夠完美，由于行政強(qiáng)制力的合法性存在，能夠保障社會(huì)公眾遵守自己無(wú)法接受的公共政策；(4)廣大公眾則深受人格化權(quán)力精英的價(jià)值影響，普遍性地把行政哲學(xué)理論等同于行政決策實(shí)踐。并在“一切行政管理者，都是行政哲學(xué)家”的理論假設(shè)之下，認(rèn)為一切公共政策執(zhí)行都會(huì)體現(xiàn)出“特定永恒的救世邏輯”。
　　最后，當(dāng)代中國(guó)處于社會(huì)轉(zhuǎn)型的攻堅(jiān)時(shí)期，隨著社會(huì)階層“異質(zhì)化分層”結(jié)構(gòu)的日益凸顯，社會(huì)公眾對(duì)生活質(zhì)量與利益需求的價(jià)值訴求也呈現(xiàn)出多元化、復(fù)雜化的發(fā)展態(tài)勢(shì)。利益分化的區(qū)域性、行業(yè)性、階層性與團(tuán)體性差別，使得地方政府履行社會(huì)管理職能時(shí)，必須關(guān)注和研究政策客體對(duì)“公共政策執(zhí)行的可接受性”問(wèn)題，以構(gòu)建政策調(diào)整與政策創(chuàng)新的社會(huì)預(yù)警機(jī)制，降低政策執(zhí)行成本，有效預(yù)防“群體性事件”的發(fā)生。
　　三、政策執(zhí)行可接受性影響因子的一般界定及其函數(shù)關(guān)系
　　根據(jù)公共政策原理，可將“政策執(zhí)行可接受性”概念定義為：政策執(zhí)行客體和廣大公眾，對(duì)公共政策方案執(zhí)行之可預(yù)期結(jié)果的主觀評(píng)價(jià)和公共認(rèn)同程度。它囊括三個(gè)方面的內(nèi)容：一是政策執(zhí)行本身對(duì)政策客體所帶來(lái)的受益或受損的實(shí)際結(jié)果；二是政策客體對(duì)于這種實(shí)際結(jié)果的主觀感受和預(yù)期評(píng)價(jià)；三是廣大公眾對(duì)政策結(jié)果預(yù)期的主觀評(píng)價(jià)和公共認(rèn)同?！坝捎谌藗儗?duì)社會(huì)生活問(wèn)題的解決，價(jià)值判斷總是先行的，然后才是選擇解決問(wèn)題的手段”。這就意味著，對(duì)于同一個(gè)公共問(wèn)題，不同人因利益和立場(chǎng)不同，受到同一政策的影響程度也不同，進(jìn)而對(duì)政策執(zhí)行結(jié)果的預(yù)期和合作態(tài)度也各不相同。戴維·伊斯頓指出：所謂公共政策，就是對(duì)公共價(jià)值進(jìn)行權(quán)威性分配。而“政策的實(shí)質(zhì)在于不讓一部分人享有某些東西，而允許另一部分人占有它們。一項(xiàng)政策不論是對(duì)一個(gè)社會(huì)、還是一個(gè)社團(tuán)，或其他團(tuán)體，由一系列分配價(jià)值的決定和行動(dòng)構(gòu)成?！彼?，價(jià)值分配是利益分配和資源分配的先導(dǎo)。正是公共政策價(jià)值的目標(biāo)取向，決定著利益相關(guān)者的行為選擇，進(jìn)而影響到政策執(zhí)行可接受性的效果；政策可接受性越高，政策執(zhí)行越有效。反之，“當(dāng)一個(gè)權(quán)威性分配價(jià)值的系統(tǒng)受到極其沉重的壓力，以至于再也不能承受時(shí)，該體系就會(huì)崩潰?！币蚨疾煺邎?zhí)行可接受性影響因子的內(nèi)容，就在于考察社會(huì)價(jià)值分配的公正性與權(quán)威性。
　　從社會(huì)價(jià)值分配的公正性來(lái)看，它包括：分配公正和程序公正兩個(gè)方面的內(nèi)容。其中，分配公正指向公共政策執(zhí)行的結(jié)果；程序公正指向公共政策執(zhí)行的過(guò)程和環(huán)節(jié)；在一般意義上，由于“公共政策執(zhí)行的可接受性”是對(duì)政策結(jié)果的預(yù)期性主觀感知，因而，分配公平只能是影響“政策執(zhí)行可接受性”的價(jià)值因素。而“程序公平”作為對(duì)公共政策結(jié)果實(shí)現(xiàn)的“過(guò)程控制”變量，對(duì)“分配公正”的價(jià)值實(shí)現(xiàn)具有決定作用。因而，構(gòu)成“政策可接受性”的實(shí)際決定因素。但是，Leventhal于1980提出l的“分配優(yōu)勢(shì)模型”(distributive dominance model)則揭示了：在任何資源與薪酬分配的決策執(zhí)行過(guò)程中：程序公平只是構(gòu)成個(gè)人(政策客體)公平知覺(jué)的重要因素。就政策結(jié)果的總體評(píng)價(jià)而言，分配公平比程序公平在影響個(gè)體對(duì)總體公平的判斷方面起著更為重要的決定作用。
　　
　　從社會(huì)價(jià)值分配的權(quán)威性來(lái)看，政治權(quán)威的信任度是“公共政策可接受性”構(gòu)成要素的有機(jī)組成部分。任何公共政策的執(zhí)行，都離不開(kāi)政策執(zhí)行的責(zé)任主體——職能政府機(jī)構(gòu)或官員的直接推動(dòng)。而政府機(jī)構(gòu)或官員對(duì)政策執(zhí)行的推動(dòng)力度，則取決于公眾對(duì)政治權(quán)威的信任度?？疾煺螜?quán)威信任度的緣起，以韋伯為代表的“正式權(quán)限論”認(rèn)為：“合理一合法型”權(quán)威是以“法律”或正式授權(quán)而得到的權(quán)威；因而領(lǐng)導(dǎo)者主要依靠職位權(quán)力來(lái)樹(shù)立威信。亦即充分利用職位權(quán)力，明確等級(jí)、勞動(dòng)分工、中央集權(quán)的組織能夠高效率運(yùn)作，在發(fā)號(hào)施令中樹(shù)立領(lǐng)導(dǎo)者的權(quán)威。以巴納德為代表的“權(quán)威接受論”則主張：權(quán)威的來(lái)源主要是個(gè)人權(quán)力。領(lǐng)導(dǎo)者的權(quán)威是否成立，在于命令是否能被下屬接受和執(zhí)行。其影響因子是A，受命者確已了解政策目標(biāo)B，認(rèn)為它符合組織目標(biāo)c，不違背受命者利益D，受命者有能力加以執(zhí)行。此外Wiliamson在1993年提出的權(quán)威信任分類中，將關(guān)于政治權(quán)威的信任分類為：計(jì)算信任(Caleulative trust)、制度信任(Institutional trust)、個(gè)人信任(Personal or pure trust)三種類型。認(rèn)為，在一般情況下，基于經(jīng)濟(jì)理性的計(jì)算信任和基于人格魅力的個(gè)人信任，都必須服從于“制度信任”的共同規(guī)則。但是，特定社會(huì)情境中，基于政策客體對(duì)經(jīng)濟(jì)理性的“成本－收益”計(jì)算，產(chǎn)生的計(jì)算信任和對(duì)政策執(zhí)行主體特殊人格的個(gè)人信任，也會(huì)改變著交易發(fā)生的制度環(huán)境，進(jìn)而影響政策執(zhí)行的可接受性。
　　由上面的分析，可以得出政策執(zhí)行可接受性的一般函數(shù)關(guān)系是：
　　政策執(zhí)行可接受性=政治權(quán)威的信任度·程序公正·分配公正的主觀評(píng)價(jià)
　　其中如果用：Y——政策執(zhí)行可接受性；
　　F(X1)——政治權(quán)威的信任度；
　　F(X2)——程序公正；
　　F(X3)——分配公正的主觀評(píng)價(jià)；來(lái)表示，那么，上述函數(shù)關(guān)系的公式可表示為：
　　Y=F(X1·X2·X3)它表明：
　　1　公共政策執(zhí)行的可接受性，受可預(yù)期執(zhí)行結(jié)果“分配公正”的主觀評(píng)價(jià)所決定；其評(píng)價(jià)的決定作用體現(xiàn)為三個(gè)方面——
　　(1)當(dāng)政策客體預(yù)期到政策結(jié)果對(duì)自己有利時(shí)，通常積極接受公共政策；
　　(2)當(dāng)政策客體預(yù)期到政策結(jié)果對(duì)自己不利時(shí)，通常采用各種方式抵制政策結(jié)果；
　　(3)當(dāng)政策客體預(yù)期到政策結(jié)果對(duì)自己有某些負(fù)面影響，但這種影響既不觸動(dòng)自己的收益，也不需要自身付出較大的成本時(shí)，通常忽略該類政策的存在。
　　2　程序公正是構(gòu)成個(gè)人(政策客體)公平知覺(jué)的重要因素，對(duì)公共政策執(zhí)行的可接受性，起增進(jìn)或減退的作用。表現(xiàn)為：
　　(1)當(dāng)政策客體預(yù)期到政策的分配結(jié)果是“公正”的，那么，通常也同時(shí)認(rèn)定，該類政策執(zhí)行的程序是公正的，此時(shí)，程序公正能夠增進(jìn)政策客體的公平知覺(jué)，進(jìn)而增加政策的可接受性；
　　(2)反之，當(dāng)政策客體預(yù)期到政策的分配結(jié)果是“不公正”的，那么，無(wú)論如何強(qiáng)化程序公正，都很難增進(jìn)政策客體的公平知覺(jué)，甚至基于信息不對(duì)稱而拒絕程序公正。進(jìn)而，加大公共政策執(zhí)行可接受性的難度。
　　3　政治權(quán)威的信任度對(duì)公共政策可接受性影響起主要作用。
　　(1)當(dāng)政策客體對(duì)政策執(zhí)行結(jié)果公正的主觀評(píng)價(jià)較低時(shí)，政治權(quán)威的高信任度(無(wú)論是制度信任、計(jì)算信任或人格信任)可增進(jìn)政策執(zhí)行結(jié)果的可接受性。
　　(2)強(qiáng)化政治權(quán)威對(duì)政策客體的制度兌現(xiàn)承諾、利益補(bǔ)償承諾和人格信任承諾，有助于增進(jìn)政策執(zhí)行結(jié)果的可接受性。
　　四、中國(guó)“環(huán)境規(guī)制政策執(zhí)行”的可接受性分析
　　沿著上述思路來(lái)分析當(dāng)代中國(guó)“環(huán)境規(guī)制政策執(zhí)行”的可接受性，可以看到：當(dāng)代中國(guó)的環(huán)境規(guī)制政策，在歷時(shí)性上體現(xiàn)為：“命令控制型”、“經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型”、向“信息披露型”的轉(zhuǎn)變。其發(fā)展歷程如圖一2所示
　　歷史地看，“命令控制型”規(guī)制工具是伴隨著我國(guó)環(huán)境規(guī)制制度的確立而產(chǎn)生的。其核心是政府行政部門直接制定具體的環(huán)境管理政策，并以行政命令的形式，為其所規(guī)制的企業(yè)設(shè)定應(yīng)該達(dá)到的排污控制標(biāo)準(zhǔn)，籍以憑借行政控制手段而加以實(shí)施。這種規(guī)制政策的執(zhí)行結(jié)果雖然可以簡(jiǎn)化規(guī)制執(zhí)行規(guī)則，在較短的時(shí)間內(nèi)改善環(huán)境質(zhì)量。但是，其外部性卻體現(xiàn)為(1)用有限的政府力量去監(jiān)管數(shù)量龐大的環(huán)境污染和破壞行為，加劇了政府監(jiān)督和管理環(huán)境的交易成本。(2)降低了國(guó)家的經(jīng)濟(jì)效益。行政管制手段“一刀切”地規(guī)定所有企業(yè)以相同的標(biāo)準(zhǔn)和方式來(lái)減排，可能把小企業(yè)趕出市場(chǎng)，因?yàn)樗鼈儧](méi)有能力承擔(dān)安裝污染控制設(shè)備的費(fèi)用。(3)扼殺了企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的積極性。當(dāng)企業(yè)把滿足政府規(guī)定的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)本身視為一種目標(biāo)，而不被視為減少污染的一種手段時(shí)，企業(yè)通過(guò)技術(shù)開(kāi)發(fā)達(dá)到減少污染的積極性就大為削弱。
　　所以，自1984年始，以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的“經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型”規(guī)制政策應(yīng)運(yùn)而生。它在內(nèi)容上，包括稅費(fèi)規(guī)制和可交易許可證規(guī)制兩類政策工具。稅費(fèi)規(guī)制是以庇古的“負(fù)外部性理論”為基礎(chǔ)，旨在讓政府通過(guò)“稅費(fèi)規(guī)制”的形式，強(qiáng)制干預(yù)企業(yè)“生產(chǎn)污染”的外部性行為，以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與生態(tài)保護(hù)的“利益雙贏”。庇古認(rèn)為，導(dǎo)致“環(huán)境外部性”產(chǎn)生的原因是作為生產(chǎn)企業(yè)的私人成本與社會(huì)成本不相一致，從而私人收益的最優(yōu)，導(dǎo)致社會(huì)收益的非最優(yōu)。因此，必須通過(guò)政府征稅來(lái)糾正外部性。它在政策執(zhí)行的層面上，體現(xiàn)為：生產(chǎn)企業(yè)應(yīng)當(dāng)為其生產(chǎn)所致的外部不經(jīng)濟(jì)行為支付費(fèi)用。通過(guò)交納稅費(fèi)，來(lái)補(bǔ)償“負(fù)外部性”污染行為，對(duì)社會(huì)所造成的損失。其納稅的額度，取決于社會(huì)成本與私人成本之間的差額量，即“庇古稅”。
　　但是，科斯在其《社會(huì)成本問(wèn)題》一文中卻指出：“庇古所建議的路徑是不恰當(dāng)?shù)摹！痹蛟谟冢菏紫?，企業(yè)排污的社會(huì)成本與私人成本難以準(zhǔn)確界定。因?yàn)椤氨庸哦悺闭魇盏恼咭罁?jù)是，企業(yè)繳納稅費(fèi)的多少，取決于企業(yè)污染的社會(huì)成本與企業(yè)盈利的私人成本之間的差異。即：如果企業(yè)生產(chǎn)的“外部不經(jīng)濟(jì)行為”所形成的社會(huì)成本，與企業(yè)自身盈利所產(chǎn)生的私人成本，二者的差異量較大，則企業(yè)交納的排污費(fèi)較多；反之則較少。但是，由于污染的影響，不僅具有多樣性、流動(dòng)性、間接性和滯后性，而且限于人類的認(rèn)知水平，還具不確定性。這就使得執(zhí)行稅費(fèi)征收的規(guī)制機(jī)構(gòu)，很難了解污染損失的準(zhǔn)確貨幣值，從而難以準(zhǔn)確界定單個(gè)企業(yè)的排污稅率。其次，稅費(fèi)規(guī)制沒(méi)有考慮商品流通過(guò)程中的“稅負(fù)轉(zhuǎn)嫁”問(wèn)題。馬歇爾的“需求彈性原理”表明，稅負(fù)轉(zhuǎn)嫁與需求彈性成反比。即：商品的需求彈性，影響商品生產(chǎn)者的稅負(fù)能否轉(zhuǎn)嫁及轉(zhuǎn)嫁多少，如果需求彈性系數(shù)較小，則表明消費(fèi)者對(duì)商品需求的可替代性或可選擇性較小，企業(yè)就會(huì)將稅費(fèi)征收的總量，全部轉(zhuǎn)嫁到消費(fèi)者那里；如果需求彈性系數(shù)較大，則表明消費(fèi)者對(duì)商品需求的可替代性或可選擇性較大，稅費(fèi)主要由生產(chǎn)者承擔(dān)。而在實(shí)際的市場(chǎng)運(yùn)行中，稅費(fèi)量的轉(zhuǎn)嫁，通常是由生產(chǎn)者和消費(fèi)者共同分擔(dān)，因而，稅費(fèi)規(guī)制很難從根本上影響企業(yè)的利潤(rùn)總量。據(jù)此，1968年，美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家約翰·戴爾斯在“科斯定理”的基礎(chǔ)上提出了“排污權(quán)交易理論”。該理論認(rèn)為：公共環(huán)境是一種商品，政府作為公共權(quán)力的擁有者，也是這種商品的所有者。政府依據(jù)技術(shù)官僚的計(jì)算，確定出一定區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)，并據(jù)此評(píng)估該區(qū)域的環(huán)境容量和污染物的最大允許排放量，進(jìn)而將排放量分割成若干規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)單位，即“污染權(quán)”。企業(yè)通過(guò)對(duì)污染權(quán)的購(gòu)買，來(lái)自主決定其污染治理的程度。同時(shí)，在排污過(guò)程中，為了防止污染的社會(huì)成本高于私人成本，各生產(chǎn)企業(yè)還可對(duì)其單位面積內(nèi)的污染權(quán)限進(jìn)行競(jìng)購(gòu)。戴爾斯的這一理論，由蒙特邁瑞(Montgomery)在加拿大安大略省，治理水體污染的實(shí)踐中驗(yàn)證了它的有效性。
　　我國(guó)自1984年以來(lái)在全國(guó)范圍內(nèi)普遍實(shí)行稅費(fèi)規(guī)制為主環(huán)境規(guī)制政策。2002年國(guó)務(wù)院通過(guò)的《排污費(fèi)征收使用管理?xiàng)l例》，從政策決策的層面，系統(tǒng)闡釋了征收排污費(fèi)的系列措施。但在其政策執(zhí)行中，卻暴露了作為政策客體的企業(yè)，關(guān)于“分配公正”的主觀評(píng)價(jià)：政府“按污染物的濃度實(shí)行超標(biāo)收費(fèi)”，但是，如果污染物中存在著“多因子超標(biāo)”時(shí)，則只按照收費(fèi)最高的因子收費(fèi)。這就嚴(yán)重削弱了稅費(fèi)規(guī)制政策的污染控制力度。致使其政策執(zhí)行結(jié)果，不能引起企業(yè)的高度重視，而進(jìn)入企業(yè)實(shí)際生產(chǎn)的決策程序之中。盡管2003年，國(guó)家四部委通過(guò)了《排污費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)管理辦法》，使我國(guó)環(huán)境規(guī)制政策的執(zhí)行力度，開(kāi)始轉(zhuǎn)向濃度超標(biāo)收費(fèi)與總量收費(fèi)相結(jié)合的收費(fèi)方式，但是，目前在各級(jí)地方政府的政策執(zhí)行中，仍然是以濃度超標(biāo)收費(fèi)為主導(dǎo)。其規(guī)制執(zhí)行的可接受性，既缺乏成本的有效性，亦缺乏激勵(lì)的可行性。
　　2002年，以信息手段和公眾參與為特色的環(huán)境規(guī)制政策開(kāi)始試點(diǎn)。其內(nèi)容要求：全國(guó)所有的地(市)級(jí)以上城市，都必須實(shí)行空氣質(zhì)量的自動(dòng)監(jiān)測(cè)，并按時(shí)對(duì)公眾發(fā)布日?qǐng)?bào)檢測(cè)數(shù)據(jù)；同時(shí)，組織開(kāi)展重點(diǎn)流域水質(zhì)監(jiān)測(cè)，發(fā)布十大流域水質(zhì)月報(bào)和水質(zhì)自動(dòng)監(jiān)測(cè)周報(bào)。通過(guò)建立環(huán)境保護(hù)質(zhì)量的季度分析制度，來(lái)確保廣大公眾，對(duì)政府部門實(shí)施環(huán)境檢測(cè)工作的知情權(quán)。2004年，又頒布了《環(huán)保行政許可聽(tīng)證暫行辦法》，以行政法規(guī)的形式，保障公民在環(huán)境政策制訂中的參與權(quán)。而2006年頒布的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》，則從細(xì)則上，規(guī)定了公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)的范圍、程序和組織形式等內(nèi)容，但因公眾感知的具體范圍有限，導(dǎo)致其應(yīng)用效度也十分有限。
　　五、增進(jìn)中國(guó)“環(huán)境規(guī)制政策執(zhí)行可接受性”的對(duì)策建議
　　公共政策學(xué)專家約翰·金登(John Kingdon)在1995年提出的“公共政策多源流”理論認(rèn)為：既定時(shí)刻的政治議程，是在問(wèn)題流、政策流和政治流的三大要素之間，進(jìn)行相互作用的結(jié)果。問(wèn)題流是通過(guò)“指標(biāo)、焦點(diǎn)事件和信息反饋”三個(gè)子要素的變動(dòng)過(guò)程，而進(jìn)入決策者的眼簾，并把公共問(wèn)題從議程之外，一步一步地推入公共政策議程之中。其中，反饋關(guān)注的是公眾對(duì)特殊政策方案的反應(yīng)。但是，在問(wèn)題流的形成中，最能經(jīng)常激起公眾關(guān)注的子要素，卻體現(xiàn)為：特定的焦點(diǎn)事件，在其演進(jìn)的變壞或者即將變壞情形下，決策者如何描繪事件或?qū)κ录龀龇磻?yīng)，并籍以形成新的公共政策，以應(yīng)對(duì)這一焦點(diǎn)問(wèn)題。而政策流則是政策專家們連續(xù)不斷地從事研究工作，并從中產(chǎn)生許多政策建議的過(guò)程。探尋特定政策在技術(shù)層面的經(jīng)濟(jì)合理性，是政策流環(huán)節(jié)的重要內(nèi)容。在公共政策議程中，當(dāng)問(wèn)題流產(chǎn)生時(shí)，需要政策流給出及時(shí)、合理的解釋，以增進(jìn)公眾對(duì)當(dāng)下政策的價(jià)值認(rèn)同。否則，問(wèn)題流的匯聚，必然降低公眾對(duì)公共政策的接受程度。
　　考察環(huán)境規(guī)制政策執(zhí)行的問(wèn)題流，可以看到：當(dāng)代中國(guó)環(huán)境規(guī)制的公共政策，并沒(méi)有被政策客體所真正接受。盡管各級(jí)地方政府在執(zhí)行規(guī)制的過(guò)程中，以現(xiàn)有環(huán)境規(guī)制政策為基礎(chǔ)，努力強(qiáng)化規(guī)制工具執(zhí)行的“程序公正”，但是基于“程序公正”要素僅是構(gòu)成政策客體公平知覺(jué)的重要因素，而非決定因素。所以，在作為政策執(zhí)行客體的當(dāng)事企業(yè)，對(duì)環(huán)境規(guī)制結(jié)果缺乏政策感知和激勵(lì)認(rèn)同的情況下，其效用并不明顯。因而，提升環(huán)境規(guī)制政策執(zhí)行主體的政治權(quán)威，加大規(guī)制客體的政策收益，以刺激政策客體對(duì)規(guī)制工具的價(jià)值認(rèn)同，成為強(qiáng)化“規(guī)制性公共政策可接受性”的有效路徑。
　　首先，由于政治權(quán)威的形成，體現(xiàn)為一個(gè)主客體相互作用的信任過(guò)程。它在操作層面上，既表征為當(dāng)事企業(yè)對(duì)地方政府執(zhí)行環(huán)境規(guī)制政策之恰當(dāng)性的內(nèi)心認(rèn)同，也表征為廣大公民能夠基于內(nèi)心的價(jià)值認(rèn)同，而主動(dòng)參與到環(huán)境規(guī)制政策執(zhí)行的公共治理之中。
　　實(shí)現(xiàn)前者的路徑在于地方政府要結(jié)合本地區(qū)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展目標(biāo)和企業(yè)經(jīng)營(yíng)特點(diǎn)，權(quán)變地使用環(huán)境規(guī)制的政策工具。其實(shí)現(xiàn)的條件是：(1)環(huán)境規(guī)制必須為企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新提供收益空間。其收益應(yīng)包括表征為“經(jīng)濟(jì)”的物質(zhì)收益和表征為“社會(huì)聲譽(yù)”的精神收益；(2)規(guī)制應(yīng)能促進(jìn)企業(yè)技術(shù)的可持續(xù)創(chuàng)新，而不是鎖定在某種特定技術(shù)之上，并通過(guò)正向激勵(lì)機(jī)制的再創(chuàng)新，來(lái)鼓勵(lì)企業(yè)實(shí)現(xiàn)對(duì)既定目標(biāo)的超越；(3)規(guī)制過(guò)程應(yīng)分階段實(shí)施，注重規(guī)制者和企業(yè)之間良性合作和聯(lián)合治理。在實(shí)踐中，可嘗試采用可轉(zhuǎn)讓的排污許可證，并輔以排污費(fèi)和補(bǔ)貼措施相結(jié)合的復(fù)合型環(huán)境規(guī)制工具，來(lái)替代單一的規(guī)制工具選擇。其主要內(nèi)容是，以排污費(fèi)充當(dāng)一種溢出機(jī)制，來(lái)限制由于對(duì)企業(yè)污染的社會(huì)成本與私人成本總量判定不當(dāng)，而產(chǎn)生的負(fù)向效應(yīng)。地方政府可根據(jù)本地區(qū)城市化水平與企業(yè)經(jīng)營(yíng)的具體情況——發(fā)放一定數(shù)量的可交易排污許可證，以每一排污許可證所包含的社會(huì)成本為基礎(chǔ)，通過(guò)價(jià)格監(jiān)管和市場(chǎng)調(diào)節(jié)等形式，形成每一單位排污許可證的均衡價(jià)格，使這種權(quán)利能合法地買賣。而企業(yè)則可從其利益出發(fā)，自主買入或賣出排污權(quán)，或權(quán)衡保持污染水平所支付的稅收與減少污染少交稅費(fèi)所獲收益之間的差額，來(lái)將環(huán)境規(guī)制政策，轉(zhuǎn)化為與地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r相適應(yīng)的、純粹的許可證制度或者排污收費(fèi)制度。
　　實(shí)現(xiàn)后者的基本路徑則是基于——公民參與環(huán)境規(guī)制政策執(zhí)行等社會(huì)問(wèn)題的公共治理，是程序主義法律范式和依法治國(guó)的核心問(wèn)題之一。因而，在地方政府實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理職能的過(guò)程中，讓公民對(duì)關(guān)系他們生活質(zhì)量的公共政策施加影響，是地方政府為公民提供制度性公共服務(wù)的基本途徑之一。相較于那些傳統(tǒng)意義上的公共參與概念，如公民介入(pubIic involvement)及公民奉獻(xiàn)(public engagement)來(lái)說(shuō)，政策規(guī)制視角下的公民參與(public panicipation)具有兩大特征：其一是突破了傳統(tǒng)意義上將公民參與的作用和角色限定于公共決策的邊界，而更加強(qiáng)調(diào)公民對(duì)政策執(zhí)行的有效參與，即公民直接參與公共政策的實(shí)際操作，進(jìn)入公共項(xiàng)目的實(shí)際管理之中。其二是政策規(guī)制視角下的公民參與活動(dòng)，一反傳統(tǒng)公民參與中精英主義的輿論導(dǎo)向，它擴(kuò)展了參與公民的范圍，即參與過(guò)程包括了低收入階層的公民和公民組織，以增進(jìn)公共政策執(zhí)行可接受性的“群際認(rèn)同效應(yīng)”。其價(jià)值規(guī)約正如阿爾蒙德所指出的“公民對(duì)政治體系的權(quán)威性輸出是否服從，在一定程度上就取決于一國(guó)人民的‘服從傾向’。繳納稅款、遵守法律、愿意在戰(zhàn)爭(zhēng)中作出犧牲，這在很大程度上同全體人民或某些集團(tuán)中通行的感情、價(jià)值觀和其他態(tài)度有很大關(guān)系?！?br/>　　其次，加大環(huán)境規(guī)制政策的懲治力度，開(kāi)征環(huán)境稅，包括“一般環(huán)境稅”和“直接污染稅”。
　　任何國(guó)家在其稅制建設(shè)的過(guò)程中，總是希望能實(shí)現(xiàn)公平和效率兼顧的最優(yōu)稅制結(jié)構(gòu)。從理論上講，稅制最優(yōu)化的可行性取決于決策者的意志和制度轉(zhuǎn)換為現(xiàn)實(shí)的“成本——收益”計(jì)算。而政府作為稅收制度的供給主體，其意志的實(shí)現(xiàn)，亦受制于公民意志的影響。在其現(xiàn)實(shí)性上，體現(xiàn)為制度設(shè)計(jì)成本。環(huán)境稅作為一種新型的稅收制度，其設(shè)計(jì)成本如下：一是按照“受益者付費(fèi)”的原則，設(shè)立“一般環(huán)境稅”。這一制度設(shè)計(jì)，旨在于讓所有環(huán)保受益者，在繳納環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)稅的過(guò)程中，體會(huì)到環(huán)境保護(hù)的必要性和真實(shí)性，自覺(jué)保護(hù)環(huán)境。其征收的政策依據(jù)是：遵循清潔的環(huán)境資源，乃是一種擁擠性“準(zhǔn)公共商品”，其受益者應(yīng)當(dāng)付費(fèi)，用以維護(hù)成本的原則。因而，稅收收入可專項(xiàng)用于環(huán)保事業(yè)。二是按照“污染者付費(fèi)”的原則，設(shè)立“直接污染稅”。這一制度設(shè)計(jì)，在于按照污染物的排放量或經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的危害來(lái)確定企業(yè)的納稅義務(wù)，使污染環(huán)境的外部成本轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)污染產(chǎn)品的內(nèi)在稅收成本。具體操作中，應(yīng)將稅基直接建立在污染物排放數(shù)量之上，可根據(jù)污染物的不同，設(shè)立不同的稅目，包括“三廢”稅和噪音稅等——其計(jì)量依據(jù)是“濃度、體積、重量、分貝”等用于表征污染量的排放單位，從而，實(shí)現(xiàn)稅率收益總體高于治污成本的政策目標(biāo)。
　　最后，創(chuàng)新環(huán)境規(guī)制政策的政策收益，刺激企業(yè)對(duì)環(huán)境規(guī)制的價(jià)值認(rèn)同。
　　新型環(huán)境規(guī)制的政策導(dǎo)向，應(yīng)當(dāng)包括：(1)企業(yè)生產(chǎn)中的正外部性，將會(huì)激勵(lì)企業(yè)采用新的技術(shù)，從而使新型生產(chǎn)資本產(chǎn)生的污染總是小于原有資本所產(chǎn)生的污染。(2)環(huán)境規(guī)制政策能同時(shí)提升企業(yè)的生產(chǎn)效率和增進(jìn)員工的社會(huì)福利。(3)企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的形成，不是依賴于企業(yè)追利的價(jià)值取向和規(guī)制約束下的被動(dòng)遵守，而是來(lái)自于內(nèi)心認(rèn)同下的主動(dòng)改進(jìn)與創(chuàng)新。
　　六、結(jié)論
　　總之，規(guī)制性公共政策執(zhí)行的可接受性，體現(xiàn)為政策客體對(duì)政策執(zhí)行結(jié)果預(yù)期的價(jià)值認(rèn)同和主動(dòng)遵循，其實(shí)現(xiàn)路徑是通過(guò)激勵(lì)性規(guī)制，增進(jìn)執(zhí)行客體的政策收益；通過(guò)公民參與，改善執(zhí)行客體的政策感知質(zhì)量。其結(jié)果正如CP Snow所言：“在任何高度復(fù)雜的組織中，要想使任何決策得以貫徹執(zhí)行，必需調(diào)動(dòng)各個(gè)層次的人員。只有他們的決心、他們的積極性和他們的認(rèn)可(總之，避免他們的消極抵抗)，才能決定一項(xiàng)決策能否及時(shí)得以貫徹執(zhí)行?！?br/>　　責(zé)任編輯：