城市化是傳統(tǒng)社會(huì)向現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展的自然過程。農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移集中，城市規(guī)模擴(kuò)張和城市現(xiàn)代化水平提高，是社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的根本性變革，使城市獲得巨大發(fā)展空間，也是三農(nóng)難題破解的有效措施。城市化發(fā)展對(duì)土地資源具有依賴性，城市不斷擴(kuò)張消耗大量的土地資源，而土地資源有限性的自然屬性剛性約束著城市化進(jìn)程。淮安地區(qū)處于蘇北腹地中心，為長(zhǎng)江三角都市圈的組成部分，是長(zhǎng)江三角洲北部地區(qū)綜合交通樞紐，發(fā)展戰(zhàn)略定位為長(zhǎng)江三角洲北部地區(qū)區(qū)域性商貿(mào)、物流中心，江蘇省蘇北腹地重要經(jīng)濟(jì)文化中心，城市化成為戰(zhàn)略目標(biāo)實(shí)現(xiàn)過程的必然現(xiàn)象，土地資源供應(yīng)壓力成為淮安城市化進(jìn)程的瓶頸。城市外延擴(kuò)張導(dǎo)致建設(shè)用地需求量增大，土地資源供需矛盾日漸凸顯是淮安城市化面臨的客觀現(xiàn)實(shí)，土地資源利用與產(chǎn)業(yè)規(guī)劃導(dǎo)向不吻合，用地結(jié)構(gòu)不合理、土地利用效率低下、生態(tài)環(huán)境惡化等問題長(zhǎng)期存在，如何化解城市化的土地資源供需矛盾，緩解土地供應(yīng)壓力，實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)和諧、可持續(xù)發(fā)展成為政府不可回避的課題。

1　淮安城市化發(fā)展現(xiàn)狀

1.1　淮安土地資源概況

淮安市地處蘇北腹地，淮河流域下游，北接連云港，東北接鹽城，偏南接揚(yáng)州，南鄰安徽，西接宿遷。全市土地總面積10　072平方公里，戶籍人口539萬人，下轄漣水、洪澤、盱眙、金湖4縣和清河、清浦、淮安、淮陰4區(qū)。市域地勢(shì)低平、平原廣闊，僅西南地區(qū)盱眙縣分布有低矮丘陵，地貌有黃淮沖積平原區(qū)、江淮湖洼平原、低山丘崗等主要類型。土地資源類型比較豐富，耕地和水域面積占比較大，2010年淮安統(tǒng)計(jì)年鑒數(shù)據(jù)顯示，全市人均土地面積18.69平方公理，擁有耕地總面積39.97萬公頃，可供開發(fā)的黃河故道和其他河湖灘地近7萬公頃，水域面積31.26萬公頃。京杭大運(yùn)河、淮沭新河、蘇北灌溉總渠、淮河入江水道、淮河干流、廢黃河等9條流域性河流穿境而過，有“五大淡水湖”之一的洪澤湖及白馬湖、寶應(yīng)湖、高郵湖等湖泊。

1.2　淮安城市化發(fā)展水平

“十一五”以來，淮安推進(jìn)城市化發(fā)展戰(zhàn)略，城市人口總量快速增加，城市化發(fā)展進(jìn)入加速階段。2005年城市化率為37.53%，2010年城市化率達(dá)到51.67%，2011年，中心城市拓展區(qū)面積擴(kuò)大到180平方公里，年末市區(qū)戶籍人口達(dá)到278.35萬人，城市化率提高到52%。

隨著工業(yè)化快速推進(jìn)，人口、產(chǎn)業(yè)向城市不斷集聚，淮安城市化進(jìn)程加速是社會(huì)現(xiàn)代化發(fā)展的必然趨勢(shì)。中心城市的輻射功能日漸增強(qiáng)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展得到重視，城市化成為推動(dòng)淮安經(jīng)濟(jì)社會(huì)和區(qū)域發(fā)展的主要?jiǎng)恿Α５健笆濉蹦?，淮安城市發(fā)展規(guī)劃目標(biāo)為城鎮(zhèn)人口將達(dá)到280萬人，中心城區(qū)人口達(dá)到150萬人，建設(shè)用地規(guī)模達(dá)到180平方公里，人均城市建設(shè)用地為120平方米，城市化率不低于55%。城市化建設(shè)目標(biāo)將消耗大量土地資源，土地資源利用將面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。合理利用土地資源，提高土地資源利用效率，化解土地資源壓力，適應(yīng)城市化建設(shè)需求成為政府迫切需要解決的問題。

2　淮安土地利用狀況分析

2.1土地類型結(jié)構(gòu)情況

區(qū)域經(jīng)濟(jì)保持協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，土地資源要素的剛性約束要求土地資源配置比例保持合理適當(dāng)，結(jié)構(gòu)保持動(dòng)態(tài)以平衡滿足不同土地用途的需求?；窗渤鞘谢l(fā)展過程中在土地利用數(shù)量結(jié)構(gòu)保持了相對(duì)穩(wěn)定，城鄉(xiāng)建設(shè)用地有顯著擴(kuò)張。近年來，政府通過有效方式適度增加建設(shè)用地，滿足城市化發(fā)展進(jìn)程對(duì)土地資源的需求。從2005年到2010年的五年間的不同類型用地結(jié)構(gòu)變動(dòng)情況看，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增加了8萬多畝，城市化對(duì)土地資源需求在增長(zhǎng)，這也是工業(yè)化和城市化發(fā)展對(duì)土地資源要素需求剛性的必然結(jié)果。

2.2　內(nèi)部用地構(gòu)成情況

年近來，隨著淮安工業(yè)化、城市化發(fā)展進(jìn)程加速，土地供需矛盾日顯突出，要求優(yōu)化土地結(jié)構(gòu)，提高土地資源利用效率，緩解城鄉(xiāng)建設(shè)和交通運(yùn)輸用地日益增長(zhǎng)需求與土地供應(yīng)間的矛盾。2010年，全市城鄉(xiāng)建設(shè)用地168.93萬畝，占全市土地總面積的11.32%，與2005年相比增加了3.98萬畝；城鎮(zhèn)工礦用地為33.27萬畝，占全市土地總面積的2.23%，與2005年相比增加了6.66萬畝；農(nóng)村居民點(diǎn)用地為135.66萬畝，占全市土地總面積的9.09%，2005年相比減少2.67萬畝；交通水利設(shè)施用地增加到39.34萬畝，占全市土地總面積的2.64%，與2005年相比增加4.14萬畝。城市內(nèi)部用地結(jié)構(gòu)得到調(diào)整，但土地內(nèi)部結(jié)構(gòu)不適當(dāng)，各類用地比例失調(diào)、空間布局不合理的現(xiàn)象依然存在并在較長(zhǎng)的時(shí)期困擾城市化發(fā)展，與其他鄰近城市相比有一定的差距。

農(nóng)用土地內(nèi)部結(jié)構(gòu)保持相對(duì)穩(wěn)定，淮安城市化及社會(huì)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展提供了土地資源供應(yīng)支撐。從2005—2010年農(nóng)用土地結(jié)構(gòu)變化看，農(nóng)用地中的耕地和園地面積保持了相對(duì)穩(wěn)定，2005年，耕地、園地面積分別為735.44萬畝和32.06萬畝，2010年保持在這一水平，耕地、園地面積分別為733.02萬畝和31.79萬畝；林地面積有了明顯增加，從2005年的41.84萬畝增加到54.44萬畝，5年增加了近13萬畝，對(duì)改善土地生態(tài)環(huán)境和城市化建設(shè)發(fā)揮了良好的支持作用。但隨著城市化進(jìn)程的推進(jìn)，土地法律的嚴(yán)肅性和約束力下降，滿足城市建設(shè)對(duì)土地資源需要，占用耕地和農(nóng)業(yè)用地的可能性不斷增大，保持農(nóng)用土地保有量及內(nèi)容結(jié)構(gòu)特別是穩(wěn)定基本農(nóng)田保有量與結(jié)構(gòu)的難度和壓力越來越大。

2.3　土地利用效率情況

土地產(chǎn)出率一般用單位土地面積的國內(nèi)生產(chǎn)總值產(chǎn)出表示，說明一個(gè)地區(qū)土地利用的經(jīng)濟(jì)效率。根據(jù)2010年江蘇統(tǒng)計(jì)年鑒數(shù)據(jù)計(jì)算分析，江蘇每平方公里土地GDP產(chǎn)出為3　358.41萬元/平方公里，蘇北地區(qū)土地產(chǎn)出率平均為1　324萬元/平方公里，淮安土地產(chǎn)出率為1　113.7萬元/平方公里，同屬蘇北地區(qū)的徐州市土地產(chǎn)出率為2　123.08萬元/平方公里，連云港市土地產(chǎn)出率1　254.84萬元/平方公里，鹽城市土地產(chǎn)出率為1　129.51萬元/平方公里，宿遷市土地產(chǎn)出率為966.51萬元/平方公里。淮安土地產(chǎn)出率僅為江蘇的1/3，低于蘇北的平均產(chǎn)出率，在蘇北排在倒數(shù)第二，比經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較弱的宿遷市略高，約為徐州市產(chǎn)出率的一半?；窗餐恋禺a(chǎn)出率偏低，對(duì)淮安城市化發(fā)展產(chǎn)生制約。

3　土地資源利用存在問題

3.1　建設(shè)用地需求總量增大，土地資源供需矛盾突出

淮安發(fā)展戰(zhàn)略定位為蘇北腹地中心城市，將打造成為長(zhǎng)江三角洲北部地區(qū)區(qū)域性商貿(mào)、物流中心，江蘇省蘇北腹地重要的經(jīng)濟(jì)文化中心。城市化進(jìn)入快速發(fā)展階段，工業(yè)化發(fā)展加速，同時(shí)縣區(qū)城鎮(zhèn)化建設(shè)普遍推開，對(duì)土地資源的需求量不斷增大，但土地資源的自然屬性決定其供應(yīng)有限，供需矛盾將在淮安城市化建設(shè)中日趨突顯。

3.2　城鎮(zhèn)外延擴(kuò)張迅速，建設(shè)用地結(jié)構(gòu)不盡合理

淮安城市化進(jìn)程不斷提速，城市擴(kuò)張速度不斷加快，粗放型的擴(kuò)張引發(fā)用地結(jié)構(gòu)不合理。淮安主城區(qū)“三淮一體”發(fā)展構(gòu)架使中心城區(qū)范圍向外擴(kuò)張，市行政中心、水渡口商務(wù)中心和市經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)等戰(zhàn)略性地區(qū)建設(shè)、市經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)以及淮陰區(qū)、楚州、清河三區(qū)開發(fā)區(qū)和淮安工業(yè)園等園區(qū)的重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)，需要占用大量用地，以保證承接中心城區(qū)工業(yè)項(xiàng)目轉(zhuǎn)移，引導(dǎo)工業(yè)用地向城市東部和西南部集中的需要。城鄉(xiāng)建設(shè)用地需求不斷增長(zhǎng)與土地供應(yīng)總體規(guī)劃執(zhí)行存在偏差，土地利用布局不盡合理，結(jié)構(gòu)有待改善。

3.3　土地資源利用粗放，效率及集約度不高

城市化、工業(yè)化發(fā)展布局集中度不高，土地資源利用效率有待提升。由于粗放的思想意識(shí)存在、拆遷困難以及其他因素的制約，工業(yè)項(xiàng)目還沒有做到全部向開發(fā)區(qū)和產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)集中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)集中區(qū)還沒有完全按片區(qū)設(shè)置，重復(fù)建設(shè)的現(xiàn)象依然存在，導(dǎo)致土地集約度較低?；窗渤鞘谢ㄔO(shè)過程中，挖掘內(nèi)部潛力，提升土地利用集約度和效率將是化解城市化面臨土地資源壓力需要重點(diǎn)考慮的問題。

3.4　用地規(guī)劃執(zhí)行難度大，耕地占用風(fēng)險(xiǎn)較高

城市化擴(kuò)張對(duì)土地資源的強(qiáng)烈需求，導(dǎo)致土地執(zhí)法難度加大，在城市建設(shè)用地緊張時(shí)，突破用地規(guī)劃占用耕地和農(nóng)業(yè)用地成為偏好。中心城市發(fā)展及縣、區(qū)城鎮(zhèn)無序外延擴(kuò)張，存量土地盤活成本較高，在經(jīng)濟(jì)利益和個(gè)人功利的導(dǎo)向和驅(qū)動(dòng)下，違法占用成本較低的耕地和農(nóng)業(yè)用地的勢(shì)態(tài)日趨激烈，使土地執(zhí)法的難度越來越大。耕地等基本農(nóng)田得不到有效保護(hù)，淮安城市化發(fā)展將失去社會(huì)穩(wěn)定的基礎(chǔ)。

4　城市化的土地資源壓力化解對(duì)策

4.1　科學(xué)規(guī)劃土地資源，合理布局建設(shè)用地

科學(xué)規(guī)劃土地用途，合理布局城市和產(chǎn)業(yè)用地是化解淮安城市化發(fā)展土地資源壓力的有效對(duì)策。通過建立和完善國土資源規(guī)劃體系，健全由土地利用規(guī)劃、礦產(chǎn)資源規(guī)劃、地質(zhì)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、測(cè)繪規(guī)劃等規(guī)劃體系，確保土地規(guī)劃科學(xué)合理。土地利用規(guī)劃編制要與地區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)，滿足城市化發(fā)展合理用地需求，保護(hù)基本農(nóng)田等農(nóng)業(yè)用地。土地資源利用規(guī)劃要控制城市用地規(guī)模，遏制縣、區(qū)城鎮(zhèn)無序外延擴(kuò)張，統(tǒng)籌安排城鄉(xiāng)建設(shè)用地，控制增量、合理布局、集約用地、保護(hù)耕地，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模經(jīng)營，工業(yè)產(chǎn)業(yè)向開發(fā)區(qū)和工業(yè)集中區(qū)集中。建立盤活挖潛存量土地激勵(lì)機(jī)制和閑置土地責(zé)任追究機(jī)制，引導(dǎo)工礦企業(yè)通過依法轉(zhuǎn)讓、出租、內(nèi)部調(diào)整等途徑盤活存量土地，控制規(guī)劃外新建、擴(kuò)建項(xiàng)目用地。優(yōu)化現(xiàn)代公共交通線路和站點(diǎn)布局，引導(dǎo)居住、商業(yè)、工業(yè)、公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施、衛(wèi)生環(huán)保、生態(tài)保障用地比例調(diào)整。

4.2　加強(qiáng)宏觀調(diào)控力度，嚴(yán)格管理建設(shè)用地

加大宏觀調(diào)控力度，嚴(yán)格管理建設(shè)用地是化解淮安城市化發(fā)展土地資源壓力的重要手段。第一，嚴(yán)肅土地法律法規(guī)，加大土地資源宏觀調(diào)控力度，嚴(yán)格建設(shè)用地管理，按照《淮安市土地利用總體規(guī)劃（2006—2020年）》的內(nèi)容和要求，規(guī)范土地資源供應(yīng)和土地利用調(diào)控全市用地總量，保障城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施、廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房及普通住宅建設(shè)用地，提高城鎮(zhèn)用地效率。保障重點(diǎn)項(xiàng)目以及為民辦實(shí)事工程用地。第二，構(gòu)建土地集約利用評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，推行經(jīng)營性用地招標(biāo)、拍賣、掛牌出讓制度，嚴(yán)格執(zhí)行工業(yè)用地出讓最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)制度。第三，建設(shè)綜合監(jiān)管平臺(tái)，加大對(duì)城鎮(zhèn)閑置地、空閑地、低效使用和批而未供土地的清查力度，利用市場(chǎng)手段引導(dǎo)和推動(dòng)城鎮(zhèn)土地置換。

4.3　開展土地集約利用評(píng)價(jià)，提高土地利用效率

深度挖潛土地資源，提高土地利用效率是化解淮安城市化發(fā)展土地資源壓力的根本舉措?；窗渤鞘谢l(fā)展，需要建立土地集約利用評(píng)價(jià)體系，深度挖潛土地資源，優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)，提高單位土地資源集約利用效率，實(shí)現(xiàn)土地利用方式的根本轉(zhuǎn)變，限制土地資源量的無節(jié)制擴(kuò)張，滿足城市化發(fā)展對(duì)土地資源的需求。加快改造城中村，完善城鎮(zhèn)功能，促進(jìn)城鎮(zhèn)建成區(qū)內(nèi)低密度、低效利用土地的商業(yè)區(qū)、住宅區(qū)和商住混合區(qū)的更新和配套基礎(chǔ)設(shè)施的完善，推進(jìn)淮安城市化建設(shè)和諧、可持續(xù)發(fā)展。

4.4　完善土地產(chǎn)權(quán)制度，市場(chǎng)配置土地資源

完善土地產(chǎn)權(quán)制度，利用市場(chǎng)配置土地資源是化解淮安城市化發(fā)展土地資源壓力的重要保證。城市化建設(shè)土地資源壓力化解，需要改革和完善土地產(chǎn)權(quán)制度，建立完善土地租約和土地市場(chǎng)配置機(jī)制，城市經(jīng)營用地實(shí)行以招標(biāo)、拍賣，實(shí)行土地有償使用，突破土地資源供應(yīng)壓力瓶頸，完善與土地市場(chǎng)相配套的中介服務(wù)體系，提供地價(jià)評(píng)估、地籍測(cè)量、業(yè)務(wù)代理、法律咨詢等項(xiàng)服務(wù)，實(shí)現(xiàn)土地資源高效率利用。

4.5　優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)，保護(hù)耕地和農(nóng)業(yè)用地

耕地和農(nóng)業(yè)用地成本較低，占用耕地和農(nóng)業(yè)用地成為滿足城市化發(fā)展土地需要的傾向。因此，構(gòu)建和完善耕地保護(hù)長(zhǎng)效機(jī)制，加強(qiáng)耕地和農(nóng)業(yè)用地保護(hù)成為淮安城市化建設(shè)需要重視的工作。需要加大耕地和農(nóng)業(yè)用地保護(hù)執(zhí)法力度，嚴(yán)格征地管理，推進(jìn)農(nóng)村土地整治、城鄉(xiāng)建設(shè)用地；加強(qiáng)土地開發(fā)整理，增加耕地?cái)?shù)量，提高耕地質(zhì)量，確保耕地年度占補(bǔ)平衡。通過提高利用效率，嚴(yán)格供地政策，制定項(xiàng)目用地控制指標(biāo)、細(xì)化市場(chǎng)準(zhǔn)入條件等措施，引導(dǎo)節(jié)約、集約用地，從源頭上減少非農(nóng)建設(shè)對(duì)耕地的占用。

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作者簡(jiǎn)介：闞中華（1968-　），男，江蘇淮安人，副教授，從事農(nóng)村區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究；沈靜（1975-），女，江蘇淮安人，經(jīng)濟(jì)師。

（淮陰工學(xué)院；江蘇省淮安市清浦區(qū)國土資源管理局）

（責(zé)任編輯：魯小萌）