摘　要：村民自治是村民直接行使政治權(quán)利的一種重要方式，同時也是中國政治體制改革的一項偉大嘗試。村民自治產(chǎn)生之初雖然引發(fā)了不少爭論，但是今天可以肯定這項制度是成功的，它符合民主改革的時代潮流，它顯示出了中國農(nóng)民巨大的創(chuàng)造性，然而在現(xiàn)實生活中村民自治仍然存在很多問題。鑒于此，通過系統(tǒng)地分析村民自治存在的問題，以及針對問題提出切實可行的解決辦法，以期進(jìn)一步推動中國農(nóng)村的民主建設(shè)進(jìn)程。

關(guān)鍵詞：村民自治；政治改革；問題；對策

中圖分類號：C93 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1000-8772（2012）23-017-4-02

村民自治就是指村民自己治理自己，即以民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督為手段，以期實現(xiàn)自我管理、自我教育和自我服務(wù)。村民自治是中國基層民主制度中的一項重要內(nèi)容，是村民直接行使民主權(quán)力的重要方式。

在人民公社時代，廣西農(nóng)民于1980年創(chuàng)造性地組建了中國第一個村民委員會，由此揭開了中國農(nóng)村政治體制改革的序幕。歷經(jīng)30多年風(fēng)風(fēng)雨雨，村民自治從無到有，從草創(chuàng)到發(fā)展，顯示出了巨大的生命力，不過村民自治在實際中也存在很多亟待解決的問題。

一、村民自治中存在的主要問題

（一）村黨支部和村民委員會的矛盾

在農(nóng)村的權(quán)力結(jié)構(gòu)中分為兩套系統(tǒng)，一套是黨的系統(tǒng)，也就是村黨支部；一套是村民自治系統(tǒng)，其中可以分為村民委員會、村民會議和村民代表會議。在村民自治系統(tǒng)中因為村民委員會是常設(shè)機構(gòu)，向村民會議、村民代表會議負(fù)責(zé)并報告工作，所以兩套系統(tǒng)的矛盾就集中體現(xiàn)在村黨支部和村民委員會之間。

本來村黨支部和村民委員會的關(guān)系在《村民委員會組織法》中已有所規(guī)定，該法第四條規(guī)定：“中國共產(chǎn)黨在農(nóng)村的基層組織，按照中國共產(chǎn)黨章程進(jìn)行工作，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用，領(lǐng)導(dǎo)和支持村民委員會行駛職權(quán)；依照憲法和法律，支持和保障村民開展自治活動、直接行駛民主權(quán)利?！钡捎谝?guī)定得過于籠統(tǒng)，導(dǎo)致在實際生活中形成黨支部領(lǐng)導(dǎo)一切，無論是經(jīng)濟(jì)建設(shè)、文化建設(shè)還是其他建設(shè)都是黨支部說了算，村民委員會成了黨支部的執(zhí)行機構(gòu)。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民委員會的矛盾

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是最低一級政府?！洞迕裎瘑T會組織法》規(guī)定：“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對村民委員會的工作予以指導(dǎo)、支持和幫助，但是不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項?！庇纱丝梢姡洞迕裎瘑T會組織法》確立了村民委員會獨立開展工作的原則。

“在傳統(tǒng)國家，‘皇權(quán)止于縣政’，鄉(xiāng)村社會缺乏與國家的緊密聯(lián)系和溝通。而中國的現(xiàn)代國家建構(gòu)的一個重要內(nèi)容就是要實現(xiàn)對鄉(xiāng)村社會的一體化整合，通過國家權(quán)力的向下滲透，將農(nóng)民組織到國家體系中，從縱向上建立起農(nóng)民與國家溝通的治理體制”[1]村民自治正是要顛覆這種過去的舊體制，試圖“還政于民”。不過很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還不能正確把握村民自治的內(nèi)涵，依舊遵循老路，視村民委員會為自己的下屬機構(gòu)，對村民自治事務(wù)進(jìn)行全面領(lǐng)導(dǎo)，而且牢牢把持著村委會ka0yWcDsoFgtzpUvD5gS1g==的人事權(quán)。

（三）民主選舉問題

“村民自治的核心是村級民主選舉、民主管理、民主監(jiān)督、民主決策?！盵2]可見民主選舉是實現(xiàn)村民自治的首要環(huán)節(jié)?！洞迕裎瘑T會組織法》用第三章共十個條文規(guī)定了村民委員會的選舉?？偟膩碚f該法規(guī)定的選舉程序不是很具體，在實際的執(zhí)行中容易產(chǎn)生“變通”。雖然該法也規(guī)定了由省、自治區(qū)、直轄市的人大常委會制定具體選舉辦法，但省法規(guī)的權(quán)威性畢竟不能與法律相比。

其中也有一些不合理之處，如規(guī)定村民委員會每屆任期三年，可連選連任。每屆任期三年，時間顯得有點短，不利于一屆村委會長期規(guī)劃的實施，而且現(xiàn)階段無論是中央還是地方的各級機關(guān)每屆任期都是五年，村委會的每屆任期為三年顯得有點“另類”。連選連任也是不合適的，這樣容易造成個別鄉(xiāng)村精英長期把持村政，不利于調(diào)動其他村民的參政積極性。

以上是制度層面的東西，在現(xiàn)實的村委會選舉中還存在賄選、脅迫選舉、村民冷漠以及上文提到的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干涉等問題。

賄選現(xiàn)象主要存在于經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)鄉(xiāng)村。一些人想通過當(dāng)村干部謀取利益，而賄選就是他們認(rèn)為的既快捷又保險的道路。脅迫選舉的現(xiàn)象少有耳聞，主要是“鄉(xiāng)村混混”脅迫村民投票。村民冷漠現(xiàn)象相比較而言就比較嚴(yán)重。在很多農(nóng)村地區(qū)村民投票率并不高，對村委會的選舉并不關(guān)心，究其原因，就是當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)落后，村民外出務(wù)工，家中只剩老人和小孩。老人和小孩的參政意識并不高。村莊衰敗，經(jīng)濟(jì)落后，特別是集體經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)是導(dǎo)致村民政治冷漠的決定性因素。

（四）民主監(jiān)督問題

民主監(jiān)督是村民自治中的保障環(huán)節(jié)，是事關(guān)村民自治成敗的一個關(guān)鍵因素。無論是民主選舉、民主管理還是民主決策都得有民主監(jiān)督，否則村民行使自治權(quán)就成了一句空話?！洞迕裎瘑T會組織法》規(guī)定了村務(wù)公開制度、村務(wù)監(jiān)督機構(gòu)、民主評議制度、村委會成員的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計制度等制度和措施來保障村民行使民主監(jiān)督權(quán)力。

從理論上說，任何一名村民都是監(jiān)督的主體，況且還有專門的村務(wù)監(jiān)督機構(gòu)，而正是這樣廣泛的監(jiān)督主體導(dǎo)致卻無人監(jiān)督。首先，村務(wù)的決策權(quán)被村委會一手獨攬，村民無權(quán)。無論是村務(wù)公開還是民主評議都由村委會組織和領(lǐng)導(dǎo)，村委會即使不實施，救濟(jì)的渠道也相當(dāng)有限。

其次，村務(wù)監(jiān)督機構(gòu)缺失。由于法律對村務(wù)監(jiān)督機構(gòu)的設(shè)置規(guī)定實在過于籠統(tǒng)，導(dǎo)致很多村根本就沒有村務(wù)監(jiān)督機構(gòu)。一些村即使有村務(wù)監(jiān)督機構(gòu)，監(jiān)督員也與村委會存在千絲萬縷的聯(lián)系，導(dǎo)致村務(wù)監(jiān)督機構(gòu)形同虛設(shè)。

再次，罷免程序的要求本村有1/5以上村民或1/3以上的村民代表聯(lián)名并說明理由才能啟動，過于嚴(yán)苛。

最后，村民政治冷漠，自治觀念缺乏。雖然村委會已經(jīng)誕生了30多年，但很多村民依舊把它和人民公社、生產(chǎn)大隊相提并論，他們根本不知自治為何物。政治冷漠歸根到底是一個經(jīng)濟(jì)問題?！案F人通常很少參與政治，因為參與政治似乎與他們所關(guān)心的主要問題無關(guān)，也無助于解決他們的主要問題?！盵3]

二、加強村民自治的對策

（一）協(xié)調(diào)村黨支部和村民委員會關(guān)系

村黨支部是由上級任命的，村委會是由村民選舉的，兩者的權(quán)力來源不一致，但這并不影響二者的和諧相處。因為黨支部設(shè)立的初衷是全心全意為人民服務(wù)，它和村委會一樣都是為了把村子建設(shè)得更加美好。為了使兩者減少摩擦，相關(guān)立法應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步明確和細(xì)化二者的職責(zé)。

“黨的基層組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用應(yīng)體現(xiàn)為‘掌舵’，而不是‘劃船’，黨的領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)該主要是制定社會經(jīng)濟(jì)生活的規(guī)則并保證其他各類組織的功能發(fā)揮，而不是直接管理基層社會事務(wù)。”[4]村黨支部應(yīng)集中做好政治領(lǐng)導(dǎo)、思想領(lǐng)導(dǎo)和組織領(lǐng)導(dǎo)，而具體的村務(wù)還是由村委會管理。

（二）明確自治范圍，減少行政干預(yù)

自治范圍內(nèi)的事項規(guī)定不明確是導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府頻頻干涉村務(wù)的重要原因，所以法律有必要明確自治范圍。在一段時期內(nèi)可在鄉(xiāng)鎮(zhèn)之中將自治事項寫成標(biāo)語廣為傳播。這樣一方面既能約束鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，另一方又能讓村民更加了解村民自治，監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是否有越權(quán)行為。

同時有必要給村委會設(shè)置一項救濟(jì)權(quán)利：若鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政命令干涉了屬于村民自治救濟(jì)范圍內(nèi)的事項，村委會可以申請人民法院撤銷。當(dāng)然鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變思想，認(rèn)清自己的地位和角色，積極支持村民自治。

（三）完善選舉制度

細(xì)化選舉流程，讓選舉中的每一個環(huán)節(jié)都能做到有法可依。針對一屆村委會任期短和可連選連任問題，法律應(yīng)當(dāng)修改為每屆任期五年，連續(xù)任職不得超過兩屆。通過這樣的規(guī)定定能吸引更多的鄉(xiāng)村精英投身村民自治。

面對賄選、脅迫選舉等現(xiàn)象，在選舉期間鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)當(dāng)派出專員進(jìn)駐該村，積極調(diào)查該村的選舉情況，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)有違法亂紀(jì)的現(xiàn)象就立即提出糾正意見，以保障選舉有序進(jìn)行。同時賦予普通選民以撤銷權(quán)，事后可申請人民法院對通過不正當(dāng)手段某的職位的村干部的職位予以撤銷。

村民政治冷漠是一個相當(dāng)棘手的問題，不單單是通過簡單地制定幾項法規(guī)、政策就能解決的，而需要透過現(xiàn)象看到背后本質(zhì)的東西。“中國農(nóng)村的根本問題仍然在于農(nóng)民的貧困”[5]所以應(yīng)當(dāng)大力發(fā)展村莊的集體經(jīng)濟(jì)，讓村莊留得住人，只有先有人，才談得上有人來搞村莊建設(shè)，搞村民自治。同時要在農(nóng)村對村民自治進(jìn)行大力宣傳，讓村民知道自己有什么權(quán)利以及怎樣行使權(quán)力。

（四）完善監(jiān)督制度

立法應(yīng)當(dāng)賦予村民大會或村民代表會議更多的權(quán)力以制衡村民委員會以避免村民委員會一家獨大，致使村民無權(quán)。村民大會和村民代表大會都應(yīng)當(dāng)定期召開，并可由一定比例的村民或村民代表提議召開。具體規(guī)則可參見全國人大及其常委會的開會流程。

設(shè)立監(jiān)督委員會，與村民委員會級別相同，互不隸屬，只對村民大會或村民代表大會負(fù)責(zé)。同時保障監(jiān)督員的待遇，為他們的監(jiān)督活動提供必要的物質(zhì)條件。這樣有意提高監(jiān)督機構(gòu)的級別，必能更有效地保障民主監(jiān)督。

改變對村委會組成人員的罷免程序。現(xiàn)行法律規(guī)定要有1/5以上有選舉權(quán)的村民或者1/3以上的村民代表聯(lián)名才能對村委會組成人員提出罷免。實際中要有如此龐大比例的村民或村民代表聯(lián)名基本是不可能的事，所以不如參考一下罷免國家機構(gòu)組成人員的程序。其規(guī)定人大主席團(tuán)、三個以上的代表團(tuán)或者、1/10以上的代表可以提出罷免案。結(jié)合到對村委會組成人員的罷免中可以規(guī)定為監(jiān)督委員會全體成員、三個以上村民小組和1/10以上村民聯(lián)名可以提出罷免案。這樣的罷免程序啟動主體既有廣泛的代表性，有便于實際操作。

至于村民政治冷漠問題前文已經(jīng)提到，在此不再贅述。

三、結(jié)論

在城鎮(zhèn)化日益加快的今天，村莊正在逐漸減少，同時由于征地矛盾引發(fā)的上訪、群體性事件也此起彼伏。其中一個關(guān)鍵原因就在于那些地方?jīng)]有處理好村民自治。當(dāng)?shù)卮迕竦睦媸艿酱逦瘯?yán)重侵犯，民意沒有暢通的訴求渠道。建立好完善的村民自治制度不僅事關(guān)七億中國農(nóng)民的切身利益，而且對中國的民主法治進(jìn)程具有重大意義。正如溫家寶總理在十一屆全國人大五次會議記者會上答記者問時說道：“群眾能夠管好一個村，就能夠管好一個鄉(xiāng)的事情；能夠管好一個鄉(xiāng)，就能夠管好一個縣的事情。我們應(yīng)該按照這條道路鼓勵群眾大膽實踐，并且在實踐中使他們受到鍛煉。我相信，中國的民主會根據(jù)中國的國情循序漸進(jìn)地得到發(fā)展。這是任何力量所阻擋不住的。”

參考文獻(xiàn)：

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[5]　張緊跟.村民自治的困境分析[J].中山大學(xué)學(xué)報：社會科學(xué)版，2001，（5）.

（責(zé)任編輯：陳麗敏）