摘　要：高等學(xué)校在國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展中的重要地位日益顯現(xiàn)。受機(jī)制和管理體制方面因素的制約，高校一方面存在教學(xué)經(jīng)費(fèi)緊張，資源短缺等突出問題；另一方面又存在相當(dāng)程度的資源閑置、浪費(fèi)與流失。經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足與學(xué)校資源使用效益低下，嚴(yán)重影響著高校的健康發(fā)展。鑒于此，在梳理高校國有資產(chǎn)管理普遍存在的問題的基礎(chǔ)上，借鑒《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》，提出若干對策建議，以期對高校強(qiáng)化國有資產(chǎn)管理效率、提高辦學(xué)質(zhì)量有所裨益。

關(guān)鍵詞：內(nèi)部控制；高等學(xué)校；國有資產(chǎn)管理；行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范

中圖分類號：F234.3 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1000-8772（2012）23-0116-02

一、引言

過去十多年，我國高等教育實(shí)現(xiàn)了跨越式發(fā)展。然而，大規(guī)模擴(kuò)招和新校區(qū)建設(shè)使高等教育快速走向大眾化的同時(shí)，也讓許多高校債臺高筑，深陷債務(wù)危機(jī)。根據(jù)審計(jì)署最新審計(jì)結(jié)果，截至2010年年底，全國1　164所地方所屬普通高校有地方政府性債務(wù)，金額達(dá)2　634.98億元。另一方面，不少高校在資產(chǎn)管理方面還存在諸多問題，資產(chǎn)利用效率不高、國有資產(chǎn)流失現(xiàn)象普遍存在，使得原本就不充裕的高校資產(chǎn)難以得到有效利用，進(jìn)一步加劇了高校運(yùn)營所面臨的困境。如何在“高負(fù)債”約束條件下，通過完善制度建設(shè)、改善管理、加強(qiáng)國有資產(chǎn)管理，進(jìn)而提高辦學(xué)質(zhì)量，成為擺在高校管理者和理論研究者面前的重大課題。

二、高校國有資產(chǎn)管理的基礎(chǔ)理論

（一）高校國有資產(chǎn)管理的含義

一般認(rèn)為，國有資產(chǎn)指的是國家依法取得和認(rèn)定，并且以各種形式的投資及其受益、接受饋贈而形成的，或者對行政事業(yè)單位撥入經(jīng)費(fèi)而形成的各種資產(chǎn)。國有資產(chǎn)在我國國民經(jīng)濟(jì)體系中，發(fā)揮主導(dǎo)作用?！皣匈Y產(chǎn)，也即該國全體人民通過國家機(jī)構(gòu)來擁有的資產(chǎn)，這些資產(chǎn)體現(xiàn)著全體人民的共同需要?！巧鐣操Y產(chǎn)的一部分”[1]。

據(jù)財(cái)政部2006年頒布的《事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》：“事業(yè)單位國有資產(chǎn)，是指由各級事業(yè)單位占有、使用的，依法確認(rèn)為國家所有，能以貨幣計(jì)量的各種經(jīng)濟(jì)資源的總稱，即事業(yè)單位的國有（公共）財(cái)產(chǎn)。包括事業(yè)單位用國家財(cái)政性資金形成的資產(chǎn)、國家調(diào)撥給事業(yè)單位的資產(chǎn)、事業(yè)單位按照國家規(guī)定組織收入形成的資產(chǎn)，以及接受捐贈和其他經(jīng)法律確認(rèn)為國家所有的資產(chǎn)，其表現(xiàn)形式為固定資產(chǎn)、流動資產(chǎn)和無形資產(chǎn)等?！盵2]。

高等學(xué)校的國有資產(chǎn)是整個(gè)國有資產(chǎn)的有機(jī)組成部分。具體是指，在開展教學(xué)和科研活動中所占有或使用的、以各種形式的投資及其受益或者接受饋贈而形成的各種形態(tài)的資產(chǎn)，其產(chǎn)權(quán)屬于國家。就其來源來看，主要有：國家各級政府的教育撥款、貸款以及科研基金、社會捐贈和贊助及學(xué)校創(chuàng)收等渠道[3]。從高校實(shí)際運(yùn)營來看，國有資產(chǎn)管理是其行政管理的一個(gè)重要組成部分，是具有經(jīng)濟(jì)意義的管理。就其本質(zhì)來看，高校國有資產(chǎn)管理，就是對產(chǎn)權(quán)屬于高校的一切財(cái)權(quán)和債權(quán)的資金運(yùn)動的各個(gè)運(yùn)轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)所進(jìn)行的組織、協(xié)調(diào)、指揮、監(jiān)督和控制等一系列的管理活動。

（二）高校國有資產(chǎn)的性質(zhì)及其特征

據(jù)《事業(yè)單位會計(jì)準(zhǔn)則》，“資產(chǎn)是企業(yè)擁有或者控制的能以貨幣計(jì)量的經(jīng)濟(jì)資源，包括各種財(cái)產(chǎn)、債權(quán)和其他權(quán)利?！弊鳛橘Y產(chǎn)的一個(gè)重要組成部分，高校國有資產(chǎn)首先具有資產(chǎn)的一般屬性，即必須能夠用貨幣來計(jì)量，且預(yù)期能夠?yàn)楦咝斫?jīng)濟(jì)利益流入等。而高校國有資產(chǎn)本身還具有準(zhǔn)公共產(chǎn)品屬性，這就決定了它還具有一定的特殊性。主要包括：（1）非經(jīng)營性；（2）資金來源的復(fù)雜性；（3）資源配置的特殊性等等[3]。

三、高校國有資產(chǎn)管理存在的主要問題

（一）高校國有資產(chǎn)管理觀念淡薄，權(quán)責(zé)不清

據(jù)調(diào)查，高校管理工作普遍存在“重購置、輕管理”的現(xiàn)象，忽視現(xiàn)有資產(chǎn)管理的合理搭配和使用效益，造成了資產(chǎn)的不必要浪費(fèi)。同時(shí)，對實(shí)物資產(chǎn)管理也缺乏嚴(yán)格的驗(yàn)收審批、使用和保管制度等，系統(tǒng)的制度規(guī)范和有效的內(nèi)部管理機(jī)制還沒有完全建立起來。比如，在有些高校中，需要的國有資產(chǎn)買回來以后，對誰來管、管什么、如何管得概念模糊，造成了國有資產(chǎn)的流失[4]。

（二）管理主體不明確，多頭交叉管理

目前，不少高校實(shí)行固定資產(chǎn)的歸口管理，資產(chǎn)管理的職能由各部門分別兼任，但各職能部門的管理權(quán)限和責(zé)任都沒有得到很好的落實(shí)，激勵(lì)和約束機(jī)制沒有建立起來：對于資產(chǎn)管理得力的單位和個(gè)人，沒有適當(dāng)?shù)谋碚煤酮?jiǎng)勵(lì)；而對于資產(chǎn)管理差的部門和個(gè)人，也沒有相應(yīng)的追究責(zé)任機(jī)制[5]。

事實(shí)上，上述現(xiàn)象的根本原因在于：資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)不健全，資產(chǎn)管理的職責(zé)不落實(shí)。表面上看，高校國有資產(chǎn)管理職能部門不少，但實(shí)際上，對于國有財(cái)產(chǎn)誰都不負(fù)責(zé)任。職責(zé)不清、相互推諉，尚沒有形成真正意義上、責(zé)權(quán)明晰的高校國有資產(chǎn)管理制度體系。

（三）資產(chǎn)使用效率低下

理論上講，高校固定資產(chǎn)應(yīng)該依教學(xué)科研實(shí)際需要、按照學(xué)校行政計(jì)劃進(jìn)行配置，實(shí)行預(yù)算管理。但從目前的狀況來看，不少高校對資產(chǎn)缺乏有效的預(yù)算管理和控制。一方面，對資產(chǎn)的管理存在“重預(yù)算安排、輕后續(xù)管理”的普遍現(xiàn)象，難以實(shí)現(xiàn)固定資產(chǎn)的集中管理、資源共享、統(tǒng)一調(diào)配、物盡其用；而另一方面，有些固定資產(chǎn)的占有和使用單位不夠明確，權(quán)責(zé)不明，且資產(chǎn)管理的相關(guān)制度不夠健全、措施不力，致使固定資產(chǎn)的管理不到位，造成固定資產(chǎn)的使用壽命縮短、利用率低下，從而形成浪費(fèi)，資產(chǎn)流失嚴(yán)重。據(jù)重慶市教委統(tǒng)計(jì)，高校儀器設(shè)備中，有20%以上處于閑置狀態(tài)，而價(jià)格昂貴的大型科研設(shè)備，利用率最高不超過15%，使用效率低下，且資產(chǎn)補(bǔ)償嚴(yán)重不足[6]。

四、內(nèi)部控制建設(shè)：強(qiáng)化高校國有資產(chǎn)管理的契機(jī)

為了促進(jìn)行政事業(yè)單位加強(qiáng)和規(guī)范內(nèi)部控制，提高內(nèi)部管理水平和風(fēng)險(xiǎn)防范能力，財(cái)政部在深入研究和廣泛調(diào)研的基礎(chǔ)上，擬定了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（征求意見稿）》（以下簡稱《規(guī)范》）　[7]。

《規(guī)范》提出，固定資產(chǎn)控制的最終目標(biāo)為：“防范固定資產(chǎn)業(yè)務(wù)中的差錯(cuò)和舞弊，保護(hù)固定資產(chǎn)的安全和完整”最終，“確保國有資產(chǎn)不流失，合理配置國有資產(chǎn)，保障行政事業(yè)單位履行職能，提高固定資產(chǎn)運(yùn)營效率”[8]。而國有資產(chǎn)管理的目標(biāo)可以概括為：防止國有資產(chǎn)流失和確保國有資產(chǎn)保值增值?？梢?，國有資產(chǎn)管理是內(nèi)部控制建設(shè)的題中應(yīng)有之義。為了維護(hù)國有資產(chǎn)的安全完整，合理配置和有效利用國有資產(chǎn)，保障和促進(jìn)各項(xiàng)事業(yè)的順利發(fā)展，必須要加強(qiáng)對行政事業(yè)單位固定資產(chǎn)的內(nèi)部控制[4]。

五、健全內(nèi)部控制，構(gòu)建“高校國有資產(chǎn)”的“安全網(wǎng)”

（一）強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)意識，完善治理結(jié)構(gòu)

首先，高校管理者要強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)意識，真正認(rèn)識到國有資產(chǎn)流失有可能引發(fā)財(cái)務(wù)危機(jī)，并嚴(yán)重危害到學(xué)校的長遠(yuǎn)發(fā)展。因此，高校管理者要更加牢固地樹立和踐行“科學(xué)發(fā)展觀”——科學(xué)規(guī)劃高校的建設(shè)規(guī)模和發(fā)展速度，使學(xué)校各項(xiàng)建設(shè)活動處于良好的資金保障和制度約束之下，保持良好、可持續(xù)發(fā)展的態(tài)勢[7]。

（二）進(jìn)一步完善高校組織機(jī)構(gòu)

“單位經(jīng)濟(jì)活動的決策、執(zhí)行和監(jiān)督應(yīng)當(dāng)相互分離”是內(nèi)部控制的基本要求，為此，首先需要建立健全組織機(jī)構(gòu)。目前，不少高校組織機(jī)構(gòu)存在行政管理機(jī)構(gòu)繁雜，人員繁冗，職責(zé)不清，缺乏定量的考核體系，部門之間溝通協(xié)調(diào)較差等問題，運(yùn)行結(jié)果不盡如人意。因此，高校依據(jù)自身特點(diǎn)，完善組織機(jī)構(gòu)，形成高效率的職責(zé)分工和制衡機(jī)制，提高執(zhí)行效率，滿足學(xué)校國有資產(chǎn)管理和內(nèi)部決策需要。例如：高校應(yīng)明確崗位職責(zé)，尤其加強(qiáng)不相容崗位分離控制。

（三）完善固定資產(chǎn)管理制度

在新的時(shí)期，尤其是在市場經(jīng)濟(jì)體制已經(jīng)比較成熟、網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)和知識經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展的形勢下，高校面臨對外投資增加、后勤社會化等新諸多新情況、新問題，有些規(guī)章制度難以適應(yīng)新形勢下的固定資產(chǎn)配置和管理的需要。因此，亟須對學(xué)校原有的規(guī)章制度重新梳理，進(jìn)行必要的補(bǔ)充和完善，以適應(yīng)新時(shí)期學(xué)校各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展的需要[3]。

在此基礎(chǔ)上，高校應(yīng)當(dāng)著力建立健全固定資產(chǎn)管理崗位責(zé)任制，明確內(nèi)部相關(guān)部門和崗位的職責(zé)權(quán)限，強(qiáng)化對固定資產(chǎn)的驗(yàn)收、使用、保管和處置等環(huán)節(jié)的控制。比如，在固定資產(chǎn)采購前，除了對采購計(jì)劃進(jìn)行嚴(yán)格審查、充分論證和統(tǒng)籌安排外，還要建立采購監(jiān)督和招標(biāo)采購等制度約束機(jī)制。通過招標(biāo)、投標(biāo)、開標(biāo)、平標(biāo)和合同授予等論證過程，使高校資產(chǎn)采購決策更加透明化、規(guī)范化，財(cái)務(wù)監(jiān)督徹底化，真正起到減低采購成本、防止舞弊，提高資金使用效益的作用；應(yīng)當(dāng)定期和不定期檢查、評價(jià)實(shí)物資產(chǎn)管理的薄弱環(huán)節(jié)，如發(fā)現(xiàn)問題，應(yīng)及時(shí)整改。

（四）建立風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制

為保證國有資產(chǎn)管理效率，及時(shí)發(fā)現(xiàn)潛在問題，高校應(yīng)充分利用內(nèi)外部監(jiān)督相結(jié)合的形式，對來自各個(gè)方面的潛在風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評估，并建立起相應(yīng)的有效的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體系。在建立風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制時(shí)，應(yīng)充分全面地借鑒科學(xué)的計(jì)量分析方法，廣泛搜集高校日常運(yùn)行過程中的有效數(shù)據(jù)，例如：年度財(cái)務(wù)報(bào)表信息、收支預(yù)算數(shù)據(jù)、發(fā)展方向與規(guī)劃等相關(guān)財(cái)務(wù)資料，采用比例分析、數(shù)學(xué)模型等方法來迅速及時(shí)地發(fā)現(xiàn)高校存在的潛在風(fēng)險(xiǎn)，并告知高校的管理層。

（五）加強(qiáng)對內(nèi)部控制的再監(jiān)督

內(nèi)部控制是一個(gè)過程，要確保執(zhí)行效果良好，就必須對內(nèi)部控制進(jìn)行監(jiān)督。一方面需要由高校內(nèi)部審計(jì)、監(jiān)察部門對國有資產(chǎn)管理的各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)督；另一方面需對國有資產(chǎn)管理存在的問題進(jìn)行考核反饋，以完善內(nèi)部控制。對高校固定資產(chǎn)實(shí)行有效的管理，完善高校的控制環(huán)境，進(jìn)行全面、有效的風(fēng)險(xiǎn)評估，建立有效的考核體系和信息傳導(dǎo)與溝通機(jī)制，加強(qiáng)監(jiān)督，強(qiáng)化控制活動的效率、效果，加強(qiáng)動態(tài)控制，應(yīng)該是我國高校國有資產(chǎn)管理的有效途徑。

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（責(zé)任編輯：趙媛）