徐緒卿 周朝成

(浙江樹人大學(xué),浙江 杭州 310015)

民辦高等教育

鼓勵和支持民辦高校健康發(fā)展的落腳點(diǎn)：優(yōu)化頂層設(shè)計

徐緒卿 周朝成

(浙江樹人大學(xué),浙江 杭州 310015)

當(dāng)下民辦高等教育發(fā)展面臨著嚴(yán)峻的困難，優(yōu)化頂層設(shè)計、加快政策轉(zhuǎn)型,已成為民辦高校突破新一輪發(fā)展的重要瓶頸。當(dāng)前,民辦高等教育政策頂層設(shè)計需要解決的基本問題有：民辦高校的“合法性”問題、民辦高校發(fā)展的價值問題、民辦高校發(fā)展的性質(zhì)問題、民辦高等教育未來發(fā)展的空間問題以及民辦高等教育發(fā)展的路徑問題。在進(jìn)行民辦高等教育政策的頂層設(shè)計時,要科學(xué)論證、設(shè)定發(fā)展目標(biāo);實(shí)事求是、確定發(fā)展方向;統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、著眼發(fā)展全局;突出重點(diǎn)、掃除發(fā)展障礙;研究路徑、落實(shí)頂層設(shè)計。

民辦高等教育;民辦高校;頂層設(shè)計;政策轉(zhuǎn)型

在中共中央關(guān)于“十二五”規(guī)劃的建議中,提出要“以更大決心和勇氣全面推進(jìn)各領(lǐng)域改革,更加重視改革頂層設(shè)計和總體規(guī)劃,明確改革優(yōu)先順序和重點(diǎn)任務(wù),深化綜合配套改革試驗,進(jìn)一步調(diào)動各方面積極性,尊重群眾首創(chuàng)精神,大力推進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制改革,積極穩(wěn)妥推進(jìn)政治體制改革,加快推進(jìn)文化體制、社會體制改革,在重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)取得突破性進(jìn)展”。①《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》,2013-08-10,http://ghs.ndrc.gov.cn/ghwb/gjwngh/P020110919590835399263.pdf?？梢?頂層設(shè)計已經(jīng)成為國家工作的重要指導(dǎo)原則。

一、頂層設(shè)計的涵義

何為頂層設(shè)計？頂層設(shè)計的英文為Top-down Design,原是來自西方國家自然科學(xué)或大型工程技術(shù)領(lǐng)域的一種設(shè)計理念,意指在工程設(shè)計中統(tǒng)籌考慮項目各層次和各要素,追根溯源,統(tǒng)攬全局,在最高層次上尋求問題的解決之道。頂層設(shè)計有三大特征:一是頂層決定性。頂層設(shè)計是自高端向低端展開的設(shè)計方法,核心理念與目標(biāo)都源自頂層,因此頂層決定底層,高端決定低端。二是整體關(guān)聯(lián)性。頂層設(shè)計強(qiáng)調(diào)設(shè)計對象內(nèi)部要素之間圍繞核心理念和頂層目標(biāo)所形成的關(guān)聯(lián)、匹配與有機(jī)銜接。三是實(shí)際可操作性。頂層設(shè)計表述簡潔明確,具備實(shí)踐可行性,因此其成果應(yīng)是可實(shí)施、可操作的。本文所說的頂層設(shè)計,其意義有所延伸,是指對于一個大的事業(yè)的開展,能站在一個戰(zhàn)略的制高點(diǎn),從最高層開始,明晰目標(biāo)、優(yōu)選內(nèi)容、確定路徑,加強(qiáng)宏觀指導(dǎo),使所有的層次和子系統(tǒng)都能圍繞總目標(biāo),產(chǎn)生預(yù)期的整體效應(yīng)和效益,從而實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定、健康和可持續(xù)發(fā)展。

近年來,頂層設(shè)計開始進(jìn)入高等教育理論領(lǐng)域,在高等教育政策與決策、高校人才培養(yǎng)和戰(zhàn)略規(guī)劃等方面得到了廣泛運(yùn)用。在“優(yōu)先發(fā)展、育人為本、改革創(chuàng)新、促進(jìn)公平、提高質(zhì)量”的20字方針統(tǒng)領(lǐng)下,《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》(以下簡稱《教育規(guī)劃綱要》)對我國教育事業(yè)的總體戰(zhàn)略、發(fā)展任務(wù)、體制改革和保障措施等四個方面進(jìn)行了通盤考慮,形成了涵蓋教育改革發(fā)展各個環(huán)節(jié)的戰(zhàn)略體系,這是從國家層面對我國教育事業(yè)進(jìn)行頂層設(shè)計的典型案例。由此可見,教育領(lǐng)域的頂層設(shè)計,實(shí)際上就是從教育的國家利益和國家意志出發(fā),對教育發(fā)展的總體目標(biāo)、總體性質(zhì)、各個層次、各個要素進(jìn)行統(tǒng)籌設(shè)計,提出要求,落實(shí)方案,通過各地區(qū)、部門、單位的理念一致、功能協(xié)調(diào)、結(jié)構(gòu)統(tǒng)一和資源共享,實(shí)現(xiàn)教育改革和發(fā)展的目標(biāo)。

劉延?xùn)|在“貫徹落實(shí)全國教育工作會議和教育規(guī)劃綱要座談會”上曾強(qiáng)調(diào)指出,貫徹落實(shí)《教育規(guī)劃綱要》任務(wù)繁重復(fù)雜,必須加強(qiáng)頂層設(shè)計,全面規(guī)劃部署,分步有序推進(jìn)。*劉奕湛:《劉延?xùn)|：抓好全國教育工作會議和教育規(guī)劃綱要學(xué)習(xí)貫徹》,2010-07-16,http://news.xinhuanet.com/politics/2010-07/16/c_111963319.htm。她在“2011年全國教育工作會議”上的講話中強(qiáng)調(diào)要“科學(xué)謀劃,注重整體設(shè)計”,指出“每項改革和發(fā)展任務(wù)都是一項系統(tǒng)工程,必須整體謀劃和前瞻布局,這樣才能事半功倍、少走彎路。‘十二五規(guī)劃’是今后五年國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的頂層設(shè)計,《教育規(guī)劃綱要》是未來十年教育改革發(fā)展的頂層設(shè)計,在編制出臺教育事業(yè)‘十二五規(guī)劃’和分地區(qū)、分領(lǐng)域規(guī)劃時,要按照這兩個規(guī)劃的要求,把十年改革發(fā)展目標(biāo)任務(wù)按時間節(jié)點(diǎn)規(guī)劃好,形成清晰的工作指南?！?劉延?xùn)|:《堅持改革創(chuàng)新,狠抓工作落實(shí),努力開創(chuàng)教育事業(yè)科學(xué)發(fā)展新局面》,《中國教育報》2011年2月24日。這就告訴我們,在今后的教育事業(yè)發(fā)展中,必須加強(qiáng)頂層設(shè)計,統(tǒng)籌規(guī)劃,保證各項工作的健康發(fā)展和目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

二、民辦高校面臨的危機(jī)與頂層設(shè)計缺失

我國民辦高校已經(jīng)進(jìn)入一個新的發(fā)展時期。改革開放以來,我國民辦高校從無到有,從少到多,從小到大,已經(jīng)具有一定的規(guī)模。從學(xué)?？倲?shù)來看,截至2012年底,民辦普通高校總數(shù)已達(dá)706所(含獨(dú)立學(xué)院),占全國普通高校的29%還多,可謂“三分天下有其一”。從在校生規(guī)模來看,2012年全國民辦高校在校生已經(jīng)達(dá)到533.18萬人,約占全國普通高校在校生2 391.32萬人的22.3%。從辦學(xué)層次來看,民辦本科院校逐漸增多,民辦本科院校在校生341.23萬人,約占全國本科在校生1 427萬人的23.9%;全國已有5所民辦本科院校獲得國家特殊需求研究生培養(yǎng)試點(diǎn),碩士研究生在校生155人。*教育部:《2012年全國教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》,2013-08-19,http://www.edu.cn/xin_wen_dong_tai_890/20130819/t20130819_1002653_1.shtml。更可喜的是,一批民辦高校抓住《教育規(guī)劃綱要》實(shí)施的大好機(jī)遇,提出建設(shè)“高水平民辦高?！钡哪繕?biāo),并已躋身一些國家級質(zhì)量工程項目,“重品牌、實(shí)內(nèi)涵、抓質(zhì)量、創(chuàng)特色”已經(jīng)成為部分民辦高校的自覺行為。從以上這些數(shù)據(jù)可以看出,民辦高等教育已經(jīng)成為國家高等教育體系中新的增長點(diǎn),成為國家高等教育的重要組成部分,在推進(jìn)高等教育大眾化、多樣化和選擇性方面,擔(dān)當(dāng)了重要角色,發(fā)揮了積極作用,作出了巨大貢獻(xiàn)。

然而,我們也要清醒地認(rèn)識到,我國民辦高校還面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn),繁榮發(fā)展的背后掩蓋著深層危機(jī)。

(一)民辦高校面臨生存危機(jī)

一方面，我國民辦高校辦學(xué)歷史短,根基不牢，雖然在規(guī)模上有了一定的發(fā)展,但至今還未產(chǎn)生與公辦名校相比肩的民辦名校,難以產(chǎn)生品牌效應(yīng);同時,社會對民辦高校的認(rèn)可和接受程度還較低,時常因個別民辦高校的不端辦學(xué)行為影響到民辦高校的整體形象。民辦高校的發(fā)展現(xiàn)狀與國家提出的公、民辦高等教育共同發(fā)展的要求相距甚遠(yuǎn),不僅原有的發(fā)展成果難以鞏固,而且在一些地區(qū)已經(jīng)出現(xiàn)了規(guī)模下滑和比例萎縮的趨勢。另一方面,在民辦高校還沒有完全發(fā)展成熟時,又遭遇國家快速實(shí)現(xiàn)高等教育大眾化甚至普及化政策,許多民辦高校剛有一些積累便被再次推到風(fēng)口浪尖上經(jīng)受嚴(yán)峻考驗。高等教育大眾化的不斷深入,促使社會對高等教育的需求從機(jī)會需求轉(zhuǎn)向質(zhì)量需求。這種質(zhì)量需求可能會給民辦高校粗放式發(fā)展模式帶來挑戰(zhàn),壓縮民辦高校的發(fā)展空間。*張應(yīng)強(qiáng):《高等教育改革與我國民辦高校的可持續(xù)發(fā)展》,《大學(xué)教育科學(xué)》2006年第6期,第17-21頁。近年來高等教育適齡人口大幅萎縮,高考生源急劇減少,不少民辦高校開始出現(xiàn)招生困境。面對中國公辦大學(xué)十年來的急速擴(kuò)招和人口出生率的持續(xù)下降,民辦高校倍感招生萎縮的巨大壓力,中國民辦高校在國家人口結(jié)構(gòu)變化和教育事業(yè)發(fā)展的過程中最先感受到寒意。*顧昊、王經(jīng)國、顧燁:《民辦高校破產(chǎn)危機(jī)吹響教育改革號角》,2010-04-01,http://news.xinhuanet.com/politics/2010-04/01/c_1212966.htm。有學(xué)者甚至斷言,在不遠(yuǎn)的將來,“隨著出生人口基數(shù)的下降,特別是隨著18歲到22歲適齡大學(xué)生青年數(shù)量的減少,某些高校,特別是某些民辦高校和獨(dú)立學(xué)院離破產(chǎn)可能不遙遠(yuǎn)了”。*顧海良:《未來十年某些高校破產(chǎn)》,《中國青年報》2010年3月24日,教育·科學(xué)版。這種“先天不足”和“長不逢時”導(dǎo)致民辦高校的發(fā)展面臨深層危機(jī)。*張應(yīng)強(qiáng):《體制創(chuàng)新與建設(shè)高水平民辦大學(xué)》,《高等教育研究》2002年第4期,第28-31頁。

(二)制度安排導(dǎo)致的不公平危機(jī)

近年來,國家加大教育投入,設(shè)計了很多競爭性項目,在表面看似“公平”的評審制度安排中,隱含著對民辦高校的歧視和不公,使民辦高校很難享受到政策優(yōu)惠。一方面,政府財政性經(jīng)費(fèi)進(jìn)入民辦高校的途徑?jīng)]有理順,另一方面,評審條件的限制實(shí)際上將民辦高校排除在外。在全國和各省市設(shè)置的眾多重點(diǎn)學(xué)科、重點(diǎn)專業(yè)、重點(diǎn)基地和重大專項等項目中,民辦高校所占比例極低;在國家級的重點(diǎn)專業(yè)、重點(diǎn)實(shí)驗室和重點(diǎn)實(shí)習(xí)實(shí)踐基地,動輒數(shù)億、數(shù)十億的國家財政投入中,占普通高校三分之一天下的民辦高校,所占比例少得可憐,有的項目根本就沒有民辦高校的份額。這種現(xiàn)象表明,若任其發(fā)展,民辦高校與公辦高校的質(zhì)量差距將進(jìn)一步拉大,在原有政策優(yōu)勢逐漸弱化的趨勢下,民辦高校的發(fā)展環(huán)境將越來越嚴(yán)峻。

(三)頂層設(shè)計的缺失是關(guān)鍵原因

民辦高校的成長之路,主要是依靠自身的努力。轉(zhuǎn)變觀念、苦練內(nèi)功,提高質(zhì)量、突顯特色,加強(qiáng)內(nèi)涵建設(shè),發(fā)揮體制優(yōu)勢,加強(qiáng)內(nèi)部管理等,都是民辦高校健康發(fā)展的重要路徑。但是,從系統(tǒng)發(fā)展的視角看,民辦高校的發(fā)展危機(jī)與政策及制度環(huán)境的不完善、不系統(tǒng)有關(guān),也就是說頂層設(shè)計的缺失是關(guān)鍵原因。

1.我國民辦高等教育政策缺乏一致性。一方面,國家順應(yīng)國際潮流,倡導(dǎo)發(fā)展民辦高等教育,希望民辦高等教育在未來的高等教育改革和發(fā)展中擔(dān)當(dāng)重任。另一方面,民辦高等教育發(fā)展可供操作的政策卻非常稀缺。例如,教育部第25號令《民辦高等學(xué)校辦學(xué)管理若干規(guī)定》指出,“民辦高校的資產(chǎn)必須于批準(zhǔn)設(shè)立之日起1年內(nèi)過戶到學(xué)校名下。本規(guī)定下發(fā)前資產(chǎn)未過戶到學(xué)校名下的,自本規(guī)定下發(fā)之日起1年內(nèi)完成過戶工作?！边@對于當(dāng)時許多民辦高校發(fā)展而言是難以做到的,甚至部分民辦高校至今仍未實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)過戶。這其中雖然有很多利益因素,但恰恰反映出該政策缺乏現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)、操作性差等問題。又如2004年教育部門突然叫停學(xué)歷文憑考試,影響了許多民辦高校的生源,導(dǎo)致很多民辦高校改變運(yùn)行管理模式,帶來了較大的政策沖突。政府政策的不連續(xù)性,使民辦高校意見很大,矛盾也很激烈。由于缺乏國家層面制度的系統(tǒng)設(shè)計,教育、工商、財稅、人事和勞資等部門各自都有自己的政策,相互之間也各有矛盾,使國家給予民辦高校的政策優(yōu)惠難以落實(shí),各種政策之間出現(xiàn)矛盾甚至沖突，部門之間扯皮推諉的情況難以改變。

2.民辦高等教育政策執(zhí)行狀況差。由于民辦高校國家層面的制度架構(gòu)還沒有完全建立,致使一些已經(jīng)出臺的政策也難以落實(shí),久懸不決。例如,《教育規(guī)劃綱要》提出要落實(shí)公共財政的資助政策,這對經(jīng)費(fèi)匱乏的民辦高校來說當(dāng)然是重大利好消息。但是兩年多時間過去了,這一政策始終不見下文。又如民辦高校發(fā)展的性質(zhì)問題,一方面文件規(guī)定是公益性質(zhì),另一方面又提出要分類管理,事實(shí)上是默許和承認(rèn)了營利性學(xué)校的存在。再如教育部第26號令明確規(guī)定獨(dú)立學(xué)院要做到8個獨(dú)立,但時至今日,期限已過,真正“獨(dú)立”的院校又有多少？民辦高校的管理體制問題、政策體系問題、財政支持問題等,幾乎找不到任何一個文件有作系統(tǒng)闡述。雖然也有省市出臺了一些地方性的支持政策,甚至是一些所謂的“試點(diǎn)地區(qū)”,但由于缺乏國家層面的制度支持和依據(jù),往往有始無終,難以持續(xù)。

3.民辦高等教育亟需政策的全面性、系統(tǒng)性、完整性。這一政策訴求,有待于國家相關(guān)部門的通力合作和高度協(xié)調(diào),否則都只是一紙空文。民辦高校發(fā)展中的教師隊伍建設(shè)“編制”問題、“法人屬性”問題、公共財政支持問題、稅收問題等,都由國家人力資源、民政、財政等部門分別掌控,教育部門無力解決。但是這些問題不解決,民辦高校的發(fā)展環(huán)境就難以得到根本的改善,并將導(dǎo)致民辦高校失去發(fā)展的方向,失去發(fā)展的活力和能量。此外,“頭疼醫(yī)頭、腳疼醫(yī)腳”的應(yīng)急政策,不但時限性差,而且也缺乏普適性。我國民辦高等教育的發(fā)展已經(jīng)到了國家明確頂層設(shè)計的時間點(diǎn),民辦高校的健康發(fā)展亟需一個自上而下的全面、系統(tǒng)、完整的頂層設(shè)計?，F(xiàn)在再不能靠“摸著石頭過河”,“水深了”已經(jīng)摸不著“石頭”,這就需要頂層設(shè)計。*黃穎川、周強(qiáng):《厲以寧:“水深了”已經(jīng)摸不著“石頭”了》,2012-03-12,http://finance.ifeng.com/news/special/2012lianghui/20120312/5736106.shtml。

三、頂層設(shè)計需要解決的基本問題

民辦高等教育政策國家層面的頂層設(shè)計,指的是國家層面民辦高等教育發(fā)展的基本政策與基本制度。這一制度必須基于我國民辦高等教育的歷史背景和發(fā)展階段、文化傳統(tǒng)和國家意志,必須與我國的教育制度改革方向一致。從歐美等高等教育最先發(fā)達(dá)的國家和地區(qū)來看,私立大學(xué)往往都具有先發(fā)優(yōu)勢。中世紀(jì)歐洲大學(xué)可以說毫無例外都是私立的,隨著國家主義的發(fā)展,才慢慢有了公立或者國立大學(xué)的出現(xiàn)。美國許多優(yōu)秀的私立大學(xué)建校早于建國,經(jīng)過漫長的發(fā)展已經(jīng)確立了自身的地位。歐美高等教育發(fā)展的進(jìn)程是“民退公進(jìn)”,而在這個過程中政府通過漫長而艱苦的過程才取得主動權(quán)。而我國民辦高校是在公辦高校高度發(fā)達(dá)的基礎(chǔ)上起步的,是在法律和政策的夾縫中生存的,高等教育的發(fā)展進(jìn)程在某種程度上可以理解為“公退民進(jìn)”,高等教育資源幾乎為國家所掌控。這種截然不同的發(fā)展模式,凸顯出國家層面頂層設(shè)計的重要性和急迫性。

筆者認(rèn)為,頂層設(shè)計這一概念在我國民辦高等教育目前的現(xiàn)實(shí)語境中,至少要有以下四個方面的內(nèi)涵:一是要解決好民辦高校的合法性問題;二是要明確民辦高校發(fā)展的價值問題;三是要明確民辦高校發(fā)展的性質(zhì)問題;四是要解決好民辦高等教育未來發(fā)展的空間問題。

(一)民辦高校發(fā)展的合法性

所謂民辦高校發(fā)展的合法性問題,就是國家是否允許民辦高校存在和發(fā)展的問題。換句話說,就是國家允許不允許舉辦民辦高校的問題。這是民辦高等教育發(fā)展國家制度設(shè)計中必須首先解決的問題。在中國現(xiàn)代大學(xué)的發(fā)展進(jìn)程中,公、私立大學(xué)一開始就是雙軌發(fā)展的,私立大學(xué)在國家現(xiàn)代高等教育體系中具有很大的影響力。1949年以后,由于國家政治制度、經(jīng)濟(jì)制度的變遷,私立大學(xué)漸漸失去了生存空間,消失于高等教育舞臺。改革開放以后,鑒于國家經(jīng)濟(jì)體制改革和社會發(fā)展對人才的巨大需求,國家開啟了發(fā)展民辦高等教育的禁閘,并通過《憲法》《民辦教育促進(jìn)法》、國務(wù)院文件和教育部令等法律法規(guī),初步解決了民辦高校的合法性問題,從而為民辦高校的建校、發(fā)展以及其他政策的制定提供了依據(jù)。當(dāng)然,從長遠(yuǎn)來看,民辦高校發(fā)展的合法性尚未完全解決,還需作進(jìn)一步努力。顯然,國家層面的法律法規(guī)在解決民辦高校合法性問題上仍然肩負(fù)著主要責(zé)任。

(二)民辦高校發(fā)展的價值

民辦高校發(fā)展的價值問題,說到底就是國家為什么要允許舉辦民辦高校?！睹褶k教育促進(jìn)法》規(guī)定,民辦教育是國家整個教育的組成部分。國務(wù)院辦公廳〔2006〕101號文件中提出,“近年來,我國民辦高校發(fā)展迅速并取得很大成績,成為高等教育事業(yè)的重要組成部分。這對于滿足人民群眾接受高等教育的多樣化需求,為國家培養(yǎng)各類適用人才,以及深化高等教育辦學(xué)體制改革,具有重要的積極作用?！泵褶k高等教育30多年來的發(fā)展,已經(jīng)為支撐和完善中國的教育格局作出了不可磨滅的貢獻(xiàn)。實(shí)踐已經(jīng)證明并將持續(xù)證明,民辦高等教育是我國整個高等教育事業(yè)的重要組成部分。民辦高校的崛起和發(fā)展,其根本價值在于創(chuàng)新：第一,創(chuàng)新高等教育融資方式。通過舉辦民辦高校,拓寬了高等教育資金來源的渠道,改變了我國高等教育投資長期以來由國家財政獨(dú)家承擔(dān)的局面,減輕了國家財政負(fù)擔(dān),增加了高等教育的投入和資源供給,緩解了高等教育供求關(guān)系嚴(yán)重失衡的矛盾。第二,創(chuàng)新人才培養(yǎng)模式。一方面，舉辦民辦高校增加了高等學(xué)校的數(shù)量,豐富了我國高等教育的規(guī)格和品種,在一定程度上緩解了現(xiàn)代化建設(shè)的多樣化需求與現(xiàn)有高等教育規(guī)模有限的矛盾;另一方面,由于民辦高校人才培養(yǎng)模式的改革,增加了高等教育供給方式的選擇性和靈活性,提供了人民群眾讀大學(xué)、選擇大學(xué)的機(jī)會,培養(yǎng)了大量適應(yīng)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的應(yīng)用型人才,滿足了經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會發(fā)展對人才的需要。第三,創(chuàng)新辦學(xué)體制。舉辦民辦高校激活了高等教育的競爭,增強(qiáng)了高等教育的活力,促進(jìn)了高等教育的改革和發(fā)展。在高校體制改革中,民辦高校起到了良好的試驗田作用,為高等教育體制改革積累和提供了豐富的經(jīng)驗。因此,舉辦民辦高校的長遠(yuǎn)價值,在于國家教育制度改革和創(chuàng)新的需要,國家應(yīng)科學(xué)規(guī)劃民辦高校的發(fā)展空間,設(shè)計有利于促進(jìn)民辦高等教育健康、穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展的政策和制度。

(三)民辦高校發(fā)展的性質(zhì)

這里提出的民辦高校發(fā)展的性質(zhì),主要還是指民辦高校主體的性質(zhì)是公益性、營利性還是混合型的。發(fā)展何種性質(zhì)的民辦高校,實(shí)施何種制度,應(yīng)從本國的國情、傳統(tǒng)和國家制度出發(fā)。一方面是法律法規(guī)本身的矛盾?，F(xiàn)有法律規(guī)定“教育事業(yè)是公益性事業(yè)，民辦教育是公益性事業(yè)”，但是2010年前后的相關(guān)文件卻又倡導(dǎo)“分類管理”,即根據(jù)民辦高校辦學(xué)的性質(zhì)——公益性、營利性,給予相應(yīng)的政策支持和管理。這實(shí)際上也就默許了營利性民辦高校存在的事實(shí),與現(xiàn)有的法律法規(guī)相矛盾。另一方面是民辦高校發(fā)展的現(xiàn)實(shí)。一些研究認(rèn)為：“投資辦學(xué)是中國民辦高等教育的本質(zhì)特征?！奔热皇峭顿Y,就有取得“回報”的驅(qū)動和追求。這就折射出國家制度與實(shí)際之間的巨大差異。捐資辦學(xué)與投資辦學(xué)的差異,將導(dǎo)致不同的教育制度安排和學(xué)校制度安排,甚至于將導(dǎo)致不同的政策框架和發(fā)展模式。*鄔大光:《投資辦學(xué):我國民辦教育的本質(zhì)特征》,《浙江樹人大學(xué)學(xué)報》2006年第6期,第1-4頁。由于頂層設(shè)計不明確,政策跟著實(shí)踐滑,造成法律法規(guī)嚴(yán)重空殼化,制約了許多實(shí)際政策的制定,甚至阻礙了國家已經(jīng)出臺的政策的落實(shí)。

(四)民辦高等教育未來發(fā)展的空間

關(guān)于私立高等教育的模式和作用,目前比較流行的主要有兩種劃分標(biāo)準(zhǔn)。其中一種是耶魯大學(xué)Roger L.Geiger教授依據(jù)私立高等教育招生數(shù)與整個高等教育招生數(shù)的比例,將其劃分為大眾型(私立比例為70%左右)、平行型(或者稱作雙軌型,私立比例為50%左右)和邊緣型(私立比例很小)三種模式。我國未來高等教育發(fā)展格局如何,也需要國家設(shè)定民辦高等教育在高等教育體系中的發(fā)展空間?！督逃?guī)劃綱要》指出“未來發(fā)展空間主要留給民辦高?！?但是實(shí)際工作中往往擠壓和緊縮民辦高校的招生指標(biāo)。不僅如此,有關(guān)部門多年來還一直安排民辦高校的“西部計劃”,因為東部沿海的民辦高校由于成本高、收費(fèi)高,西部考生由于經(jīng)濟(jì)條件所限,報到率極低,導(dǎo)致國家計劃的執(zhí)行效率大打折扣。因此,國家層面必須統(tǒng)籌協(xié)調(diào),采取相應(yīng)的政策來鼓勵、限制和引導(dǎo),發(fā)揮民辦高等教育應(yīng)有的作用和效率。

四、關(guān)于頂層設(shè)計的思考

我國民辦高等教育發(fā)展的頂層設(shè)計,是國家發(fā)展民辦高等教育的總體制度安排,也是國家和地區(qū)制定民辦高等教育發(fā)展政策的基本依據(jù),其引導(dǎo)和規(guī)制著民辦高等教育發(fā)展的方向。民辦高等教育發(fā)展的頂層設(shè)計是一項巨大而復(fù)雜的系統(tǒng)工程,涉及方方面面的工作,尤其需要注意以下五個方面的問題。

(一)科學(xué)論證,設(shè)定發(fā)展目標(biāo)

發(fā)展目標(biāo)是頂層設(shè)計的核心內(nèi)容,它將規(guī)范和制約著民辦高校的發(fā)展性質(zhì)、發(fā)展價值和發(fā)展空間,因此,確定目標(biāo)非常重要,應(yīng)該引起領(lǐng)導(dǎo)層的高度重視。盡管頂層設(shè)計的字面含義是自高端開始的總體構(gòu)想,但并不意味著將一切問題推給頂層去設(shè)計。頂層設(shè)計不是閉門造車,不是“拍腦袋”拍出來的,而必須要自上而下的權(quán)力推進(jìn)和制度驅(qū)動,讓各個利益相關(guān)方都參與進(jìn)來,應(yīng)該是一個充分吸納公眾參與、尊重民意、集中民智的民主過程。在民辦高等教育發(fā)展的頂層設(shè)計中,要高度發(fā)揮“民辦”的作用,集中舉辦者、管理者、所涉部門和社會各界方方面面的智慧,經(jīng)過周密且詳細(xì)的論證,理順各方面關(guān)系,凝聚各方面力量。然而現(xiàn)實(shí)中,有關(guān)民辦高等教育的許多政策往往沒有得到大部分民辦高校的認(rèn)同和響應(yīng),甚至激化了政府管理部門與民辦高校之間的矛盾,其根本原因在于調(diào)查研究不足,政策制定不透明,基層參與度不高。事實(shí)上,沒有社會參與的頂層設(shè)計本身就不可能科學(xué)。因此，要以長期戰(zhàn)略思維,全面、系統(tǒng)、綜合地確定我國民辦高校發(fā)展的價值、性質(zhì)、空間和目標(biāo)任務(wù),明晰其發(fā)展思路、進(jìn)程和路徑。

(二)實(shí)事求是,確定發(fā)展方向

如果說目標(biāo)著重“量的概念”,那么,方向則就是落實(shí)目標(biāo)的具體路徑。這里的方向主要是指要舉辦什么樣的民辦高等教育，是公益性的，還是營利性的，還是兩者混合型的？如果是兩者混合的,那么具體比例如何規(guī)制？民辦高校發(fā)展的性質(zhì),在某種程度上決定著頂層設(shè)計的基本框架、實(shí)施路徑、行動措施和發(fā)展路徑，因而必須根據(jù)我國民辦高等教育的歷史背景和發(fā)展階段、文化傳統(tǒng)和國家意志,堅持與我國的教育制度改革方向一致的原則。頂層設(shè)計意味著政府要在未來的民辦高等教育發(fā)展中真正擔(dān)負(fù)起“舵手”的角色,當(dāng)好民辦高等教育發(fā)展的“總設(shè)計師”。在整個社會貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、加快發(fā)展轉(zhuǎn)型的背景下,高等教育應(yīng)將主要精力集中到全面提高人才培養(yǎng)的質(zhì)量上來。在整個高等教育轉(zhuǎn)變發(fā)展方向、加強(qiáng)內(nèi)涵建設(shè)、提高服務(wù)能力的背景下,我國民辦高校也不能置身事外,不能沿著規(guī)模擴(kuò)張、粗放發(fā)展的老路一意孤行;而政府有責(zé)任作出決策,引導(dǎo)民辦高校及時抓住機(jī)遇,果斷轉(zhuǎn)變方向,不斷增強(qiáng)核心競爭力。

(三)統(tǒng)籌協(xié)調(diào),著眼發(fā)展全局

頂層設(shè)計不同于改革開放初期自下而上的“摸著石頭過河”,也不是各顯神通式的“單兵獨(dú)進(jìn)”,而是自上而下的“系統(tǒng)謀劃”,因此,必須統(tǒng)籌安排,全面協(xié)調(diào),著眼于總體目標(biāo)和總體布局。頂層設(shè)計強(qiáng)調(diào)的是一項工程“整體理念”的具體化，就是說,要完成一項大工程,就要以理念一致、功能協(xié)調(diào)、結(jié)構(gòu)統(tǒng)一、資源共享及部件標(biāo)準(zhǔn)化等系統(tǒng)論的方法,從全局視角出發(fā),對項目的各個層次、要素進(jìn)行統(tǒng)籌考慮。民辦高等教育的頂層設(shè)計,涉及國家許多部門、許多工作之間的協(xié)調(diào)。民政工商、稅務(wù)公安、人力資源、編制財政等政策,都需要統(tǒng)一,即頂層設(shè)計的關(guān)鍵環(huán)節(jié)是制度層面的平衡。頂層設(shè)計的總特點(diǎn)是具有“設(shè)計的前瞻性”、“整體的明確性”和“具體的操作性”,既要考慮理念的先進(jìn)性,也要關(guān)注可行性,以便于“按圖施工”,避免部門之間各自為政，造成“工程”實(shí)施過程的混亂無序。為順利實(shí)施頂層設(shè)計,需要建立專門的設(shè)計機(jī)構(gòu)。從民辦高等教育三十多年的實(shí)踐來看,成立由中央政府直接領(lǐng)導(dǎo)的民辦高等教育政策領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu),有利于從全局把握發(fā)展進(jìn)程,以便強(qiáng)化決策機(jī)制,做好總體部署,對所涉及的各方面政策進(jìn)行具體實(shí)施、統(tǒng)一協(xié)調(diào),使決策機(jī)制更加統(tǒng)一有力。

(四)突出重點(diǎn),掃除發(fā)展障礙

頂層設(shè)計要在重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)有所突破,除了要在藍(lán)圖設(shè)計、制度平衡、政策協(xié)調(diào)性和戰(zhàn)略性調(diào)整等方面取得實(shí)質(zhì)性突破以外,一個基本的改革著力點(diǎn)就是要從根本上消除歧視政策的影響,破除制約發(fā)展的體制機(jī)制性障礙和解決社會的深層次矛盾。換句話說,就是要解決制約民辦高等教育發(fā)展的“短板”問題,促進(jìn)民辦高等教育的健康和可持續(xù)發(fā)展?！督逃?guī)劃綱要》中指出,要“依法落實(shí)民辦學(xué)校、學(xué)生、教師與公辦學(xué)校、學(xué)生、教師平等的法律地位,保障民辦學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)。清理并糾正對民辦學(xué)校的各類歧視政策。制定完善促進(jìn)民辦教育發(fā)展的優(yōu)惠政策。對具備學(xué)士、碩士和博士學(xué)位授予單位條件的民辦學(xué)校,按規(guī)定程序予以審批。建立完善民辦學(xué)校教師社會保險制度?！边@些問題既是制約民辦高等教育健康發(fā)展的“短板”問題,又是制定民辦高等教育發(fā)展政策的重點(diǎn)問題,是需要著力掃除的障礙。盡管《教育規(guī)劃綱要》已經(jīng)出臺了三年之久,仍然缺乏系統(tǒng)解決這些問題的具體實(shí)施政策。在實(shí)際的管理過程中,對于一些發(fā)展優(yōu)惠政策,公辦高校與民辦高校之間享受著不同的政策待遇;而對于一些需要根據(jù)公、民辦高校發(fā)展實(shí)際區(qū)別對待的情況,管理部門則選擇了同樣的入門標(biāo)準(zhǔn)。從根本上講,這就是一種政策性歧視和政策性不公。在當(dāng)下民辦高校的發(fā)展中,對于產(chǎn)權(quán)制度、分類管理、發(fā)展空間、財政資助和辦學(xué)自主權(quán)等方面反映突出、久懸未決的問題,頂層設(shè)計應(yīng)該理順關(guān)系,明確方向,重點(diǎn)突破,推進(jìn)各項政策的落實(shí),從根本上掃除發(fā)展障礙,創(chuàng)設(shè)民辦高等教育發(fā)展的良好環(huán)境,發(fā)揮民辦高等教育在整個高等教育事業(yè)發(fā)展中的積極作用。

(五)研究路徑,落實(shí)頂層設(shè)計

在明確了目標(biāo)與方向之后,下一步的工作就是要圍繞重點(diǎn)問題,通過多方統(tǒng)籌協(xié)調(diào),提出實(shí)施計劃、落實(shí)任務(wù)的基本路徑,將頂層設(shè)計落到實(shí)處。頂層設(shè)計的最終目的在于落實(shí),再好的設(shè)計沒有落實(shí)的路徑都會成為空中樓閣?？v觀我國民辦高等教育發(fā)展的基本歷程,存在著政策落實(shí)不到位、問題解決不徹底以及出現(xiàn)歷史遺留問題的現(xiàn)象,但轉(zhuǎn)換一個角度分析,實(shí)際上是存在著缺乏政策路徑以及頂層政策沒有落實(shí)到位的現(xiàn)象。例如,《民辦教育促進(jìn)法》和一些政策制定之所以沒有辦法實(shí)施,關(guān)鍵在于沒有考慮好實(shí)施的路徑。

在《民辦教育促進(jìn)法》中明確規(guī)定,“民辦學(xué)校在扣除辦學(xué)成本、預(yù)留發(fā)展基金以及按照國家有關(guān)規(guī)定提取其他的必需的費(fèi)用后,出資人可以從辦學(xué)結(jié)余中取得合理回報。取得合理回報的具體辦法由國務(wù)院規(guī)定?！薄睹褶k教育促進(jìn)法》已經(jīng)頒布實(shí)施十年了,但“國務(wù)院規(guī)定”一直沒有出臺,“合理回報”的法律規(guī)定也就成了一紙空文。這已成為理論界一直討論和關(guān)注的問題,也導(dǎo)致一些民辦高校在實(shí)際辦學(xué)過程中以“合理回報”為借口,產(chǎn)生經(jīng)費(fèi)管理不規(guī)范甚至違紀(jì)違法的現(xiàn)象。類似情況在民辦高等教育發(fā)展政策、規(guī)定和實(shí)施中并不少見,制定頂層設(shè)計政策時應(yīng)該對實(shí)施路徑及對策進(jìn)行通盤考慮與優(yōu)化。因此,在頂層設(shè)計中,必須高度重視實(shí)施路徑,分析相關(guān)要素,制定實(shí)施政策、細(xì)則甚至方案,確保頂層設(shè)計得到全面落實(shí)。

(責(zé)任編輯毛紅霞)

Optimizing Top-down Design, Encouraging and Supportingthe Healthy Development of Non-governmentalInstitutions of Higher Learning

XU Xuqing amp; ZHOU Zhaocheng

(ZhejiangShurenUniversity,Hangzhou,Zhejiang, 310015,China)

The development of non-governmental higher education is currently facing great difficulties. Optimizing the top-down design and accelerating the policy transformation have become the key in the new round development of non-governmental institutions of higher learning. The main problems need to be tackled for the top-down policy design of non-governmental higher education are: resolving the issue of “l(fā)egitimacy”; clarifying their development value and development nature; solving the issues of future development space and path. When conducting the top-down design of non-governmental higher education policy, it is necessary to demonstrate scientifically and set clear goals; seek truth from facts and determine the development direction; coordinate and focus on the overall development, be focused and remove development obstacles; research path and implement top-down design.

non-governmental higher education; non-governmental institutions of higher learning; top-down design; policy transformation

2013-10-08

徐緒卿,男,浙江江山人,教授,博士,校長,中國民辦高等教育研究院院長,研究方向:區(qū)域高等教育、民辦高等教育。

G648.7

A

1671-2714(2013)06-0001-07

10.3969/j.issn.1671-2714.2013.06.001