張文國(guó)

(華東師范大學(xué) 公共管理學(xué)院，上海 200062)

財(cái)產(chǎn)權(quán)制度是民辦學(xué)校法人制度的重要內(nèi)容。明確民辦學(xué)校法人財(cái)產(chǎn)權(quán)制度的具體內(nèi)容，既是確定出資人與民辦學(xué)校之間財(cái)產(chǎn)關(guān)系的基礎(chǔ)，也是建立科學(xué)合理的民辦學(xué)校治理結(jié)構(gòu)的根據(jù)。本文試圖在梳理民辦學(xué)校法人財(cái)產(chǎn)權(quán)歷史沿革和研究成果的基礎(chǔ)上，對(duì)法人財(cái)產(chǎn)權(quán)的概念進(jìn)行追根溯源，并以財(cái)產(chǎn)所有權(quán)制度的相關(guān)規(guī)定為基礎(chǔ)，對(duì)民辦學(xué)校法人財(cái)產(chǎn)權(quán)制度進(jìn)行全面解析，進(jìn)而對(duì)民辦學(xué)校的分類管理提出相關(guān)建議。

一、民辦學(xué)校法人財(cái)產(chǎn)權(quán)制度緣起及現(xiàn)狀

民辦學(xué)校財(cái)產(chǎn)權(quán)利問(wèn)題一直是民辦教育理論和實(shí)踐中的一個(gè)極具爭(zhēng)議而又懸而未決的問(wèn)題，相關(guān)立法對(duì)此問(wèn)題歷經(jīng)變化，表現(xiàn)得猶豫不決。1987年國(guó)務(wù)院頒布的《關(guān)于社會(huì)力量辦學(xué)的若干暫行規(guī)定》首次以立法形式涉及這一問(wèn)題，該規(guī)定第16 條指出，“社會(huì)力量舉辦學(xué)校的全部收入以及固定資產(chǎn)，歸學(xué)校所有?！逼洳蛔阒幵谟?第一，依據(jù)《民法通則》，可以享有財(cái)產(chǎn)權(quán)的組織只能是法人，而法人必須“依法成立”，對(duì)民辦學(xué)校是否具有法人資格沒(méi)有明確，在當(dāng)時(shí)的其他立法中也未見(jiàn)相關(guān)規(guī)定。這表明民辦學(xué)校在當(dāng)時(shí)還是一種不合法的所有權(quán)主體。第二，所有權(quán)客體表述模糊?！叭渴杖搿卑男﹥?nèi)容，尤其是出資人投入的財(cái)產(chǎn)算不算學(xué)校收入?這正是出資人最關(guān)注的問(wèn)題。第三，“全部收入”和“固定資產(chǎn)”不是并列概念，將這兩個(gè)概念在法律條文中并列使用，顯得不科學(xué)。

1997年實(shí)施的《社會(huì)力量辦學(xué)條例》第36 條規(guī)定:“教育機(jī)構(gòu)在存續(xù)期間，可以依法管理和使用其財(cái)產(chǎn)，但是不得轉(zhuǎn)讓或者用于擔(dān)保?！眹?guó)家教委《關(guān)于實(shí)施＜社會(huì)力量辦學(xué)條例＞若干問(wèn)題的意見(jiàn)》指出，“教育機(jī)構(gòu)的財(cái)產(chǎn)應(yīng)當(dāng)與舉辦者的財(cái)產(chǎn)相分離，在教育機(jī)構(gòu)存續(xù)期間，由教育機(jī)構(gòu)依法管理和使用?！庇纱丝梢?jiàn)，《社會(huì)力量辦學(xué)條例》修改了《關(guān)于社會(huì)力量辦學(xué)的若干暫行規(guī)定》的規(guī)定，民辦學(xué)校不再享有財(cái)產(chǎn)所有權(quán)，而只享有依法管理、使用的權(quán)利，但是這部分財(cái)產(chǎn)歸誰(shuí)所有，上述規(guī)定都沒(méi)有明確。

2002年頒布的《民辦教育促進(jìn)法》(以下簡(jiǎn)稱《民促法》)，是我國(guó)民辦教育領(lǐng)域的第一部基本法。它規(guī)定民辦學(xué)校具有法人資格，并且規(guī)定，“民辦學(xué)校對(duì)舉辦者投入民辦學(xué)校的資產(chǎn)、國(guó)有資產(chǎn)、受贈(zèng)的財(cái)產(chǎn)以及辦學(xué)積累，享有法人財(cái)產(chǎn)權(quán)?！边@是我國(guó)教育領(lǐng)域首次使用“法人財(cái)產(chǎn)權(quán)”的概念?！胺ㄈ素?cái)產(chǎn)權(quán)”概念是在我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革中提出的，最初使用于企業(yè)領(lǐng)域，首次出現(xiàn)于十四屆三中全會(huì)的《決定》中?！稕Q定》在闡述現(xiàn)代企業(yè)制度的基本特征時(shí)指出，“企業(yè)中的國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)屬于國(guó)家，企業(yè)擁有包括國(guó)家在內(nèi)的出資者投資形成的全部法人財(cái)產(chǎn)權(quán)?！边@一政策性規(guī)定被1993年頒布的《公司法》吸收。然而，《公司法》對(duì)“法人財(cái)產(chǎn)權(quán)”的內(nèi)涵并沒(méi)有作很好的界定，這引起了理論界的長(zhǎng)期爭(zhēng)鳴?！睹翊俜ā奉C布后，這種爭(zhēng)鳴局面在民辦教育領(lǐng)域也未能避免，并且延續(xù)至今。到目前為止，關(guān)于民辦學(xué)校法人財(cái)產(chǎn)權(quán)的內(nèi)涵有多種觀點(diǎn)，概括起來(lái)，代表性的觀點(diǎn)有以下兩種。

第一，管理使用權(quán)說(shuō)。有學(xué)者從考察公司法人財(cái)產(chǎn)權(quán)入手，認(rèn)為“法人財(cái)產(chǎn)權(quán)是法人享有的以經(jīng)營(yíng)權(quán)為核心的全部財(cái)產(chǎn)權(quán)利的總稱。這種財(cái)產(chǎn)權(quán)實(shí)際上就是經(jīng)營(yíng)者具有的對(duì)實(shí)物財(cái)產(chǎn)的實(shí)際支配權(quán)。”①李穎:《從法人財(cái)產(chǎn)權(quán)看民辦學(xué)校的產(chǎn)權(quán)關(guān)系》，《蘇州職業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》2005年第2 期，第27－28 頁(yè)。在此基礎(chǔ)上，該學(xué)者指出民辦學(xué)校的法人財(cái)產(chǎn)權(quán)就是一種管理權(quán)和使用權(quán)。該觀點(diǎn)認(rèn)為，無(wú)論是出資人投入民辦學(xué)校的財(cái)產(chǎn)，還是學(xué)校辦學(xué)積累的財(cái)產(chǎn)，民辦學(xué)校都有管理和使用的權(quán)利，出資人不能隨意抽回、挪用或者處分民辦學(xué)校的財(cái)產(chǎn)。②董圣足:《關(guān)于民辦學(xué)校法人財(cái)產(chǎn)權(quán)的思考》，《教育發(fā)展研究》2007年第7/8 期，第1－5 頁(yè)。這種觀點(diǎn)將《民促法》關(guān)于民辦學(xué)校法人財(cái)產(chǎn)權(quán)的規(guī)定看成是對(duì)《社會(huì)力量辦學(xué)條例》相關(guān)規(guī)定的延續(xù)。

第二，所有權(quán)與管理使用權(quán)共存說(shuō)。該觀點(diǎn)認(rèn)為，民辦學(xué)校法人財(cái)產(chǎn)權(quán)在內(nèi)容上既有所有權(quán)，也有管理使用權(quán)，民辦學(xué)校對(duì)不同來(lái)源的財(cái)產(chǎn)享有不同的權(quán)利。目前多數(shù)學(xué)者持此觀點(diǎn)，在這種觀點(diǎn)中又有兩種主張。一種主張認(rèn)為民辦學(xué)校的財(cái)產(chǎn)都有不同的所有者，出資人投入的財(cái)產(chǎn)歸出資人所有，國(guó)家資助、扶持和政策優(yōu)惠形成的財(cái)產(chǎn)由國(guó)家所有。民辦學(xué)校對(duì)上述兩類財(cái)產(chǎn)只享有管理和使用權(quán)。而社會(huì)捐贈(zèng)和辦學(xué)積累的財(cái)產(chǎn)歸學(xué)校所有，民辦學(xué)校對(duì)這些財(cái)產(chǎn)享有所有權(quán)。③王文源:《民辦學(xué)校的合理回報(bào)與財(cái)產(chǎn)權(quán)制度構(gòu)建》，《教育發(fā)展研究》2005年第7 期，第26－29 頁(yè)。另一種主張認(rèn)為，出資人投入民辦學(xué)校的財(cái)產(chǎn)由出資人所有，其他財(cái)產(chǎn)既不為學(xué)校所有，也不為其他任何主體所有，但是，這部分財(cái)產(chǎn)和出資人的出資作為一個(gè)整體，都由民辦學(xué)校依法管理和使用。④劉宗勝:《民辦學(xué)校財(cái)產(chǎn)權(quán)探析》，《學(xué)術(shù)交流》2002年第2 期，第62－64 頁(yè)。

管理使用權(quán)說(shuō)的缺陷在于，民辦學(xué)校“法人財(cái)產(chǎn)”的所有權(quán)歸誰(shuí)不明確，而這一點(diǎn)卻是相關(guān)當(dāng)事人最關(guān)心的。所有者不明會(huì)使民辦學(xué)校的財(cái)產(chǎn)始終處于遭受侵害的風(fēng)險(xiǎn)之中。所有權(quán)與管理權(quán)共存說(shuō)彌補(bǔ)了管理使用權(quán)說(shuō)的某些缺陷，但是該學(xué)說(shuō)違背了法人制度基本理論，是對(duì)民辦學(xué)校法人資格事實(shí)上的否定。其一，法人成立的條件之一是必須具有“獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)”。不同財(cái)產(chǎn)歸不同所有人的觀點(diǎn)，割裂了民辦學(xué)校財(cái)產(chǎn)的統(tǒng)一性和完整性，破壞了民辦學(xué)校財(cái)產(chǎn)的獨(dú)立性。其二，法人必須能夠獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任，即“獨(dú)立的責(zé)任能力”，其物質(zhì)基礎(chǔ)正是其“獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)”，不同財(cái)產(chǎn)歸不同所有人，意味著民辦學(xué)校須以他人財(cái)產(chǎn)作為承擔(dān)責(zé)任的基礎(chǔ)，這實(shí)際上否認(rèn)了民辦學(xué)校具有獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任的能力。

二、民辦學(xué)校法人財(cái)產(chǎn)權(quán)的法學(xué)內(nèi)涵

公司法人財(cái)產(chǎn)權(quán)的概念確立后，便引起關(guān)于其法律性質(zhì)的廣泛討論，對(duì)此法學(xué)界有經(jīng)營(yíng)權(quán)說(shuō)、相對(duì)所有權(quán)說(shuō)、準(zhǔn)物權(quán)說(shuō)和所有權(quán)說(shuō)等多種觀點(diǎn)。理論和立法對(duì)公司法人財(cái)產(chǎn)權(quán)的認(rèn)識(shí)都經(jīng)歷了一個(gè)發(fā)展和深入的過(guò)程。目前，多數(shù)學(xué)者贊成“法人所有權(quán)說(shuō)”。與此同時(shí)，“法人所有權(quán)說(shuō)”在現(xiàn)行立法上也獲得了支持，表現(xiàn)如下:(1)2005年新《公司法》刪除了1993年《公司法》中“公司中的國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)屬于國(guó)家”這一條款。這一條款是經(jīng)濟(jì)體制改革特定階段的產(chǎn)物，雖然照顧了人們對(duì)實(shí)行公司制會(huì)造成國(guó)有資產(chǎn)流失的擔(dān)憂，但是造成了公司理論與實(shí)踐的混亂。并且，十多年的公司制實(shí)踐表明這種擔(dān)憂是不必要的;(2)2007年頒布的《物權(quán)法》第55 條規(guī)定，“國(guó)家出資的企業(yè)，由國(guó)務(wù)院、地方人民政府依照法律、行政法規(guī)規(guī)定分別代表國(guó)家履行出資人職責(zé)，享有出資人權(quán)益?！边@表明，包括國(guó)家在內(nèi)的投資者對(duì)其投入公司的資產(chǎn)都不再享有所有權(quán)，只享有“出資人權(quán)益”，即股權(quán);(3)《物權(quán)法》第68 條規(guī)定:“企業(yè)法人對(duì)其不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)依照法律、行政法規(guī)以及章程享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利”。這一規(guī)定與《物權(quán)法》第39 條對(duì)所有權(quán)的界定完全一致。因此，雖然《物權(quán)法》中沒(méi)有“法人所有權(quán)”這一概念，但相關(guān)條款實(shí)際上已經(jīng)明確了企業(yè)法人的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)。

參照公司法人財(cái)產(chǎn)權(quán)的研究成果和相關(guān)立法，筆者認(rèn)為，民辦學(xué)校法人財(cái)產(chǎn)權(quán)本質(zhì)上就是一種法人所有權(quán)，民辦學(xué)?？梢砸苑ㄈ松矸輰?duì)包括出資人出資、社會(huì)捐贈(zèng)、國(guó)家資助和辦學(xué)積累等各類財(cái)產(chǎn)享有統(tǒng)一的、完整的所有權(quán)。下面筆者擬結(jié)合相關(guān)立法，對(duì)這一問(wèn)題展開(kāi)論證與分析。

《民法通則》第71 條規(guī)定，“財(cái)產(chǎn)所有權(quán)是指所有人依法對(duì)自己的財(cái)產(chǎn)享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利?！边@一概念被《物權(quán)法》第39 條所接受?？梢?jiàn)，我國(guó)立法是通過(guò)列舉所有權(quán)全部?jī)?nèi)容的方式來(lái)界定所有權(quán)概念的。那么，民辦學(xué)校的法人財(cái)產(chǎn)權(quán)是否包括所有權(quán)的全部?jī)?nèi)容呢?

1.占有權(quán)和使用權(quán)。不論是出資人投入的資產(chǎn)、國(guó)有資產(chǎn)、社會(huì)捐贈(zèng)，還是辦學(xué)積累，只要是民辦學(xué)校的財(cái)產(chǎn)，都是為了發(fā)展教育事業(yè)，為實(shí)現(xiàn)學(xué)校教育教學(xué)目標(biāo)服務(wù)的。要實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)，民辦學(xué)校必須對(duì)這些財(cái)產(chǎn)享有占有權(quán)和使用權(quán)?！睹翊俜ā返?6 條第1 款規(guī)定，“民辦學(xué)校存續(xù)期間，所有資產(chǎn)由民辦學(xué)校依法管理和使用，任何組織和個(gè)人不得非法侵占。”使用權(quán)已經(jīng)在該條文中有明確規(guī)定，自不待言。雖然法條采用“管理和使用”的說(shuō)法而未出現(xiàn)“占有”一詞，但是“管理和使用”必須以“占有”為前提，因此占有權(quán)應(yīng)是該條規(guī)定的應(yīng)有之意。

2.收益權(quán)。依據(jù)我國(guó)現(xiàn)行立法，民辦學(xué)校屬非營(yíng)利法人。根據(jù)通行理論，非營(yíng)利法人不是不能從事盈利性活動(dòng)，而是不能將盈利用于分配，該盈利只能用于符合非營(yíng)利法人目的之事業(yè)。該理論有三層意思:其一，非營(yíng)利法人可以有財(cái)產(chǎn)收益;其二，非營(yíng)利法人以自己的名義取得該收益;其三，非營(yíng)利法人不能將該收益分配于對(duì)其出資的人。綜合觀之，這其實(shí)包含有非營(yíng)利法人的“收益權(quán)”，即非營(yíng)利法人有權(quán)以自己的名義收取財(cái)產(chǎn)收益，他人不得侵奪。作為一種典型的非營(yíng)利法人，民辦學(xué)校應(yīng)當(dāng)對(duì)其財(cái)產(chǎn)享有收益權(quán)，即使是出資人也不能以自己的名義收取該收益，也不能限制或禁止學(xué)校依法收取該收益?！睹翊俜ā返?5 條規(guī)定，民辦學(xué)校的法人財(cái)產(chǎn)包括“辦學(xué)積累”。這里的“辦學(xué)積累”應(yīng)包括財(cái)產(chǎn)收益。依據(jù)該法第36 條，民辦學(xué)校存續(xù)期間，所有資產(chǎn)由民辦學(xué)校依法管理和使用，“任何組織和個(gè)人不得非法侵占”，民辦學(xué)校的收益權(quán)可據(jù)此規(guī)定予以保障。

3.處分權(quán)?；蛟S有人認(rèn)為，民辦學(xué)校的財(cái)產(chǎn)必須“依據(jù)法律規(guī)定和學(xué)校章程”用于教育事業(yè)，因而民辦學(xué)校沒(méi)有財(cái)產(chǎn)處分權(quán)。筆者認(rèn)為這種觀點(diǎn)是錯(cuò)誤的。依據(jù)《民法通則》和《物權(quán)法》對(duì)所有權(quán)的界定，即使是自然人，其對(duì)自己財(cái)產(chǎn)的處分權(quán)也必須“依法行使”，沒(méi)人會(huì)因?yàn)閭€(gè)人對(duì)其財(cái)產(chǎn)的處分權(quán)受到法律限制而懷疑或否認(rèn)個(gè)人財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的存在?！段餀?quán)法》第68 條對(duì)企業(yè)法人所有權(quán)也規(guī)定為“依照法律、行政法規(guī)以及章程享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利”。實(shí)際上，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和所有權(quán)的社會(huì)化，那種不受限制的絕對(duì)所有權(quán)早已不存在。因此，不能以民辦學(xué)校對(duì)其財(cái)產(chǎn)的處分受到法律和學(xué)校章程的限制而否認(rèn)其處分權(quán)的存在，這種限制是為促使學(xué)校為了教育目的之實(shí)現(xiàn)行使處分權(quán)，正是對(duì)民辦學(xué)校財(cái)產(chǎn)權(quán)利的保護(hù)。

綜上，民辦學(xué)校對(duì)其法人財(cái)產(chǎn)所享有的占有、使用、收益和處分權(quán)，與《民法通則》和《物權(quán)法》中的所有權(quán)概念一致，因而本質(zhì)上是一種所有權(quán)。就其范圍而言，它涵蓋了民辦學(xué)校的全部法人財(cái)產(chǎn)，包括出資人出資、國(guó)家資助、社會(huì)捐贈(zèng)和辦學(xué)積累等?！睹翊俜ā反_認(rèn)民辦學(xué)校法人財(cái)產(chǎn)權(quán)的根本意義在于，它確立了民辦學(xué)校的法人所有權(quán)，這正是民辦學(xué)校財(cái)產(chǎn)制度的基礎(chǔ)。這一觀點(diǎn)在相關(guān)法規(guī)中也有體現(xiàn)。例如，2007年教育部出臺(tái)的《民辦高等學(xué)校辦學(xué)管理若干規(guī)定》第7 條規(guī)定:“民辦學(xué)校的資產(chǎn)必須于批準(zhǔn)設(shè)立之日起1年內(nèi)過(guò)戶到學(xué)校名下。本規(guī)定下發(fā)前資產(chǎn)未過(guò)戶到學(xué)校名下的，自本規(guī)定下發(fā)之日起1年內(nèi)完成過(guò)戶工作”。以不動(dòng)產(chǎn)為例，其過(guò)戶采取的是登記方式，該登記在《物權(quán)法》上的意義就是所有者的變更，即將不動(dòng)產(chǎn)的所有權(quán)從一方名下轉(zhuǎn)移到另一方名下。根據(jù)《物權(quán)法》第16 條，“不動(dòng)產(chǎn)登記簿是物權(quán)歸屬和內(nèi)容的根據(jù)。”因此過(guò)戶以后，民辦學(xué)校就成為所涉不動(dòng)產(chǎn)的所有人。

三、民辦學(xué)校法人財(cái)產(chǎn)權(quán)與出資人的財(cái)產(chǎn)權(quán)

民辦學(xué)校與出資人的財(cái)產(chǎn)關(guān)系是民辦教育領(lǐng)域最復(fù)雜的一對(duì)法律關(guān)系，要真正實(shí)現(xiàn)民辦學(xué)校的法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，必須徹底厘清二者之間的財(cái)產(chǎn)關(guān)系。那么，在民辦學(xué)校享有法人所有權(quán)的情況下，出資人與民辦學(xué)校的財(cái)產(chǎn)關(guān)系應(yīng)如何界定?筆者擬通過(guò)分析出資行為的性質(zhì)來(lái)回答這一問(wèn)題。

民辦學(xué)校是基于出資人的出資行為而成立的。出資行為就其法律效果而言，主要有兩個(gè)方面:其一，它是出資人向民辦學(xué)校讓渡其財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的行為。出資行為完成后，出資人不再享有該財(cái)產(chǎn)的占有、使用、收益和處分的權(quán)利。其二，它是創(chuàng)設(shè)民辦學(xué)校財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的行為。出資人出資的財(cái)產(chǎn)作為一個(gè)獨(dú)立的整體，形成民辦學(xué)校的法人財(cái)產(chǎn)，是民辦學(xué)校法人財(cái)產(chǎn)的最初來(lái)源。由此可見(jiàn)，出資人通過(guò)出資行為向民辦學(xué)校讓渡了財(cái)產(chǎn)所有權(quán)，使民辦學(xué)校獲得法人資產(chǎn)并進(jìn)而取得法人資格。出資人在讓渡其財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的同時(shí)，是否獲得了相應(yīng)的具有財(cái)產(chǎn)內(nèi)容的對(duì)價(jià)?換句話說(shuō)，出資人的出資行為是捐贈(zèng)還是投資?

1.出資人沒(méi)有利潤(rùn)分配權(quán)。在《民促法》出臺(tái)之前，1987 頒布實(shí)施的《關(guān)于社會(huì)力量辦學(xué)的若干暫行規(guī)定》規(guī)定，民辦學(xué)?！翱上?qū)W員收取合理金額的學(xué)雜費(fèi)，但不得以辦學(xué)為名非法牟利”。該規(guī)定確立了民辦學(xué)校不得向出資人分配利潤(rùn)的基調(diào)。1997年頒布實(shí)施的《社會(huì)力量辦學(xué)條例》繼承并發(fā)展了上述規(guī)定，該法第6 條規(guī)定:“社會(huì)力量舉辦教育機(jī)構(gòu)，不得以營(yíng)利為目的”;第37條又規(guī)定:“教育機(jī)構(gòu)的積累只能用于增加教育投入和改善辦學(xué)條件，不得用于分配，不得用于校外投資”。上述規(guī)定都堅(jiān)持了民辦學(xué)校的公益性，規(guī)定民辦學(xué)校在辦學(xué)過(guò)程中可以有盈余，但是該盈余只能用于學(xué)校教育事業(yè)，不能向包括出資人在內(nèi)的任何人分配。

雖然上述規(guī)定早已廢止，但是其確立的民辦學(xué)校不能進(jìn)行利潤(rùn)分配的精神和原則在《民促法》中得以繼承和發(fā)展。雖然《民促法》有關(guān)于出資人“可以取得合理回報(bào)”的規(guī)定，但是它并未從根本上改變民辦學(xué)校的非營(yíng)利性和盈余的不可分配性。首先，合理回報(bào)只是“可以”取得，能否取得還受制于各種因素，非出資人能自行決定，如《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》就為合理回報(bào)的取得設(shè)置了嚴(yán)格的限制條件。因此，在現(xiàn)行立法中“合理回報(bào)”還未成為一種“權(quán)利”。其次，“合理回報(bào)”規(guī)定在《民促法》“扶持與獎(jiǎng)勵(lì)”一章，可見(jiàn)《民促法》只是將“合理回報(bào)”作為一種獎(jiǎng)勵(lì)手段，其立法目的只在于鼓勵(lì)民間資本出資辦學(xué)，以扶持和促進(jìn)民辦教育的發(fā)展，而不在于授予出資人一種財(cái)產(chǎn)權(quán)利。

2.出資人沒(méi)有剩余財(cái)產(chǎn)分配權(quán)。《民促法》第59 條規(guī)定，民辦學(xué)校清算時(shí)的財(cái)產(chǎn)清償順序是:“(一)應(yīng)退受教育者學(xué)費(fèi)、雜費(fèi)和其他費(fèi)用;(二)應(yīng)發(fā)教職工的工資及應(yīng)繳納的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用;(三)償還其他債務(wù)”;“民辦學(xué)校清償上述債務(wù)后的剩余財(cái)產(chǎn)，按照有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定處理”。上述規(guī)定沒(méi)有明確出資人是否有剩余財(cái)產(chǎn)分配權(quán)。而所謂的“有關(guān)法律、行政法規(guī)”到目前為止也處于缺位狀態(tài)，教育法律法規(guī)均未對(duì)此作出規(guī)定。民辦學(xué)校在實(shí)踐中被視作民辦非企業(yè)單位，并根據(jù)國(guó)務(wù)院頒布的《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》領(lǐng)取“民辦非企業(yè)單位”法人證書(shū)，而該條例也未規(guī)定民辦非企業(yè)法人終止后財(cái)產(chǎn)如何處理。國(guó)務(wù)院法制辦相關(guān)部門在對(duì)《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》進(jìn)行解釋時(shí)認(rèn)為，“民辦非企業(yè)單位終止時(shí)的清算程序中，民辦非企業(yè)單位的財(cái)產(chǎn)在支付清算費(fèi)用和清償債務(wù)后的剩余財(cái)產(chǎn)不得分配，必須在業(yè)務(wù)主管單位和有關(guān)部門的指導(dǎo)下，用于發(fā)展同類型的民辦非企業(yè)單位，不得挪作他用?！雹賱⒔ㄣy:《民辦學(xué)校產(chǎn)權(quán)問(wèn)題研究:一個(gè)基于案例、理論和法律制度的綜述》，《教育科學(xué)》2006年第6 期，第19－24 頁(yè)。據(jù)此解釋，民辦學(xué)校的剩余財(cái)產(chǎn)應(yīng)在教育行政機(jī)關(guān)指導(dǎo)下用于其他教育組織，而不能分配給出資人。該解釋雖不具法律效力，但與民辦學(xué)校的民辦非企業(yè)單位屬性相一致。這說(shuō)明，民辦學(xué)校終止時(shí)出資人也不享有剩余財(cái)產(chǎn)分配權(quán)。

3.出資人沒(méi)有出資轉(zhuǎn)讓權(quán)。出資人對(duì)出資于民辦學(xué)校的財(cái)產(chǎn)已不再享有所有權(quán)，因此不能通過(guò)直接轉(zhuǎn)讓該財(cái)產(chǎn)獲得收益。那么，出資人能否轉(zhuǎn)讓其出資份額呢?筆者持否定態(tài)度。原因如下:其一，我國(guó)立法從未規(guī)定出資人可以根據(jù)其投入民辦學(xué)校的財(cái)產(chǎn)金額，對(duì)民辦學(xué)校享有出資份額。出資人連享有出資份額的權(quán)利都沒(méi)有，更妄談出資份額轉(zhuǎn)讓權(quán)了;其二，即使出資人可以對(duì)民辦學(xué)校享有相應(yīng)的出資份額，但由于出資人對(duì)民辦學(xué)校既無(wú)利潤(rùn)分配權(quán)，又無(wú)剩余財(cái)產(chǎn)分配權(quán)，該出資份額不具有財(cái)產(chǎn)價(jià)值，因而也不會(huì)有人愿以金錢為對(duì)價(jià)受讓該出資份額，這使得出資份額對(duì)出資人而言失去了意義。

綜上，在我國(guó)現(xiàn)行教育法律體系下，出資行為完成后，出資人便永久失去了其出資財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)，該財(cái)產(chǎn)未以任何方式成為出資人財(cái)產(chǎn)權(quán)利的延伸，出資人與民辦學(xué)校之間也不再有任何形式的財(cái)產(chǎn)關(guān)系。因此，出資行為在客觀效果上等同于捐贈(zèng)。

四、法人財(cái)產(chǎn)權(quán)下民辦學(xué)校分類制度構(gòu)想

從表面上看，將民辦學(xué)?！胺ㄈ素?cái)產(chǎn)權(quán)”解釋為“法人所有權(quán)”似乎是一把“雙刃劍”。一方面，它使民辦學(xué)校與出資人糾纏不清的財(cái)產(chǎn)關(guān)系得以明確，有利于民辦教育的發(fā)展;另一方面，出資行為的捐贈(zèng)性質(zhì)又會(huì)削弱以投資為目的的出資人的辦學(xué)積極性，從而阻礙民辦教育的發(fā)展。長(zhǎng)期以來(lái)，學(xué)者之所以堅(jiān)持出資人對(duì)民辦學(xué)校的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)而否認(rèn)民辦學(xué)校自身的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)，根本目的在于使出資人明確其并未喪失出資財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)，并試圖以此激勵(lì)民間資本投資辦學(xué)。筆者認(rèn)為，這種觀點(diǎn)不僅混淆了人們對(duì)法人財(cái)產(chǎn)權(quán)法律屬性的認(rèn)識(shí)，而且對(duì)保護(hù)出資人的權(quán)益也是徒勞無(wú)益的，因?yàn)樵诹⒎▽⒊鲑Y行為的法律效果等同于“捐贈(zèng)”的情況下，出資人的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)也只是“徒有虛名”。

法人財(cái)產(chǎn)權(quán)的性質(zhì)問(wèn)題何以會(huì)制約民辦教育的發(fā)展?筆者認(rèn)為，根本原因在于沒(méi)有找到問(wèn)題的癥結(jié)。問(wèn)題的癥結(jié)在于:在以營(yíng)利為目的的民辦學(xué)校普遍存在的情況下，我們不是正視其存在并承認(rèn)其合法地位，而是仍抱殘守缺地堅(jiān)持民辦學(xué)校的非營(yíng)利性;在堅(jiān)持民辦學(xué)校的非營(yíng)利性時(shí)，又不愿意對(duì)僭越戒規(guī)行營(yíng)利之實(shí)的民辦學(xué)校予以打擊和取締，而是以所謂的“合理回報(bào)”制度遷就其存在。換言之，問(wèn)題的癥結(jié)在民辦學(xué)校分類制度。假如承認(rèn)營(yíng)利性民辦學(xué)校的合法性，并授予其出資人相應(yīng)的財(cái)產(chǎn)性權(quán)利，出資人便不必為因出資而失去所有權(quán)耿耿于懷。以公司為例，作為典型的營(yíng)利法人，沒(méi)有人認(rèn)為公司法人所有權(quán)制度會(huì)削弱股東的投資積極性，因?yàn)楣蓶|在向公司讓渡所有權(quán)的同時(shí)獲得了相應(yīng)的財(cái)產(chǎn)權(quán)利對(duì)價(jià)，正是這些財(cái)產(chǎn)性權(quán)利保證了股東投資目的的實(shí)現(xiàn)。

因此，制約民辦學(xué)校發(fā)展的癥結(jié)是分類制度，法人財(cái)產(chǎn)權(quán)的性質(zhì)問(wèn)題只是一個(gè)“替罪羊”。我們不能試圖以犧牲民辦學(xué)校的法人所有權(quán)為代價(jià)，換取對(duì)民間資本出資辦學(xué)的激勵(lì)。實(shí)踐證明，這不僅不能促進(jìn)民辦教育的發(fā)展，反而會(huì)因財(cái)產(chǎn)制度含混不清使得民辦教育的發(fā)展無(wú)所適從。筆者認(rèn)為，問(wèn)題的解決方法是，在立法確認(rèn)民辦學(xué)校法人所有權(quán)的基礎(chǔ)上，將民辦學(xué)校分為營(yíng)利性和非營(yíng)利性兩類，并據(jù)此重構(gòu)民辦學(xué)校法人制度。目前，這一建議與《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》關(guān)于進(jìn)行民辦學(xué)校分類管理改革的政策選擇正相契合。

(一)非營(yíng)利性民辦學(xué)校法人制度構(gòu)想

構(gòu)建我國(guó)非營(yíng)利性民辦學(xué)校法人制度，可以借鑒日、韓和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的學(xué)校法人制度，具體建議如下。

1.財(cái)產(chǎn)制度。根據(jù)日本和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)《私立學(xué)校法》，學(xué)校法人是由捐助人以捐助行為設(shè)立的。所謂捐助行為就是捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)并創(chuàng)設(shè)學(xué)校法人資格的行為。學(xué)校法人應(yīng)以公益為目標(biāo)，可有條件地從事相關(guān)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，但所得盈余均歸學(xué)校法人所有，不得向捐助人分配。借鑒上述規(guī)定，我國(guó)可對(duì)非營(yíng)利性民辦學(xué)校財(cái)產(chǎn)制度作如下界定:民辦學(xué)校享有財(cái)產(chǎn)所有權(quán)，其全部資產(chǎn)包括出資人出資、社會(huì)捐贈(zèng)、國(guó)家資助和辦學(xué)積累等均歸民辦學(xué)校所有;出資人是民辦學(xué)校的捐贈(zèng)人，對(duì)民辦學(xué)校不享有股權(quán)、利潤(rùn)分配權(quán)和剩余財(cái)產(chǎn)分配權(quán)等財(cái)產(chǎn)權(quán)利。

2.董事選任制度。日本和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)在私立學(xué)校董事選任方面除強(qiáng)調(diào)專業(yè)性和代表性外，還特別強(qiáng)調(diào)董事人選限制，這些限制包括限制捐助人董事的比例和有特定親屬關(guān)系董事的比例等方面，目的是防止校董事會(huì)中出現(xiàn)捐助人控制和家族控制的行為。例如日本《私立學(xué)校法》規(guī)定，理事會(huì)成員中，任何人的配偶和直系親屬都不許超過(guò)一人。臺(tái)灣地區(qū)《私立學(xué)校法》規(guī)定，董事相互間有配偶及三親等以內(nèi)血親、姻親之關(guān)系者，不得超過(guò)董事總額的1/3。目前，“出資人控制”現(xiàn)象在我國(guó)民辦學(xué)校中普遍存在，出資人之所以熱衷于民辦學(xué)?？刂茩?quán)與經(jīng)濟(jì)利益不無(wú)關(guān)系，而這正與非營(yíng)利性民辦學(xué)校的公益性目標(biāo)相悖。①?gòu)埼膰?guó):《所有者缺位與民辦學(xué)校治理結(jié)構(gòu)的完善》，《教育發(fā)展研究》2008年第15/16 期，第80－84 頁(yè)。因此在構(gòu)建我國(guó)非營(yíng)利性民辦學(xué)校法人制度時(shí)，應(yīng)借鑒其他地方立法中的上述經(jīng)驗(yàn)。

3.出資人的監(jiān)督權(quán)。非營(yíng)利性民辦學(xué)校的出資人純粹出于教育公益目的而與經(jīng)濟(jì)利益絕緣，為保障教育公益目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，出資人對(duì)民辦學(xué)校法人治理享有相應(yīng)的監(jiān)督權(quán)。其主要包括:一是知情權(quán)，指出資人了解學(xué)校資金使用狀況以及學(xué)校運(yùn)行情況的權(quán)利;二是提請(qǐng)?zhí)幚頇?quán)，指出資人在發(fā)現(xiàn)學(xué)校運(yùn)行中有違反法規(guī)政策、學(xué)校章程等行為時(shí)，提請(qǐng)有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)監(jiān)督查處的權(quán)利;三是起訴權(quán)，指在出資人指定了捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)的用途后，如果民辦學(xué)校沒(méi)有按照指定用途使用該財(cái)產(chǎn)，出資人對(duì)有關(guān)人員提起訴訟的權(quán)利。

(二)營(yíng)利性民辦學(xué)校法人制度構(gòu)想

對(duì)營(yíng)利性民辦學(xué)校法人制度，可以借鑒公司制度，具體建議如下。

1.財(cái)產(chǎn)制度。出資人的出資行為屬投資性質(zhì)，出資人是民辦學(xué)校的投資人。因此，對(duì)營(yíng)利性民辦學(xué)校法人財(cái)產(chǎn)制度可作如下界定:民辦學(xué)校享有財(cái)產(chǎn)所有權(quán)，全部資產(chǎn)包括出資人投資、社會(huì)捐贈(zèng)、國(guó)家資助和辦學(xué)積累等均歸民辦學(xué)校所有;出資人是民辦學(xué)校的投資人，對(duì)民辦學(xué)校享有股權(quán)、利潤(rùn)分配權(quán)和剩余財(cái)產(chǎn)分配權(quán)等財(cái)產(chǎn)權(quán)利。

2.內(nèi)部治理制度。營(yíng)利性民辦學(xué)校內(nèi)部治理機(jī)構(gòu)包括出資人會(huì)議、董事會(huì)和監(jiān)事會(huì)。出資人會(huì)議由全體出資人組成，類似于公司股東會(huì)，是民辦學(xué)校的權(quán)力機(jī)構(gòu)，對(duì)學(xué)校重要事項(xiàng)進(jìn)行決策，出資人按照各自投資比例享有相應(yīng)的表決權(quán)。董事會(huì)是民辦學(xué)校的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，執(zhí)行出資人會(huì)議決議，對(duì)出資人會(huì)議負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，其成員由出資人會(huì)議選舉產(chǎn)生。監(jiān)事會(huì)是民辦學(xué)校的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，代表出資人監(jiān)督董事、校長(zhǎng)的履職行為，以保障出資人投資目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

3.教育公益性保障制度。營(yíng)利性民辦學(xué)校雖以出資人的利潤(rùn)最大化為目標(biāo)，但在獲取收益的同時(shí)，也必然要滿足受教育者對(duì)教育的私益要求，并能促進(jìn)教育公益目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，否則，便沒(méi)有市場(chǎng)。當(dāng)然，教育公益性目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)必須有相應(yīng)的制度保障，而不能只依靠出資人的“公益性自覺(jué)”。對(duì)此，筆者建議:一是限制營(yíng)利性民辦學(xué)校存在的領(lǐng)域，如對(duì)投資大、周期長(zhǎng)、見(jiàn)效慢、評(píng)價(jià)難的基礎(chǔ)性學(xué)歷教育，應(yīng)立法禁止?fàn)I利性民辦學(xué)校進(jìn)入;二是立法保障民辦學(xué)校董事會(huì)和監(jiān)事會(huì)中必須有一定比例的教育專家和公共利益代表;三是建立和完善對(duì)營(yíng)利性民辦學(xué)校的國(guó)家監(jiān)管制度、教育質(zhì)量評(píng)價(jià)制度和信息公開(kāi)制度。