陽露昭 陳兆玲

(中國海洋大學(xué) 法政學(xué)院， 山東 青島 266100)

論我國環(huán)境投融資法律與政策的完善*

陽露昭 陳兆玲

(中國海洋大學(xué) 法政學(xué)院， 山東 青島 266100)

環(huán)境投融資是運用經(jīng)濟手段實現(xiàn)環(huán)境保護的風(fēng)險性經(jīng)濟活動。由于環(huán)境投融資的公共性，一般投資主體缺乏環(huán)境投融資的動力。為此，必須在法律與政策層面提供支持，以推進環(huán)境投融資活動：建立系統(tǒng)性、可持續(xù)性的稅收優(yōu)惠制度和信貸政策，以激勵投資主體參與環(huán)境投融資；完善環(huán)境信息公開制度與企業(yè)環(huán)境管理體系，促進環(huán)境投融資決策的形成和落實；加強政府對環(huán)境投融資的風(fēng)險監(jiān)管，保障環(huán)境投融資項目的順利運行。

環(huán)境投融資；激勵措施；決策促進；風(fēng)險監(jiān)管

《國家環(huán)境保護“十二五”規(guī)劃》指出：“當(dāng)前，我國環(huán)境狀況總體惡化的趨勢尚未得到根本遏制，環(huán)境矛盾凸顯，壓力繼續(xù)加大”。環(huán)境經(jīng)濟政策突破原有單一行政手段解決環(huán)境問題的局限，“綜合運用價格、稅收、信貸、投資等經(jīng)濟杠桿，調(diào)整或影響利益相關(guān)者的環(huán)境行為”，[1]成為實現(xiàn)經(jīng)濟建設(shè)與環(huán)境保護協(xié)調(diào)發(fā)展的重要政策手段。在投融資領(lǐng)域，隨著可持續(xù)發(fā)展價值導(dǎo)向的深入，全球金融投資市場正在興起一股社會責(zé)任投資的熱潮。[2](P1)環(huán)境投融資是社會責(zé)任投資中注重環(huán)境因素的一類投融資活動。環(huán)境問題是全球性問題，環(huán)境責(zé)任是人類共同責(zé)任。無論是迫于環(huán)境危機的壓力，還是基于環(huán)境倫理學(xué)對環(huán)境的關(guān)懷，在投融資的經(jīng)濟活動中融入環(huán)境因素，是人類轉(zhuǎn)變價值取向，正確處理人與自然的關(guān)系的必然選擇。環(huán)境投融資將環(huán)境因素融入投融資決策，在尋求經(jīng)濟收益的同時注重環(huán)境保護，是可持續(xù)發(fā)展思想在投融資領(lǐng)域的具體體現(xiàn)。

一、環(huán)境投融資的內(nèi)涵界定

目前各類文獻、書籍多有環(huán)境投融資相關(guān)概念的提法，但沒有對“環(huán)境投融資”明確的概念界定。在國內(nèi)文獻中，與“環(huán)境投融資”相關(guān)的概念有環(huán)境保護投融資、環(huán)境產(chǎn)業(yè)投融資、綠色投資、綠色公共投資等，多從經(jīng)濟學(xué)的角度闡述環(huán)境投融資的內(nèi)涵。環(huán)境保護投融資的內(nèi)涵過于強調(diào)環(huán)境保護的投融資目的，往往局限于垃圾處理、污水處理等環(huán)境治理方面，忽視更廣泛意義上經(jīng)濟活動的環(huán)境因素。環(huán)境產(chǎn)業(yè)投融資僅限于環(huán)境產(chǎn)業(yè)這一特殊行業(yè)，忽視其他產(chǎn)業(yè)活動對環(huán)境的影響。學(xué)者未對“綠色”的內(nèi)涵、“綠色”與環(huán)境的關(guān)系進行界定，從而無法明確闡述“綠色投資”“綠色公共投資”的概念。國外學(xué)者強調(diào)環(huán)境投融資中的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，對投融資中環(huán)境指標(biāo)量化具有重要意義。

筆者認(rèn)為，環(huán)境投融資是運用經(jīng)濟手段實現(xiàn)環(huán)境保護的風(fēng)險性經(jīng)濟活動。參與環(huán)境投融資的主體基于可持續(xù)發(fā)展理念，將政府制定的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則納入投融資決策，力求經(jīng)濟效益與環(huán)境效益的均衡，實現(xiàn)環(huán)境保護與可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)。環(huán)境投融資的內(nèi)涵既彌補環(huán)境保護投融資、環(huán)境產(chǎn)業(yè)投融資概念的局限，又避免綠色投資、綠色公共投資概念的模糊，同時借鑒環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。

環(huán)境投融資具有公共性。就性質(zhì)而言，相比于商業(yè)性金融，環(huán)境投融資是一種政策性金融，在兼顧公平與效率原則的指導(dǎo)下，更加關(guān)注公共利益。在環(huán)境投融資領(lǐng)域關(guān)乎公共利益與私人利益的博弈中，政府從公共利益出發(fā)，使私人利益服從于公共利益，消除私人利益擴張對生態(tài)環(huán)境的威脅。就領(lǐng)域而言，環(huán)境投融資集中在公共領(lǐng)域，如城市綠化建設(shè)、水利建設(shè)、污水處理、垃圾處理、節(jié)能改造等投融資項目。投融資主體投資于環(huán)境領(lǐng)域體現(xiàn)了對提高人們生活層次需求的關(guān)注。就資金來源而言，環(huán)境投融資資金主要來源于政府債券、社會保障基金、財政稅收等。尤其是城市污水處理、垃圾處理項目，在建設(shè)資金上，都以公共財政支出為主，包括國債、地方政府債券。[3]

基于環(huán)境投融資的公共性，政府在環(huán)境投融資領(lǐng)域應(yīng)該發(fā)揮重要的作用：一是以經(jīng)濟工具激勵投資者積極參與環(huán)境投融資；二是完善環(huán)境信息公開制度與企業(yè)環(huán)境管理體系，為投融資主體的投融資決策提供方向指引；三是對環(huán)境投融資進行全程風(fēng)險監(jiān)管，對投融資主體行使權(quán)利、履行義務(wù)進行監(jiān)督，保證環(huán)境投融資項目的順利運行。

二、環(huán)境投融資的激勵措施

傳統(tǒng)的環(huán)保治污理念使投資者將環(huán)境保護和污染治理投資當(dāng)作成本費用支出。環(huán)保治污所需的資金是造成投資者不積極參與環(huán)境投融資活動的主要原因。投資者很難在自身利益驅(qū)動下做出環(huán)境投融資決策，這就需要政府對投資者的投融資行為進行激勵引導(dǎo)。

在世界范圍內(nèi)，運用經(jīng)濟工具激勵、引導(dǎo)投資者參與環(huán)境投融資，已得到普遍認(rèn)同：作為運用經(jīng)濟工具的支持者，經(jīng)濟合作與發(fā)展組織(OECD)將經(jīng)濟工具定義為“影響投資主體行為的成本和收益，有效促使投資主體的行為有益于環(huán)境的工具”。[4]歐盟也是經(jīng)濟工具的支持者，在其第五項環(huán)境行動綱領(lǐng)中，要求將“推廣經(jīng)濟工具的應(yīng)用范圍”作為優(yōu)先事項之一。[5]在環(huán)境投融資領(lǐng)域，經(jīng)濟工具通常表現(xiàn)為各級政府制定的措施、政策，因地制宜，并隨經(jīng)濟和環(huán)境發(fā)展態(tài)勢的變化而調(diào)整，十分靈活。基于投資者追求自身利益最大化的經(jīng)濟理念，經(jīng)濟工具通過降低投資者的投資成本，增加投資者的收益，以達到激勵和引導(dǎo)的目的。除了手段的靈活性和成本收益的優(yōu)勢外，經(jīng)濟工具還能夠有效地宣傳環(huán)境政策，其傳達關(guān)于經(jīng)濟活動的環(huán)境成本和收益的信息又能夠反饋到金融市場的決策體系中，促進金融市場可持續(xù)性發(fā)展。

政府以經(jīng)濟工具激勵引導(dǎo)投資者，主要包括兩類激勵手段：一類是稅收優(yōu)惠。目前我國增值稅、營業(yè)稅、企業(yè)所得稅等主要稅種的法律法規(guī)均涉及環(huán)境投融資的稅收優(yōu)惠政策，如增值稅免征、即征即退、先征后退政策，暫免征營業(yè)稅政策，企業(yè)所得稅免征、減計收入政策等。這些稅收優(yōu)惠措施直接降低了投資者的投資成本，增加投資收益，這對于投資者參與環(huán)境投融資具有直接激勵作用。另一類是信貸措施，主要通過規(guī)范金融機構(gòu)信貸優(yōu)惠政策激勵投資者。以可持續(xù)發(fā)展理念為指導(dǎo)、貫徹赤道原則的綠色信貸，對從事環(huán)境投融資的企業(yè)或機構(gòu)提供貸款扶持，給予優(yōu)惠利率，對污染企業(yè)實行貸款額度限制，實施高額懲罰利率，能夠有效引導(dǎo)投資者參與環(huán)境投融資。

但目前我國環(huán)境投融資的激勵措施不夠完善：在環(huán)境投融資稅收優(yōu)惠政策方面，一是這些稅收優(yōu)惠政策缺乏系統(tǒng)性、整體性，散見于法律文件之中。如《關(guān)于資源綜合利用及其他產(chǎn)品增值稅政策的通知》和《關(guān)于再生資源的增值稅政策的通知》規(guī)定對特定環(huán)保產(chǎn)品和勞務(wù)的增值稅實行免征、即征即退、先征后退的政策，《環(huán)境保護專用設(shè)備企業(yè)所得稅優(yōu)惠目錄》《節(jié)能節(jié)水專用設(shè)備企業(yè)所得稅優(yōu)惠目錄》和《安全生產(chǎn)專用設(shè)備企業(yè)所得稅優(yōu)惠目錄》規(guī)定對環(huán)境保護、節(jié)能節(jié)水項目實行稅額抵免的企業(yè)所得稅優(yōu)惠，環(huán)境投資者很難全面把握這些分散的稅收優(yōu)惠政策。二是目前對投資者激勵的稅收優(yōu)惠措施缺乏可持續(xù)性，僅限于對投資者投資決策之前的激勵和引導(dǎo)，缺乏對環(huán)境投融資所產(chǎn)生收益再投資的后續(xù)性引導(dǎo)。在綠色信貸方面，一是信息溝通機制不足，具有環(huán)保信息優(yōu)勢的環(huán)保部門與作為綠色信貸發(fā)放者的銀行之間缺乏良好的信息溝通機制。目前我國只有一小部分省市建立了環(huán)保部門與銀行之間的信息交流機制，而大部分地區(qū)還未實現(xiàn)二者之間良好的信息溝通。[6](P32)銀行很難獲得全面詳細(xì)的企業(yè)環(huán)境污染信息，從而影響綠色信貸準(zhǔn)入審查。二是綠色信貸監(jiān)督機制不足。關(guān)于綠色信貸政策的規(guī)定法律效力低，涉及的條款多為建議性的，銀行監(jiān)管法律法規(guī)更新緩慢，未涉及綠色信貸監(jiān)管，缺少法律約束機制，缺乏有效監(jiān)督機制。

完善環(huán)境投融資的激勵機制，一方面要完善環(huán)境投融資的稅收優(yōu)惠政策：第一，稅務(wù)部門和環(huán)保部門應(yīng)該考慮系統(tǒng)性的環(huán)境投融資稅收優(yōu)惠制度，并制定詳細(xì)具體的環(huán)境投融資項目明細(xì)，通過試點循序推進，隨著環(huán)境投融資市場的發(fā)展逐步調(diào)整。第二，針對稅收優(yōu)惠措施的可持續(xù)性問題，荷蘭政府對經(jīng)濟工具的運用或許可茲借鑒。荷蘭最早運用了稅收方式對環(huán)境投融資主體進行稅收減免，形成于1995年的荷蘭綠色投資規(guī)則允許對政府支持的環(huán)境投資基金的利息支付和股息收益進行稅前扣除，為了獲得這種資格，基金必須至少將其資產(chǎn)的70%投入到環(huán)保部已確定的環(huán)境保護項目中。[7](P94)隨著部分投資收益轉(zhuǎn)化為資產(chǎn)，投資者資產(chǎn)累積，要保持資產(chǎn)70%的投入比例，勢必要求環(huán)境保護項目的再投資，這種再投資也就是收益的再投資。這種投資比例的設(shè)定為環(huán)境投融資收益的環(huán)境再投資提供了有效的激勵和引導(dǎo)，對于環(huán)境投融資的可持續(xù)發(fā)展具有重要借鑒意義。另一方面，要完善綠色信貸的信息溝通與監(jiān)管：第一，環(huán)保部門向銀行提供投資項目環(huán)境影響評價、污染超標(biāo)排放的企業(yè)名單、環(huán)境友好企業(yè)名單、環(huán)境處罰企業(yè)名單等信息，為銀行綠色信貸審查提供最新動態(tài)信息。針對投融資額度較大、涉及公共基礎(chǔ)設(shè)施的綠色信貸項目，由環(huán)保部門、金融監(jiān)管部門、商業(yè)銀行組建聯(lián)席會議共享信息，共同審查。第二，更新銀行監(jiān)管法律法規(guī)，明確銀監(jiān)會作為綠色信貸監(jiān)管主體的法律地位、環(huán)保部門作為監(jiān)管參與者的地位、公眾作為社會監(jiān)督者的地位，細(xì)化綠色信貸的監(jiān)管范圍、監(jiān)管程序。

三、環(huán)境投融資的決策促進

在環(huán)境投融資市場中，公開環(huán)境信息、優(yōu)化企業(yè)環(huán)境管理，對于引導(dǎo)投融資主體的投融資理念和投融資思路，形成有益于環(huán)境的投融資決策至關(guān)重要。目前我國環(huán)境信息公開制度和企業(yè)環(huán)境管理體系不夠完善，阻礙了環(huán)境投融資的發(fā)展。

環(huán)境信息公開能夠為投資者、銀行及其他金融服務(wù)機構(gòu)的投融資決策提供及時、重要的信息。目前我國規(guī)制環(huán)境信息公開的法律文件主要是2003年國家環(huán)?？偩职l(fā)布的《關(guān)于企業(yè)環(huán)境信息公開的公告》、2007年國家環(huán)?？偩诸C布的《環(huán)境信息公開辦法(試行)》、2007年證監(jiān)會發(fā)布的《上市公司信息披露管理辦法》、2008年證監(jiān)會發(fā)布的《關(guān)于加強上市公司環(huán)境保護監(jiān)督管理工作的指導(dǎo)意見》、2010年環(huán)保部發(fā)布的《上市公司環(huán)境信息披露指南》(征求意見稿)等，這些法律文件對環(huán)境信息公開的主體、內(nèi)容、方式、程序、法律責(zé)任做出了相應(yīng)的規(guī)定。按照主體劃分，環(huán)境信息公開分為政府環(huán)境信息公開和企業(yè)環(huán)境信息公開。在實踐中，政府環(huán)境信息公開存在信息時效性和完整性不足、公眾參與度不高、地區(qū)差異明顯等弊端，其主要原因在于政府環(huán)境信息公開的監(jiān)管不足。同時，企業(yè)環(huán)境信息公開也遇到阻礙：一方面，企業(yè)不愿意主動公開環(huán)境信息，除了強制發(fā)生嚴(yán)重污染事故的企業(yè)、“發(fā)生可能對上市公司證券及衍生品種交易價格產(chǎn)生較大影響且與環(huán)境保護相關(guān)的重大事件”的上市公司公開企業(yè)環(huán)境信息外，法律文件對企業(yè)環(huán)境信息公開采取自愿原則，企業(yè)缺乏信息公開的主動性，信息公開報告的質(zhì)量、內(nèi)容都由企業(yè)主觀決定，往往流于形式。另一方面，企業(yè)環(huán)境信息公開規(guī)則與公司自治理念存在一定沖突。環(huán)境信息公開規(guī)則強制特定企業(yè)公開環(huán)境信息，與企業(yè)作為獨立法人自主決定公司事項并獨立進行民事行為的公司自治理念相悖，沖擊了公司法中公司自治的基本原則。

科學(xué)的企業(yè)環(huán)境管理體系是環(huán)境投融資理念形成的關(guān)鍵，是從源頭上扼制環(huán)境污染，從而解決環(huán)境問題的路徑之一，決定了企業(yè)投融資活動的環(huán)境導(dǎo)向。政府無權(quán)干涉自我管理、自負(fù)盈虧的法人或其他組織的自我管理行為，但可以通過制定最低限度的規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)，完善企業(yè)環(huán)境管理體系(CEMS)，促進企業(yè)的環(huán)境投融資決策，降低參與環(huán)境投融資的風(fēng)險，節(jié)約投融資成本。目前國際范圍內(nèi)主要的企業(yè)環(huán)境管理標(biāo)準(zhǔn)是國際標(biāo)準(zhǔn)化組織(ISO)制定的ISO14000標(biāo)準(zhǔn)，我國已引入此標(biāo)準(zhǔn)，于1997年制定GB/T24000-ISO14000環(huán)境管理系列國家標(biāo)準(zhǔn)。ISO14000標(biāo)準(zhǔn)為我國企業(yè)環(huán)境管理的發(fā)展起到了一定的推動作用，但從整體上看，我國現(xiàn)行的企業(yè)環(huán)境管理體系未擺脫“完全自愿性、以公司確定的目標(biāo)為基礎(chǔ)、只關(guān)注過程而不是結(jié)果”[8]等缺陷。

環(huán)境信息公開的要求對環(huán)境投融資有重大作用，政府和企業(yè)必須出具規(guī)范的環(huán)境報告。第一，針對政府環(huán)境信息公開監(jiān)督不足的弊端，政府有必要制定專門的環(huán)境信息公開監(jiān)督規(guī)則，明確環(huán)境信息公開監(jiān)督機構(gòu)，賦予環(huán)境投融資相關(guān)利益者以政府環(huán)境信息公開請求權(quán)及政府部門不依法履行環(huán)境信息公開義務(wù)時的行政復(fù)議請求權(quán)、行政訴訟權(quán)，保障其獲得及時完整的環(huán)境信息，作出科學(xué)的環(huán)境投融資決策。第二，針對企業(yè)公開環(huán)境信息缺乏主動性的問題，一些國家的訴訟法規(guī)定企業(yè)披露的環(huán)境信息可作為訴訟的證據(jù)，[9](P23)這為我國用法律手段鼓勵企業(yè)環(huán)境信息公開提供了借鑒。基于訴訟成本的考慮，企業(yè)更傾向于以較低成本進行環(huán)境信息披露，以披露的信息作為訴訟證據(jù)，以避免在訴訟中花費較高成本搜集證據(jù)或進行賠償。訴訟法的這一規(guī)定能夠起到鼓勵企業(yè)報告環(huán)境狀況，披露環(huán)境信息的作用。針對強制企業(yè)環(huán)境信息公開與公司自治理念相沖突的問題，應(yīng)在公司法和環(huán)境保護法中共同規(guī)定相一致的環(huán)境信息公開規(guī)范，不割裂環(huán)境報告體系中的環(huán)境信息和金融信息。完善政府和企業(yè)雙方的環(huán)境信息公開，能夠為環(huán)境投融資決策者作出科學(xué)的投融資決策提供必不可少的信息。

完善企業(yè)環(huán)境管理體系，首先需要推動ISO14000標(biāo)準(zhǔn)本土化的具體方略。ISO14000環(huán)境管理體系強調(diào)以污染預(yù)防為主，強調(diào)全過程控制。[10]采用環(huán)境管理體系進行全程動態(tài)管理控制的企業(yè)，從原材料采購、產(chǎn)品生產(chǎn)、產(chǎn)品銷售到廢物處理的每個過程，都要根據(jù)企業(yè)的環(huán)境目標(biāo)制定具體的量化指標(biāo)，將企業(yè)環(huán)境投融資的環(huán)境目標(biāo)落實到生產(chǎn)運作的各個環(huán)節(jié)。其次，除了ISO14000之外，國外的企業(yè)環(huán)境管理體系還有一些規(guī)則范本和標(biāo)準(zhǔn)模式，多是國家制定規(guī)則或行業(yè)自律標(biāo)準(zhǔn)，如英國環(huán)境管理體系標(biāo)準(zhǔn)(BS 7750)、可持續(xù)發(fā)展商業(yè)憲章、環(huán)境責(zé)任經(jīng)濟聯(lián)盟(CERES)原則(主要是Valdez 原則)、化學(xué)行業(yè)的責(zé)任關(guān)注計劃。[5]以Valdez原則為例，此原則規(guī)定了評價企業(yè)行為對地球生物圈直接或間接影響的標(biāo)準(zhǔn)和程序，建立了一種企業(yè)自我管理的機制，使商業(yè)實踐與實現(xiàn)后代人自然環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)相一致。[11]Valdez原則為企業(yè)環(huán)境管理程序的制定提供了借鑒：采取企業(yè)自愿性的原則，只對其參加者適用，成員經(jīng)過對其中標(biāo)準(zhǔn)和程序適用，反饋信息給CERES，CERES搜集、監(jiān)控、核實信息后，又為成員提供環(huán)境信息，以助成員投資者做出科學(xué)的環(huán)境投融資決策。完善我國企業(yè)環(huán)境管理體系的關(guān)鍵在于借鑒國際企業(yè)環(huán)境管理標(biāo)準(zhǔn)或原則的有益經(jīng)驗，適應(yīng)本土生態(tài)環(huán)境狀況和經(jīng)濟發(fā)展水平，給予企業(yè)應(yīng)遵循的最低環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，從而促進企業(yè)環(huán)境投融資決策的形成與實施。

四、環(huán)境投融資的風(fēng)險監(jiān)管

20世紀(jì)90年代以來，金融全球化迅速發(fā)展已成為全球經(jīng)濟發(fā)展的重要趨勢。置身于金融全球化的大環(huán)境，在最大限度地享受國際資本流動帶來的利益、最高程度地增強本國金融機構(gòu)的國際競爭力、最高效率地防范和降低金融開放的風(fēng)險的問題上，經(jīng)過權(quán)力優(yōu)化配置的政府監(jiān)管發(fā)揮不可替代的作用，政府對環(huán)境投融資的風(fēng)險監(jiān)管至關(guān)重要。

政府對環(huán)境投融資的風(fēng)險監(jiān)管作用主要體現(xiàn)在三個方面：第一，對環(huán)境投融資主體的資質(zhì)審查?；诃h(huán)境投融資的公益性，無論是本國資本參與他國環(huán)境投融資，還是外國資本參與本國環(huán)境投融資，都涉及市場準(zhǔn)入的問題，政府對于環(huán)境投融資主體的資質(zhì)應(yīng)進行審慎性的初步審查，排除其對本國或他國的有意損害，貫徹誠實信用的原則。在實施主體資質(zhì)審查這一事先監(jiān)管的同時，政府應(yīng)明確自身的有限責(zé)任，尋求政府監(jiān)管與金融行業(yè)自律、市場自由之間的平衡?；谑袌龅耐獠啃?，政府監(jiān)管是市場正常、安全運行的保障。但政府監(jiān)管可能出現(xiàn)政府失靈和過度管制的局限性。金融業(yè)歷來是受管制最嚴(yán)厲的行業(yè)之一，與西方解除金融管制相似，我國加入WTO后，也實施了金融開放機制。政府對于參與環(huán)境投融資的金融機構(gòu)，應(yīng)在維護國家經(jīng)濟主權(quán)的基本前提下，遵循金融開放原則，結(jié)合具體情況，盡可能地給予金融機構(gòu)尋求行業(yè)自律的途徑，使其作為金融主體充分享受環(huán)境投融資市場自由。第二，對環(huán)境項目的可行性論證的審查。審查投資融資主體對項目建設(shè)、運行、收益各個環(huán)節(jié)的可行性論證：對項目建設(shè)所需自然條件、非自然條件的充分性進行審查，以確保項目前期建設(shè)的順利進行；對項目運行過程所需條件、發(fā)生變故的風(fēng)險應(yīng)對方案進行審查，確保項目的順利運行；對項目的環(huán)境效益和經(jīng)濟效益進行初步評估，確保項目達到至少不對環(huán)境造成重大損害的最低標(biāo)準(zhǔn)。第三，加強環(huán)境投融資項目的運行風(fēng)險的監(jiān)測管理，合理分配投融資主體的權(quán)利和義務(wù)，對投融資主體行使權(quán)利、履行義務(wù)進行監(jiān)督。凱恩斯的規(guī)避型金融創(chuàng)新理論要求金融監(jiān)管必須按照“道高一尺，魔高一丈”的邏輯來跟蹤金融運行。[12](P94)政府作為金融監(jiān)管者必須對環(huán)境投融資風(fēng)險進行指標(biāo)監(jiān)測，關(guān)注風(fēng)險發(fā)展態(tài)勢，及時化解風(fēng)險。經(jīng)濟全球化背景下的跨國環(huán)境投融資存在政治風(fēng)險、經(jīng)濟風(fēng)險、法律風(fēng)險、環(huán)境風(fēng)險，為確保環(huán)境投融資項目的正常運行、經(jīng)濟秩序的穩(wěn)定和本國國際地位的鞏固，政府必須重視對大型跨國環(huán)境投融資項目的風(fēng)險監(jiān)管，將其納入風(fēng)險監(jiān)管體系。由于政府財政能力有限，大型環(huán)境投融資項目需要多元的投資主體和融資渠道。在政府與其他投融資者共同合作的環(huán)境投融資項目中，政府作為公共部門兼投資者，對各個主體權(quán)利義務(wù)的分配、權(quán)利的行使和義務(wù)的履行進行監(jiān)督和管理，促成權(quán)利義務(wù)糾紛的合理解決。

以政府與其他投融資主體共同參與環(huán)境投融資項目的BOT模式為例，探討具體環(huán)境投融資項目的風(fēng)險監(jiān)管問題。

BOT(Build-Operate-Transfer)，即建設(shè)—運營—移交模式。在BOT模式中，政府承擔(dān)著“鋪前”和“善后”的責(zé)任，項目的正式融資、建設(shè)、經(jīng)營等環(huán)節(jié)由私人投資者負(fù)責(zé)，但政府的行為對最終的環(huán)境效益、經(jīng)濟回報有重要作用。在BOT模式項目中，政府的職責(zé)主要有：選擇項目公司；提供項目的經(jīng)營權(quán)；提供項目附近設(shè)施、土地的開發(fā)權(quán)；明確投資回報政策，在稅收上給予優(yōu)惠；提供產(chǎn)品購置擔(dān)保，為項目公司承擔(dān)一定的市場風(fēng)險；由政府提供競爭性保護政策。[13](P51-52)政府對有環(huán)境導(dǎo)向的項目的選擇具有先決權(quán)，在選定環(huán)境項目后，選擇具有環(huán)境投融資經(jīng)驗的項目公司對于項目建設(shè)和運營中的環(huán)境問題的解決和最終環(huán)境效益的提高至關(guān)重要；給予稅收優(yōu)惠、產(chǎn)品購置擔(dān)保，對于節(jié)約項目成本、提高經(jīng)濟效益、規(guī)避市場風(fēng)險有直接作用。除了常規(guī)的法律權(quán)利義務(wù)外，BOT模式的環(huán)境投融資項目往往是重大的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，因而常常面臨著其他意外風(fēng)險，需要政府在風(fēng)險監(jiān)管上的積極作為。中國供水行業(yè)投資規(guī)模最大的BOT模式項目之一的北京第十水廠建設(shè)說明了這一點。[14](P292-295)水廠項目的公開招標(biāo)是對項目主體及其方案的初步審查，但是由于水廠項目投融資主體對項目建設(shè)所需自然條件論證不足，政府對項目的可行性審查不到位，導(dǎo)致協(xié)議無法履行。北京市政府積極化解項目面臨的經(jīng)濟風(fēng)險和政治風(fēng)險，重新選擇有資質(zhì)的主體，協(xié)調(diào)各方利益，對項目建設(shè)運營的最終促成作用不可或缺。所以，在大型BOT模式的環(huán)境投融資項目中，隨時可能出現(xiàn)的市場風(fēng)險、法律風(fēng)險、政治風(fēng)險都會對項目公司、公眾利益、政府形象造成無法預(yù)測的重大影響。政府應(yīng)基于其行政優(yōu)勢，通過對投融資主體行使權(quán)利、履行義務(wù)的監(jiān)管，權(quán)利義務(wù)爭議的解決，風(fēng)險的防控與化解，及時補救損失，維護項目正常的建設(shè)和運營。

五、結(jié)語

環(huán)境問題的解決，需要綜合運用行政、經(jīng)濟等手段，需要不斷創(chuàng)新理念思路、規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)、制度設(shè)計、法律政策。環(huán)境經(jīng)濟政策是協(xié)調(diào)經(jīng)濟政策與環(huán)境政策，實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護良性互動的重要手段。環(huán)境投融資蘊含可持續(xù)發(fā)展的理念，是市場經(jīng)濟條件下解決環(huán)境問題的有效途徑。目前調(diào)和經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護矛盾的環(huán)境投融資并未徹底改變金融界對短期投資的偏愛和根深蒂固的利己主義。我國在完善環(huán)境投融資領(lǐng)域的法律和政策方面，任重而道遠(yuǎn)。

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TheImprovementofLawsandPoliciesofEnvironmentalInvestmentandFinancing

Yang Luzhao, Chen Zhaoling

(School of Law and Political Science, Ocean University of China, Qingdao 266100, China)

Environmental investment and financing is a risky economic activity with economic instruments to achieve the purpose of environmental protection.Owing to the public nature of environmental investment and financing, the general investors lack the motivation for environmental investment and financing.Therefore, we must give a support in aspects of laws and policies to promote the activities of environmental investment and financing:establishing systematic and sustainable preferential tax system and credit policy in order to encourage investors to participate in environmental investment and financing; perfecting openness system of environmental information and enterprise environmental management system to promote the decision of environmental investment and financing; strengthening the government's risk supervision of environmental investment and financing to ensure that environmental investment and financing projects run smoothly.

environmental investment and financing; incentive measures; decision-making promotion; risk supervision

D912.29

A

1672-335X(2013)05-0076-05

責(zé)任編輯：周延云

2012-07-22

國家社會科學(xué)基金資助項目“綠色金融法律制度研究”(09BFX050)的部分成果

陽露昭(1969- )，男，四川瀘州人，中國海洋大學(xué)法政學(xué)院教授，法學(xué)博士，主要從事金融法學(xué)研究。