楚道文

(山東政法學院 經(jīng)濟貿(mào)易法學院，山東 濟南 250014)

移動源治理的若干法律對策*

楚道文

(山東政法學院 經(jīng)濟貿(mào)易法學院，山東 濟南 250014)

我國面臨著日益嚴峻的移動源污染問題，現(xiàn)有法律不能滿足移動源污染治理的需要。我們應(yīng)該充分借鑒歐美的先進法制經(jīng)驗，拓展法律規(guī)制的移動源范圍，實施區(qū)域治理機制，并建立在用移動源排污缺陷召回制度，從而完善我國移動源污染治理的法律制度。

移動源；區(qū)域治理；排污缺陷

一、移動源污染愈發(fā)嚴峻

移動污染源，簡稱移動源，是指因本身動力而改變位置的污染源，如汽車、飛機、船舶、機車等。移動源排放的大氣污染物包括碳氧化物、氮氧化物、硫氧化物、碳氫化合物、鉛化物及懸浮微粒(黑煙)等。隨著經(jīng)濟的發(fā)展，城市的規(guī)模日益擴大，因移動源而產(chǎn)生的城市大氣污染問題也隨之而來。從倫敦到洛杉磯，從東京到曼谷，這些大城市都面臨著移動源保有量增長帶來的交通擁堵和大氣污染問題。歐盟環(huán)境總署2008年的報告表明，很多歐洲人仍然處在嚴重的空氣環(huán)境污染中，尤其是在很多空氣質(zhì)量較差的地區(qū)，可吸入顆粒物超過了2005年的限值，而由移動污染源組成的交通運輸是可吸入顆粒物的第二大來源。[1]在美國，大氣中CO、CO2、NOx和SOx的總排放量中，移動源排放比例平均分別達到66%、48%、43%和2%；加利福尼亞州更為嚴重，上述排放總量中由移動源排放的比例分別達到了90%、55%、70%和10%。[2]我國也不例外。2009年已經(jīng)成為世界最大的汽車生產(chǎn)國和第一大新車市場。城市環(huán)境空氣質(zhì)量監(jiān)測結(jié)果顯示，北京、上海、廣州等大城市大氣污染物中機動車排放的一氧化碳、碳氫化合物、氮氧化物、細顆粒物所占平均比例為80%、75%、68%和50%，已成為這些城市空氣污染的第一大污染源。[3]國際清潔交通委員會的一份研究報告可以讓我們從另一個角度認識到移動源的危害程度。這份報告顯示：中國對于機動車顆粒物的排放控制，可在2008～2030年間減少110萬人死亡；對燃油的改進而帶來的顆粒物減排，則會減少37萬人死亡。而中國由于提高燃油質(zhì)量和機動車排放水平可帶來巨大的經(jīng)濟效益，在2030年約可達到1500億美元凈收益。[4]

充分認識移動源移動源大氣污染的特點是對其進行有效法律規(guī)制的前提。筆者認為，與固定源相比，移動源大氣污染具有特殊之處：

其一，移動源具有移動性，但在地域分布上卻相對集中。一方面，與固定源的“固定性”不同，移動源是能夠移動的污染源。高度移動的特點加上污染源數(shù)量奇多，給人們的生命健康帶來巨大的危害。污染源的移動性和污染物的擴散性，決定了移動源治理必須實行區(qū)域化的合作。另一方面，因單體價格、保養(yǎng)和運營使用費用較高，以機動車為主要構(gòu)成的移動源的擁有量與經(jīng)濟發(fā)展水平密切相關(guān)。在國際上，2008年，西方發(fā)達國家千人擁有機動車數(shù)量一般都在500以上，其中美國等少數(shù)國家已經(jīng)超過了800；*數(shù)據(jù)來源：Stacy C.Davis, Susan W.Diegel, and Robert G.Boundy.Transportation Energy Data Book:Edition 30.Office of Energy Efficiency and Renewable Energy, U.S.Department of Energy.June 2011 [2011-08-27].See Table 3.5, pp.3-9，轉(zhuǎn)引自維基百科網(wǎng)站：http://zh.wikipedia.org/wiki/。而同期非洲的大部分國家千人擁有量卻不足10。*數(shù)據(jù)來源：World Bank Data:Motor vehicles (per 1,000 people).The World Bank [2011-08-27]，轉(zhuǎn)引自維基百科網(wǎng)站：http://zh.wikipedia.org/wiki/。在我國，雖然全國的平均千人擁有機動車數(shù)量僅37，*數(shù)據(jù)來源：World Bank Data:Motor vehicles (per 1,000 people).The World Bank [2011-08-27]，轉(zhuǎn)引自維基百科網(wǎng)站：http://zh.wikipedia.org/wiki/。但到2009年年底，北京平均每百戶居民擁有36輛汽車，千人汽車保有量為228輛，接近國際大都市中等水平。*數(shù)據(jù)來源：蔣彥鑫.京城每百戶家庭擁有36輛汽車.新京報.2010-04-07,A08版?？傮w而言，我國經(jīng)濟發(fā)達的東部沿海地區(qū)移動源擁有量大，由此造成的大氣污染問題也較為突出；特別是在一些大城市(群)，移動源大氣污染早已成為大氣污染物的第一大來源。而在一些經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)，機動車擁有量不大且人口密度較小，所以移動源大氣污染問題并不突出。這意味著，我們在制定移動源治理制度之時，應(yīng)該充分考慮這種地區(qū)間的差異，以提高制度能效。污染源在空間分布上的不均衡性和局部地區(qū)的密集性，決定了我們必須在特定區(qū)域?qū)嵤┨厥獾囊苿釉粗卫碇贫葍?nèi)容。

其二，移動源治理機制復(fù)雜。在主體上，移動源治理需要多方主體的協(xié)力配合。這不僅體現(xiàn)在移動源的管理上，如包括環(huán)保部門、交通部門等多個部門都涉及對移動源的管理；還體現(xiàn)在移動源的制造和使用上。由于移動源的生產(chǎn)者和所有權(quán)人并不一致，不同主體之間的污染防治責任分配制度如何設(shè)計有很大難度。在客體上，由于技術(shù)的進步，新生產(chǎn)的移動源的污染水平總體上趨于降低；但是，由于設(shè)備老化、技術(shù)落后等原因，已經(jīng)在用的移動源的污染水平卻日益趨于升高。可以確定的是：高年限的在用移動源比例越高，其對大氣污染的貢獻率也就越大。因此，在設(shè)計防治移動源大氣污染制度之時，我們也應(yīng)該區(qū)別對待新移動源和在用移動源；既要不斷提高新移動源的排放標準，也應(yīng)為在用移動源不斷加重的高排放找到適當?shù)闹贫韧緩?。此外，移動源特別是汽車在現(xiàn)代生活方式中的“統(tǒng)治地位”使得人們在進行移動源治理時也顯得左右為難。人們都認識到了移動源的危害性，也會有意識的做出一些防治移動源大氣污染的“自覺行為”，例如盡量減少機動車的使用等。但由于生活方式的改變和現(xiàn)代社會運行方式的發(fā)展，人們對移動源的使用已成為必需，少數(shù)人的“自覺行為”根本就無法與迅速擴大的移動源絕對數(shù)量相抗衡。這種情形實際上是經(jīng)濟、社會發(fā)展與環(huán)境保護之間矛盾的體現(xiàn)。因此，若不能在經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護、個人需求與社會公益之間找到一個適當?shù)奶幚頇C制，移動源大氣污染問題就無法得到有效的防治。

由于以上原因，與固定源污染防治相比，設(shè)計和實施移動源治理制度顯得更為復(fù)雜和有難度。

二、我國移動源治理的法制缺陷與不足

我國關(guān)于移動源治理的法律制度主要規(guī)定在了2000年修訂的《大氣污染防治法》。該法在第四章對移動源治理作出專章規(guī)定，體現(xiàn)了對這一問題的重視。在內(nèi)容上，《大氣污染防治法》分別對新移動源、在用移動源、車用油品標準等方面作出規(guī)定，因循國際先進的移動源治理經(jīng)驗，著力解決移動源大氣污染中的防治重點，十分有利于移動源排放標準的實施和大氣環(huán)境的改善。但是，正如恩格斯指出：“每一時代的社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)形成現(xiàn)實基礎(chǔ)，每一個歷史時期由法律和政治設(shè)施以及宗教的、哲學的和其他的觀點所構(gòu)成的全部上層建筑，歸根到底都是應(yīng)由這個基礎(chǔ)來說明的?！盵5](P66)2000修訂的《大氣污染防治法》適應(yīng)了當時環(huán)境保護的法制需要。但在今天，我國的經(jīng)濟發(fā)展水平和社會公眾的環(huán)境訴求都有了很大的發(fā)展和提高，已屆十三年未作任何改動，其中的許多規(guī)定已經(jīng)落后，明顯不能適應(yīng)我國大氣污染防治活動的需要。具體來說，《大氣污染防治法》在移動源治理方面存在以下缺陷和不足：

其一，《大氣污染防治法》在移動源污染防治范圍上只規(guī)定了“移動車船”的概念，而缺乏對非道路移動源治理的規(guī)定，適用范圍不能滿足大氣污染防治的需要。非道路移動源是指在相對有限的非道路區(qū)域范圍內(nèi)作業(yè)并且排放大氣污染物的機械設(shè)備。非道路移動源包括但不限于：工業(yè)鉆探設(shè)備、工程機械(包括裝載機、推土機、壓路機、瀝青攤鋪機、非公路用卡車、挖掘機等)、農(nóng)業(yè)機械(包括拖拉機、聯(lián)合收割機等)、林業(yè)機械、材料裝卸機械、叉車、雪梨裝備、機場地勤設(shè)備以及空氣壓縮機、發(fā)電機組、漁業(yè)機械(增氧機、池塘挖掘機等)水泵等。另外，道路移動源裝用的、不為車輛提供行使驅(qū)動力而為車載專用設(shè)施提供動力的動力設(shè)備也屬于非道路移動源。一直以來，我國《大氣污染防治法》中只有關(guān)于“防治機動車船排放污染”的規(guī)定，而并不包括工程機械、農(nóng)業(yè)機械、火車等非道路源的排放污染控制。因此，筆者認為，針對《大氣污染防治法》在移動源治理范圍上的不足，應(yīng)該將非道路移動源納入法律規(guī)制的范圍。

其二，《大氣污染防治法》未遵循區(qū)域治理的理念。為統(tǒng)一管理和便于實施，普遍性的標準必須處于一個幾乎所有移動源都能達到的水平上。這就意味著，排放標準對特定地區(qū)和特定移動源并不具有針對性。例如：在污染程度較高的市中心行駛的出租車與在偏遠的農(nóng)村地區(qū)行駛的小機動車相比，其單體的排污水平可能大體相當；但由于市中心與農(nóng)村地區(qū)在移動源數(shù)量方面的巨大差異，在遵從相同的排放標準限值的情況下，后者的排放控制幾乎沒有社會效用。實踐中，已經(jīng)出現(xiàn)了地方政府出臺的“限購”和“限行”等移動源治理政策和措施。可以說，“限購”和“限行”措施相對于“限排”而言更有效率，我們應(yīng)該在制度上予以回應(yīng)。此外，《大氣污染防治法》也未就區(qū)域合作問題作出規(guī)定。

其三，《大氣污染防治法》規(guī)定的“不得上路行駛”和“強制銷毀”制度已不合時宜。按照該法的規(guī)定，“在用移動源不符合制造當時的在用移動源大氣污染物排放標準的，不得上路行駛；移動源維修單位，應(yīng)當按照防治大氣污染的要求和國家有關(guān)技術(shù)規(guī)范進行維修，使在用移動源達到規(guī)定的污染物排放標準。”而且，對“無法達到規(guī)定的污染物排放標準的機動車船”實行退出機制，強制沒收銷毀。這些規(guī)定在本質(zhì)上都屬于行政管理的手段，體現(xiàn)了我國環(huán)境保護強化行政管制的特點。但是，筆者認為，環(huán)境保護不應(yīng)該是環(huán)境管理機構(gòu)的獨角戲；環(huán)境保護機構(gòu)也無法獨擔環(huán)保之責；必須充分發(fā)揮環(huán)保民主，調(diào)動普通民眾的環(huán)境保護積極性和能動性，對環(huán)境違法行為形成鋪天蓋地的打壓之勢。具體到移動源治理，我們應(yīng)該賦予移動源使用人(或所有權(quán)人)針對排污缺陷要求生產(chǎn)者召回的權(quán)利，讓每一個移動源使用人都成為排污缺陷移動源的監(jiān)督者和責任追究者。而且，針對新移動源采取“銷毀”的責任形式也過于僵硬而缺乏人文精神，忽視了民事權(quán)利的保障，也將會造成巨大地浪費。基于上述分析，筆者認為，我國《大氣污染防治法》應(yīng)規(guī)定生產(chǎn)者責任延伸下的排污缺陷移動源召回制度。

三、美國和歐盟相關(guān)制度分析與經(jīng)驗借鑒

德國著名法學家格羅斯菲爾德深刻指出：“比較法擦亮了法律學者們的眼睛，使其能夠發(fā)現(xiàn)本國法律機制的一些缺陷和弱點?！盵6](P9)由上述分析可知，我國有關(guān)移動源治理的法律規(guī)定存在較大的不足，制度構(gòu)建不全面，一些理論問題還需要進一步明確。所以，更應(yīng)該努力研究發(fā)達國家和地區(qū)的相關(guān)制度，并加以學習和改進。

其一，目前世界上針對非道路移動源的法律規(guī)制以美國和歐盟的相關(guān)規(guī)定和標準最具代表性。美國環(huán)保署(EPA)在1994年針對除機車、船舶和地下礦用設(shè)備以外的超過37公里的非道路柴油發(fā)動機發(fā)布了第一階段排放標準。此后經(jīng)過第二、三階段，并于2008年起逐步實施第IV階段標準后，預(yù)計到2030年每年可以減少129000噸的可入肺顆粒物(大氣中直徑≤2.5微米的粒子，簡稱PM2.5)和738000噸的氮氧化物。[7]2011年3月，歐盟發(fā)布了最新的《白皮書》——《通往歐盟統(tǒng)一交通系統(tǒng)之路——建立更有竟爭力、能源使用效率更高的交通系統(tǒng)》?！栋灼吩谝苿釉粗卫矸矫嫣岢隽艘韵戮唧w目標：在城市中淘汰傳統(tǒng)的燃油汽車；航空低碳燃油占燃油總量的40%，航運實現(xiàn)減排40%的目標等。*詳細信息參見COM(2011)0144。在排放標準方面，歐盟對使用汽油的輕型車輛(總質(zhì)量≤3.5噸)和使用柴油的重型機械(總質(zhì)量>3.5噸)分別進行法律規(guī)制。[8]在這些法律和標準中，我們可以清楚地看到，歐盟的移動源規(guī)制范圍不僅僅包括傳統(tǒng)的機動車等道路移動源，還包括航空器、柴油機械等非道路移動源。直到今天，歐美仍然不斷提高包括非道路移動源在內(nèi)的移動源大氣污染排放標準，以滿足人們?nèi)找嫣岣叩沫h(huán)境需求。在美國和歐盟的推動下，國際上也逐步對非道路移動源的污染加以重視，并開始制定相應(yīng)的推薦性標準。國際標準化組織在內(nèi)燃機技術(shù)委員會(ISO/TC70)專門設(shè)立了排放測量分技術(shù)委員會(SC8)以負責制定非道路用內(nèi)燃機排放工作，現(xiàn)已在“往復(fù)式內(nèi)燃機排放測量”的總標題下制定了若干標準。

其二，在區(qū)域治理與合作方面，歐盟當之無愧是一個不錯的典型，先后制定了在整個歐盟都統(tǒng)一適用的一系列移動源治理法律，從而統(tǒng)一了各國移動源治理的步驟和措施。[9]面對日益嚴重的移動源大氣污染問題，歐盟將該地區(qū)以移動源治理為主的交通的可持續(xù)發(fā)展作為其“一體化戰(zhàn)略”的重要組成部分，實施全區(qū)域統(tǒng)一治理，旨在使交通運輸部門在交通的經(jīng)濟和社會利益最大化與環(huán)境成本最小化之間達成一種“妥協(xié)”。[10]在美國移動源污染治理法律中，區(qū)域治理的理念也得到了很好的貫徹。例如，美國的汽車排放標準分為聯(lián)邦排放法規(guī)即環(huán)保署(EPA)排放標準和加利福尼亞州排放標準，后者較前者更為嚴格。根據(jù)加州政府的特殊標準，從1998年開始，所有在加州出售汽車的生產(chǎn)廠商，各自銷量的2%必須要符合零排放標準；且這一比例逐步提高。2007年，美國加州州長施瓦辛格簽署S-01-07執(zhí)行指令，即《低碳燃油標準》，以監(jiān)測燃油鏈上每一個環(huán)節(jié)的排放，從而合理建議燃油鏈生命周期內(nèi)平均溫室氣體減排比率。以燃油生命周期內(nèi)溫室氣體的排放量作為最終依據(jù)對替代燃料進行評價，衡量其減排力度，從而解決替代燃料的可持續(xù)發(fā)展問題。[11]

其三，針對在用移動源的污染治理，歐美普遍將環(huán)境保護內(nèi)置于經(jīng)濟手段之中，實行了以生產(chǎn)者責任為核心的召回制度。美國是世界上最早實行汽車召回制度的國家。在美國《清潔空氣法》的授權(quán)下，美國環(huán)保署(EPA)制定了移動源排放方面的技術(shù)法規(guī)。這些法規(guī)都收錄在美國《聯(lián)邦法規(guī)集》(CFR)第40卷中，其中專門針對移動源排放缺陷召回的環(huán)保法規(guī)收錄在CFR第40卷第86部分S、T節(jié)中?！肚鍧嵖諝夥ā分嘘P(guān)于汽車不符合排放標準而實施召回的規(guī)定主要有以下內(nèi)容：(1)如果發(fā)現(xiàn)同一車型中有25輛整車或25臺發(fā)動機以上存在排放問題，無論制造商作何規(guī)定，都必須起草“排放問題報告”，同時根據(jù)既定程序判斷是否涉及安全問題；(2)美國環(huán)保署發(fā)現(xiàn)有與有關(guān)排放法規(guī)不一致的情形，通知制造商強制召回，制造商必須向環(huán)保局遞交換取計劃以解決不一致問題；(3)如果發(fā)現(xiàn)同一車型中有25輛整車或25臺發(fā)動機以上存在與排放法規(guī)不一致問題，制造商可以自動采取召回措施。[12](P42)按照上述規(guī)定，美國排污缺陷移動源產(chǎn)品的召回主要有兩種情況，一是與國家或地方排放法規(guī)不一致；二是制造公司認為影響本身信譽的批量性環(huán)保質(zhì)量問題。召回方式也有兩種，一種是制造公司整車或零部件廠商為改進質(zhì)量或因涉及嚴重死亡或傷害問題而自行召回；另一種是政府機構(gòu)或在接受到相當數(shù)量傷亡報告或排放與法規(guī)不一致的監(jiān)測報告后，采取法律和行政手續(xù)命令制造公司召回產(chǎn)品。[13]由上可知，《清潔空氣法》有關(guān)汽車召回的規(guī)定，主要針對的不是具有安全隱患的缺陷汽車，而是出于對大氣環(huán)境的保護而設(shè)置的，這體現(xiàn)了立法的進步和人類自身對于破壞、污染地球環(huán)境行為的反省，是十分可貴的。

四、我國移動源污染治理制度的完善

(一)確立行政管理與市場手段相結(jié)合的移動源治理原則

行政管理和市場手段相結(jié)合的原則是指在移動源治理中，應(yīng)發(fā)揮國家環(huán)境管理和環(huán)境利益市場化兩個方面的積極作用。其中，行政管理就是政府的環(huán)境管理，一般采用“命令——控制”規(guī)制體制，是指政府要求私人必須采取一定的措施，比如要求生產(chǎn)和購買達到一定排放標準的移動源產(chǎn)品。市場手段是以市場為基礎(chǔ)的激勵機制來控制環(huán)境問題，比如環(huán)境稅制度和低排放移動源補貼制度等。

其一，移動源治理需要政府的強有力的管理。在我國，行政管理是我國環(huán)境法制的傳統(tǒng)，也是我們的長處。市場手段并非完美無缺，在解決環(huán)境問題時，市場手段與政府規(guī)制存在緊密的關(guān)聯(lián)度，即便是環(huán)境資源的平等交易也必須依賴于政府規(guī)制才能有效存在，比如環(huán)境稅制度、移動源排放標準制度等就需要政府的介入；其次，理論上的市場手段是以產(chǎn)權(quán)、交易成本、信息等方面的假定為前提條件的，但這些條件在現(xiàn)實社會生活中并不健全。因此，市場機制并非解決移動源治理的切實有效方式，除非政府規(guī)制參與其中。[14]其二，移動源治理也離不開市場手段的應(yīng)用。市場手段應(yīng)用不足，造成我國移動源治理效率較低，效果不佳，大氣污染惡化勢頭仍在繼續(xù)，所以，在我國移動源治理制度中應(yīng)該加強市場手段的應(yīng)用。其三，行政管理與市場手段相結(jié)合原則的關(guān)鍵點在于兩種手段的“結(jié)合”，而不是各自為戰(zhàn)、互不相容。行政管理手段和市場手段的主要區(qū)別在于誰有權(quán)決定“多少”問題。[15]在人們認識環(huán)境問題的初始階段，人們對于政府管制環(huán)境問題的能力抱有足夠的信心，所以使用環(huán)境管制的手段去化解環(huán)境問題。隨著人們對于環(huán)境問題的“負外部性”本質(zhì)的認識逐漸深入，生產(chǎn)者責任延伸等市場主體的自主行為制度也慢慢地建立了起來。

總之，國家環(huán)境管理是我國環(huán)境法制的特色和長處，理應(yīng)在改進的基礎(chǔ)上進一步堅持，特別是移動源治理是一項涉及各個方面的系統(tǒng)工程，離開國家的統(tǒng)一管理是不可能實現(xiàn)的。同時，在移動源治理領(lǐng)域引入市場化手段也是世界各國通行的做法，體現(xiàn)了對移動源相關(guān)主體權(quán)益的尊重和支持。

(二)將非道路移動源納入法制范疇

非道路移動源區(qū)別于道路移動源的特點是：不管是否具備自驅(qū)動功能，非道路移動源都被設(shè)計成能夠從一個地方移動或被移動到另一個地方；而且，非道路移動源一般用于生產(chǎn)性作業(yè)，作業(yè)環(huán)境大多較惡劣、負荷大，并要求較大的扭矩儲備，使用柴油發(fā)動機，具有非常寬廣的功率范圍和眾多的結(jié)構(gòu)形式，能適應(yīng)多種不同用途。汽車、摩托車等道路移動源對大氣的污染是顯而易見的，而非道路移動源的污染卻往往為人們所忽視。非道路移動源雖然在數(shù)量上無法與道路上行駛的移動源相比，但其污染物的排放也不容忽視。一組美國各種移動污染源對氮氧化物排放貢獻數(shù)據(jù)顯示，道路用輕型車占49%，道路用重型柴油車占22%；非道路用柴油機占16%，非道路用汽油機占1.0%，火車占8.7%，船舶占1.9%，飛機占1.4%。[7]隨著我國非道路移動機械、船舶、火車、航空等行業(yè)的快速發(fā)展，由非道路移動源造成的排放污染也日益嚴重。另一項研究發(fā)現(xiàn)，非道路移動源顆粒物排放量占移動源總排放量的60.1%，已經(jīng)大大超過了道路車輛的排放量。非道路移動源大氣污染已經(jīng)到了非控制不可的程度。*該結(jié)論為“防治機動車(船)污染強制標準研究”課題組研究成果。參見胡唯元：《控制移動源污染：變被動為主動》，載《科技日報》2007年5月10日第5版。

實際上，在我國的國家標準和地方環(huán)境立法中，已經(jīng)對非道路移動源大氣污染問題做出了一些規(guī)定。由原環(huán)境保護總局、國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局于2007年4月3日發(fā)布，并于2007年10月1日實施的《非道路移動機械用柴油機排氣污染物排放限值及測量方法(國Ⅰ、Ⅱ階段)》(GB20891—2007)是一項有關(guān)非道路移動源大氣污染的強制性國家標準。該標準規(guī)定了非道路移動機械用柴油機排氣污染物第Ⅰ階段和第Ⅱ階段型式核準和生產(chǎn)一致性的排放限值和測量方法。第Ⅰ階段排放標準執(zhí)行日期為2007年10月1日，第Ⅱ階段排放標準執(zhí)行日期為2009年10月1日。該標準的制定采用了歐盟(EU)指令《關(guān)于協(xié)調(diào)各成員國采取措施防治非道路移動機械用壓燃式發(fā)動機氣態(tài)污染物和顆粒物排放的法律》(97/68/EC，截止到修訂版2002/88/EC)的有關(guān)技術(shù)內(nèi)容。與2002/88/EC相比，該標準的變化包括：增加了農(nóng)、漁機械的要求；在第Ⅰ階段增加了對小于37公里的柴油機的排放控制，在第Ⅱ階段增加了對小于18公里的柴油機的排放控制，此外還有其他方面的變化。此后，又發(fā)布了《非道路移動機械用小型點燃式發(fā)動機排氣污染物排放限值與測量方法》(中國第一、二階段)(GB26133—2010)，并于2011年3月1日開始實施。該標準規(guī)定了非道路移動機械用小型點燃式發(fā)動機第一階段和第二階段的型式核準和生產(chǎn)一致性檢查的排氣污染物排放限值和測量方法。在適用對象上，該標準適用于草坪機、油鋸、發(fā)電機、水泵和割灌機等凈功率不大于19kW的非道路移動源。在地方立法中，針對非道路移動源大氣污染也探索了一些有效的做法。例如：北京市制定了強制性地方標準《非道路用柴油機排氣可見污染物限制及測量方法》，并在北京市發(fā)布的若干階段的控制大氣污染措施的通告中明確規(guī)定，對達不到該標準的行為進行處罰。

由于《大氣污染防治法》并未將非道路移動源納入防治范圍，而僅僅規(guī)定了“機動車船”的概念，上述標準就不存在上位法的支撐。因此，《大氣污染防治法》在移動源范圍上的擴展規(guī)定也將為上述標準提供法律依據(jù)。

(三)實施移動源污染區(qū)域治理機制

有差別的移動源區(qū)域防治制度體現(xiàn)了共同但有區(qū)別的責任原則。[16]一方面，所有地區(qū)的移動源都應(yīng)滿足國家法律規(guī)定的要求；另一方面，在有差別的移動源區(qū)域防治制度的基礎(chǔ)上，將京、滬、穗的三個點擴展為環(huán)渤海經(jīng)濟區(qū)、長三角經(jīng)濟區(qū)、珠三角經(jīng)濟區(qū)，實行區(qū)域內(nèi)城市(群)的法制合作，形成幾個高水平排放標準區(qū)域。同時，對上述區(qū)域以外的地區(qū)采取環(huán)保差別政策，實現(xiàn)高水平排放區(qū)域和較低水平排放區(qū)域并存格局，逐步帶動全國提高環(huán)保水平。這樣既考慮發(fā)展又照顧到區(qū)域性差異，也減輕我國相關(guān)地區(qū)和相關(guān)行業(yè)在短期內(nèi)的壓力過大。以汽車產(chǎn)業(yè)和石化產(chǎn)業(yè)為例，這兩個產(chǎn)業(yè)的發(fā)展速度和技術(shù)路線之間的差異性將長期存在。我國汽車產(chǎn)業(yè)的發(fā)展以引進開發(fā)為主，尤其是合資品牌的轎車技術(shù)幾乎都從國外引進，而國內(nèi)品牌通過與國外設(shè)計公司合作，也能夠得到提升，因此從車輛技術(shù)角度，在我國無論實施相當于歐Ⅲ或歐Ⅳ的排放標準應(yīng)該是沒有問題的。但燃油質(zhì)量就不那么樂觀了。由于進口石油中高硫原油比例較高，且國內(nèi)的石油公司不愿意也不可能在短期內(nèi)對全國的設(shè)施進行全面改造。因此，在短期內(nèi)大幅提高我國燃料質(zhì)量有一定的困難。但是，北京、上海、廣州等個別中心城市因巨大的移動源大氣污染壓力，它們在移動源治理方面先行已不可避免，應(yīng)因勢利導地促進我國石油公司在這些中心城市發(fā)展的基礎(chǔ)上，適當調(diào)整投資投向，優(yōu)先考慮改造與這些城市毗鄰的煉油設(shè)施，提高工藝水平。

實踐中，北京市、上海市等城市在移動源治理中已經(jīng)走在了前列。以上海為例，上海市的城市機動車大氣污染治理法律制度的制定和實施一直領(lǐng)先于全國大部分地區(qū)。1996～1997上海市開展了13萬輛在用移動源的尾氣治理工作，并且從1997年10月1日起推廣使用無鉛汽油；1999年7月1日在全國率先實行歐I標準；2003年3月1日全市實行了歐Ⅱ排放標準，2006年實行了中心城區(qū)高污染車輛限制通行措施；2007年全市又在公交、出租汽車行業(yè)提前實行了歐Ⅲ標準。[17]為實現(xiàn)奧運會空氣質(zhì)量承諾，北京自2008年3月1日起，在京銷售和注冊的輕型汽油車執(zhí)行國家第四階段機動車排放標準(以下簡稱國Ⅳ標準)；自2008年7月1日起，在京銷售和注冊的公交、環(huán)衛(wèi)、郵政重型柴油車執(zhí)行國Ⅳ標準，同時要安裝可監(jiān)控氮氧化物排放的車載診斷系統(tǒng)。但是，地方的移動源污染治理決策機制并不“自主”。原因是：《大氣污染防治法》明確規(guī)定了地方排放標準的“批準制度”(第33條)，即：地方移動源排放標準應(yīng)該得到國務(wù)院的批準后才可以實施；但同一權(quán)力在《環(huán)境保護法》中規(guī)定的卻是“備案制度”(第10條)。問題還不僅于此，如果說，地方政府制定有差別的排放標準還有《大氣污染法》的授權(quán)的話，而北京、廣州等地方政府采取的移動源“限購”和“限行”政策措施就難以找到上位法的直接依據(jù)，甚至有違反《物權(quán)法》等法律而任意的干預(yù)和限制私人物權(quán)的嫌疑。

(四)建立排污缺陷移動源召回制度

排污缺陷移動源(產(chǎn)品)召回制度，是指排污缺陷移動源生產(chǎn)者負責消除其產(chǎn)品不符合國家排放標準的缺陷的法律規(guī)定，包括生產(chǎn)者以有效方式通知銷售商、維修單位、移動源所有權(quán)人等有關(guān)方面關(guān)于缺陷的具體情況及消除缺陷的方法等事項，并由生產(chǎn)者組織銷售商、維修單位等通過修理、更換、收回等具體措施有效消除其移動源缺陷的過程。排污缺陷移動源召回制度屬于產(chǎn)品召回制度，是一種以生產(chǎn)者責任為核心的制度。我們可以從法理上找到這一制度的理論依據(jù)。美國著名哲學家、倫理學家約翰·羅爾斯提出了正義的兩項原則，第一原則為平等原則，規(guī)定公民的基本權(quán)利是完全平等的，絕對不可侵犯正義的；第二個原則為“差別原則”，即允許公民在經(jīng)濟和社會福利等方面存在差別，但這種差別要符合每一個人的利益，尤其要符合地位最不利的人、境況最差人的利益。[18](P23)筆者認為，羅爾斯所謂的“差別原則”實際上就是共同但有區(qū)別的責任原則中的區(qū)別原則，旨在“最大限度地提高地位不利人的期望”，是一種關(guān)心不幸、照顧弱者、追求實質(zhì)公平與正義的原則。現(xiàn)代的社會化大生產(chǎn)是建立在社會分工基礎(chǔ)上的，社會分工的細化也造成了交易雙方在產(chǎn)品信息方面的不對稱，由此也形成了生產(chǎn)與消費的對立、生產(chǎn)者與消費者的不平等，主要體現(xiàn)在經(jīng)濟實力的不平等、信息能力的不平等、訴訟能力上的不平等等方面。[19]顯然，與移動源所有權(quán)人相比，生產(chǎn)者在信息、經(jīng)濟能力等方面更有優(yōu)勢，應(yīng)該在移動源污染治理中承擔更多的義務(wù)。這是法律之公平與正義的要求，也是羅爾斯所說的“差別原則”的體現(xiàn)。[20]排污缺陷移動源召回制度就是通過加大生產(chǎn)者責任的方式平衡環(huán)境保護中弱者和強者之間的關(guān)系。

我國第一部有關(guān)缺陷移動源召回的法律規(guī)定是2004年10月1日起正式實施的《缺陷汽車產(chǎn)品召回管理規(guī)定》(以下簡稱《規(guī)定》)。不過，該《規(guī)定》中的“缺陷”是指由于設(shè)計、制造等方面的原因而在某一批次、型號或類別的汽車產(chǎn)品中普遍存在的具有同一性的危及人身、財產(chǎn)安全的不合理危險，或者不符合有關(guān)汽車安全的國家標準的情形。*參見《缺陷汽車產(chǎn)品召回管理規(guī)定》第5條。按照這一規(guī)定，可以適用召回的汽車“缺陷”僅指“安全”方面的問題；“排放”或“環(huán)?！狈矫娴娜毕菀驗榕c“安全”沒有直接的關(guān)聯(lián)，因而并不是汽車召回的適用情形。因此，與美國等發(fā)達國家和地區(qū)相比，我國的移動源產(chǎn)品召回制度還比較落后。所以，我國現(xiàn)行的移動源召回制度根本沒有將“排污缺陷”納入其中。這種情況的形成，很大程度的原因是過多地考量了經(jīng)濟發(fā)展方面的需要。由于受國內(nèi)汽車廠技術(shù)、資金實力等所限，如果嚴格環(huán)保召回的規(guī)定，在目前將造成很多車輛不能達標，召回數(shù)量過于龐大，企業(yè)資金和技術(shù)難以承受，因此《規(guī)定》暫時回避了環(huán)保。[21]即使是在2012年2月3日發(fā)布的該《規(guī)定》的升級版——《缺陷汽車產(chǎn)品召回管理條例》(征求意見稿)中，關(guān)于“缺陷”的規(guī)定僅僅在原有的“設(shè)計、制造”之外增加了“標識”缺陷，“排放缺陷”仍然不見蹤影。當然，《規(guī)定》及征求意見中的《條例》并非為環(huán)境保護的目的而制定，我們當然不能苛求其有太大的環(huán)境保護的作用。而且，移動源產(chǎn)品召回涉及到質(zhì)檢、交通、公安、環(huán)保等多個部門，即使《規(guī)定》對“排污缺陷”移動源召回作出規(guī)定，也會因為沒有上位法的支撐而淹沒在部門的利益交割之中，因此需要有一個較高效力的法律規(guī)范進行協(xié)調(diào)。

借鑒美國等發(fā)達國家對在用移動源適用排污缺陷召回制度的先進經(jīng)驗，我們也應(yīng)該將排污缺陷移動源召回作為一項法律制度規(guī)定在《大氣污染防治法》當中。筆者認為，我國排污缺陷移動源召回制度的客體范圍應(yīng)該是所有具有排污缺陷的移動源產(chǎn)品。這需要從以下幾個方面進行理解：其一，移動源產(chǎn)品包括道路移動源和非道路移動源；其二，排污缺陷是指由于設(shè)計、制造等方面的原因而在某一批次、型號或類別的移動源產(chǎn)品中普遍存在的具有同一性的排放問題，使得該移動源不能滿足國家排放法規(guī)的情形。當然，主動召回的前提是它已經(jīng)發(fā)現(xiàn)自己的產(chǎn)品因設(shè)計、制造等方面的原因而存在排放缺陷，這種發(fā)現(xiàn)的渠道是廣泛的，可能是生產(chǎn)者自行發(fā)現(xiàn)也可能是通過企業(yè)內(nèi)部的信息系統(tǒng)或者是通過銷售商、維修單位和移動源所有權(quán)人等相關(guān)各方的報告和投訴或者通過主管部門的有關(guān)通知等方式獲知。然而現(xiàn)實中并不是所有的移動源生產(chǎn)者都會積極面對其缺陷產(chǎn)品，法律對此種消極態(tài)度不能留任何余地。如果生產(chǎn)者在獲知排放缺陷存在而未采取主動召回行動的或者確認生產(chǎn)者有隱瞞產(chǎn)品缺陷、以不正當方式處理產(chǎn)品缺陷的或者確認生產(chǎn)者未將召回計劃向主管部門備案即進行召回的，主管部門應(yīng)當責令其召回，并對其召回過程加以監(jiān)督。當然，在排污缺陷移動源召回制度中，移動源銷售商、維修單位、租賃商、進口商以及移動源所有權(quán)人也應(yīng)當履行相應(yīng)法律義務(wù)，將與移動源排放缺陷相關(guān)的信息向有關(guān)部門進行報告，配合主管部門進行相關(guān)的調(diào)查，提供調(diào)查所需要的相關(guān)資料，并應(yīng)當協(xié)助生產(chǎn)者履行召回義務(wù)。

(說明：本文系山東省經(jīng)濟法學重點學科研究成果。)

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SomeLegalSolutionstoMobileSourceControl

Chu Daowen

(Shandong University of Political Science and Law, Ji'nan 250014, China)

China is faced with the increasingly serious problem of mobile source pollution.However, the existing law cannot meet the need of mobile source pollution control.On the basis of learning from foreign advanced practices, we should expand the range of mobile source regulated by law, work regional governance mechanism, and establish recall system of the pollution discharge defect of mobile source.Through these ways, we can perfect the legal system of governance of mobile source pollution in China.

mobile pollution source; regional governance; discharge defect

D912.6

A

1672-335X(2013)05-0081-06

責任編輯：周延云

2012-07-16

楚道文(1973- )，男，山東肥城人，山東政法學院經(jīng)濟貿(mào)易法學院副教授，中國應(yīng)用法學研究所與中國社會科學院法學研究所博士后研究員，法學博士，主要從事環(huán)境法與住房保障法研究。