陳光，梁俊菊

(大連理工大學(xué)公共管理與法學(xué)學(xué)院，遼寧大連，116024)

起草工作是立法活動(dòng)的關(guān)鍵程序之一。有學(xué)者將法案起草視為立法準(zhǔn)備階段的一個(gè)環(huán)節(jié)，其理由之一是“鑒于立法規(guī)劃與法案起草前后相繼的關(guān)系”。[1]本文則將法案起草作為區(qū)域立法確立階段的第一個(gè)環(huán)節(jié)，它的基本功能是形成區(qū)域立法文本的原初內(nèi)容。區(qū)域立法案起草方式的選擇至關(guān)重要，因?yàn)槠鸩莘绞讲煌?，文本的?nèi)容也會(huì)有很大的差異，并直接影響到接下來的區(qū)域立法活動(dòng)。根據(jù)區(qū)域立法的特點(diǎn)，本文主張區(qū)域立法采取委托起草的方式，即由區(qū)域內(nèi)各地方立法機(jī)關(guān)共同委托一個(gè)特定的主體或組織，來負(fù)責(zé)起草工作。這樣不僅有助于獲得較高質(zhì)量的文本草案，還可以對(duì)區(qū)域立法文本的內(nèi)容進(jìn)行有效協(xié)調(diào)，從而保證區(qū)域立法的正常開展。故在本文中，委托起草不僅作為一種區(qū)域立法文本起草機(jī)制，還作為一項(xiàng)協(xié)調(diào)機(jī)制而存在。

一、區(qū)域立法草案的起草方式

立法過程中的起草內(nèi)容究竟是什么，對(duì)這個(gè)看似簡(jiǎn)單的問題卻存在不同的認(rèn)識(shí)。有學(xué)者認(rèn)為：“法律、法規(guī)(草案)的起草，是指立法項(xiàng)目可行性報(bào)告的提出，法律、法規(guī)(草案)起草提綱和草案的擬訂，起草法律、法規(guī)(草案)及其送審報(bào)告等活動(dòng)的總稱?！盵2](207)依據(jù)此觀點(diǎn)，要起草的內(nèi)容包括四部分：立法項(xiàng)目可行性報(bào)告、起草提綱、草案和送審報(bào)告。有學(xué)者則將法律起草和法案起草加以區(qū)分，認(rèn)為法律起草“是指享有法律起草權(quán)力的立法主體或接受委托的起草組織，按照立法規(guī)劃所確定的立法項(xiàng)目，進(jìn)行某個(gè)規(guī)范性法律文件草案的擬訂活動(dòng)?！倍ò钙鸩荨笆侵赣辛⒎ㄌ岚笝?quán)的機(jī)關(guān)、組織和人員或受委托的主體，將應(yīng)當(dāng)以書面形式提(動(dòng))議的法案形諸于文字的活動(dòng)?！盵3]周旺生教授則從法案的構(gòu)成角度，指出法案起草可有三種含義，分別是：①主案的起草，即對(duì)提交審議的立法提(動(dòng))議的起草；②附案的起草，即通常所說的法律草案起草、法規(guī)草案起草和規(guī)章草案起草；③由主案和附案結(jié)合而成的完整的法案的起草。并且他還指出：“通常所說的法案起草，主要就是指法的草案起草。”[4](318)本文贊同周旺生教授的觀點(diǎn)，認(rèn)為區(qū)域立法草案的起草就是指用于區(qū)域立法職權(quán)主體審議和表決，并最終適用于區(qū)域社會(huì)的規(guī)范性文本的起草。

我國(guó)地方立法的起草一般由享有地方立法提案權(quán)的主體負(fù)責(zé)，但具體的起草工作則可以由不同的主體來完成。以地方政府規(guī)章的起草為例，實(shí)踐中具體起草工作一般由政府法制機(jī)構(gòu)，或者法制機(jī)構(gòu)組織有關(guān)部門聯(lián)合，或者法制機(jī)構(gòu)委托其他社會(huì)組織等來負(fù)責(zé)完成。建立在區(qū)域內(nèi)地方立法權(quán)合作基礎(chǔ)上的區(qū)域立法，其文本內(nèi)容的起草顯然也要以此為依托。但鑒于區(qū)域立法的合作屬性，尤其是參與者眾多的特點(diǎn)，采取一般的地方立法起草方式恐難以取得理想的效果，需要在現(xiàn)有的起草方式基礎(chǔ)上尋求一種更為適宜的起草方式。

當(dāng)前，區(qū)域立法起草可供選擇的方式大致有這樣幾種：一是由區(qū)域內(nèi)參加合作的各地方立法機(jī)關(guān)分別進(jìn)行起草，然后通過某種方式對(duì)各草案文本的內(nèi)容進(jìn)行協(xié)調(diào)，形成一個(gè)統(tǒng)一的草案文本。二是征得其他各方同意后，由區(qū)域內(nèi)某一地方立法機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)起草工作，至于該負(fù)責(zé)機(jī)關(guān)通過怎樣的方式來完成起草工作，完全由其自己決定。三是由區(qū)域內(nèi)各地方立法機(jī)關(guān)共同委托某一社會(huì)組織或?qū)W術(shù)團(tuán)體，來負(fù)責(zé)和完成區(qū)域立法文本的起草。在接受委托的組織的選擇上，可以通過招投標(biāo)的方式來確定。四是由區(qū)域內(nèi)參與合作的各地方立法機(jī)關(guān)共同決定，聯(lián)合成立一個(gè)專門的起草小組或起草委員會(huì)，專門負(fù)責(zé)區(qū)域立法草案的起草工作。待起草工作完成后，該小組或委員會(huì)即宣告解散。應(yīng)該說，這四種起草方式各有其利弊。

第一種起草方式雖然尊重了參與合作的各地方立法機(jī)關(guān)的立法意志，使其可以通過文本的內(nèi)容來充分表達(dá)各自對(duì)于區(qū)域立法的訴求和態(tài)度。但是這種分別起草的方式不僅會(huì)造成立法資源的浪費(fèi)，還會(huì)影響到區(qū)域立法的效率。因?yàn)楦髯栽谄鸩葸^程中都要投入一定的人力、物力和財(cái)力，而這些資源如果集中到一起使用，各地方立法機(jī)關(guān)就可以少投入一些。不僅如此，一旦分別起草的區(qū)域立法文本草案存在較大的分歧，在形成統(tǒng)一的文本過程中還需再投入一些資源，來協(xié)調(diào)各方的意見和立場(chǎng)。這在降低立法效率的同時(shí)，還無法保障最終形成一個(gè)一致認(rèn)可的文本草案。

第二種起草方式雖然可以避免像第一種方式那樣的資源重復(fù)投入，但由某一地方立法機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)起草，該機(jī)關(guān)有可能在起草過程中過多地考慮自己一方的利益，并將之反映在草案文本中，這就增加了接下來各方就文本內(nèi)容進(jìn)行協(xié)調(diào)的難度。而且這種起草方式相對(duì)封閉，許多問題不是在起草過程中解決，而是留到起草結(jié)束分別送審時(shí)或各自表決前來協(xié)商解決。這可能導(dǎo)致各方因協(xié)商不充分而使最終的送審文本缺乏足夠的科學(xué)性或合理性，或者各方忙于文本內(nèi)容的協(xié)調(diào)而怠于向各自的立法機(jī)關(guān)提請(qǐng)審議和表決。

第三種方式是近些年來地方立法積極探索和實(shí)踐的一種起草方式。當(dāng)然，早在1998年，重慶市人大就曾將《重慶市司法鑒定條例》的起草委托給西南政法學(xué)院。此后，該市的物業(yè)管理?xiàng)l例、農(nóng)村土地承包條例和行政程序條例等6部法規(guī)草案稿，都適用這種起草方式。上海市則從2004年開始首次將立法課題向社會(huì)公開招標(biāo)，通過媒體、網(wǎng)絡(luò)等向全國(guó)公開“發(fā)包”5項(xiàng)立法課題的研究和文本起草。2006年，第二批招標(biāo)的課題除公開招標(biāo)外，還開始采取定向議標(biāo)等其他形式進(jìn)行發(fā)包。對(duì)于公開招標(biāo)起草方式的民主意義，有學(xué)者給予了贊揚(yáng)，認(rèn)為它“從公權(quán)力源頭體現(xiàn)了民主”。[5]不過筆者認(rèn)為，這種公開起草的方式雖然有利于吸納科研組織或?qū)W術(shù)團(tuán)體的智力成果，同時(shí)參與起草的專家們?cè)诶碚撋媳容^成熟，在利益關(guān)涉方面也比較超脫一些，但實(shí)踐中這種方式也面臨著許多障礙，其主要表現(xiàn)就是他們對(duì)社會(huì)實(shí)際情況及相關(guān)信息了解不夠、把握不足，所起草的法案文本常存在脫離現(xiàn)實(shí)之弊。

相比較而言，第四種起草方式則較為合理。由于起草者分別來自參與合作的各地方立法機(jī)關(guān)，這可以從起草伊始就為各地方立法機(jī)關(guān)的合作，尤其是就如何確定區(qū)域立法草案內(nèi)容的協(xié)調(diào)提供了可能，但其不足之處在于公開性稍有欠缺。

針對(duì)上面的分析，筆者認(rèn)為，區(qū)域立法起草可采取一種特殊形式的委托起草方式。委托起草法案在西方國(guó)家是一種非常盛行的立法起草方式，它是指“立法主體或立法起草機(jī)關(guān)，委托有關(guān)機(jī)構(gòu)、組織或人員，擔(dān)當(dāng)和完成擬提交有關(guān)主體審議的規(guī)范性法文件的任務(wù)”。[4](331)而本文所謂的委托起草，是指由區(qū)域內(nèi)參與合作的各地方立法機(jī)關(guān)共同決定，聯(lián)合成立一個(gè)區(qū)域立法起草委員會(huì)，該委員會(huì)接受各地方立法機(jī)關(guān)的共同委托，專門從事區(qū)域立法起草工作。其特殊性表現(xiàn)在起草委員會(huì)的人員構(gòu)成上。一般而言，接受委托的主體多為非官方的社會(huì)組織，或?yàn)榇髮Ｔ盒?，或?yàn)榭蒲袡C(jī)構(gòu)，或?yàn)橛芍麑W(xué)者領(lǐng)導(dǎo)的學(xué)術(shù)團(tuán)隊(duì)等。但組成區(qū)域立法起草委員會(huì)的成員主要有三部分：一是參與立法合作的各地方人大或其常委會(huì)各自委派的代表人員，以一人為宜；二是相應(yīng)的各人民政府法制機(jī)構(gòu)各自委派的工作人員，以一人為宜；三是通過公開招標(biāo)或定向議標(biāo)等方式確定的科研組織或?qū)W術(shù)團(tuán)體。且此三類人員尤其是前兩類組成人員應(yīng)該有著一定的立法起草工作經(jīng)驗(yàn)。

雖然任何社會(huì)主體都可以根據(jù)自己的想法，就某項(xiàng)尚未制定的規(guī)范性法文件加以起草，甚至將其所起草的草案文本交由有關(guān)立法機(jī)關(guān)，作為該主體的立法建議稿或者以此影響立法活動(dòng)，但是立法起草權(quán)并非任何社會(huì)主體都可享有并行使的。立法起草權(quán)作為立法權(quán)的權(quán)能之一，它與立法決策權(quán)、立法審議權(quán)、立法表決權(quán)和立法解釋權(quán)等都屬于立法機(jī)關(guān)的立法權(quán)范疇。因此，只有享有立法起草權(quán)的主體所起草的草案文本才可以進(jìn)入正式的立法程序中，經(jīng)由立法機(jī)關(guān)的審議和表決，然后公布施行。依本文建議所成立的區(qū)域立法起草委員會(huì)中雖然有地方立法機(jī)關(guān)所委派的人員，但是它作為一個(gè)組織并不享有立法起草權(quán)，也即如果沒有各地方立法機(jī)關(guān)的共同委托授權(quán)，即使它起草了區(qū)域立法草案文本，也并不必然為各地方立法機(jī)關(guān)所采用。故該委員會(huì)成立并有效運(yùn)作的一個(gè)基本要件是區(qū)域立法職權(quán)主體的共同委托授權(quán)。這種起草方式也反映了立法權(quán)行使方式的靈活性。立法機(jī)關(guān)可以根據(jù)法律規(guī)定或立法需要，通過不同的方式來行使各種立法權(quán)能。其中，有些權(quán)能如立法決策權(quán)和審議權(quán)只能由立法機(jī)關(guān)自己行使，而有些權(quán)能如立法起草權(quán)則可以委托不享有立法權(quán)的其他社會(huì)主體來行使。學(xué)者于兆波在討論立法決策權(quán)和立法起草權(quán)時(shí)曾指出：“由立法決策權(quán)與立法起草權(quán)的法治定位我們可推論出：應(yīng)使立法決策權(quán)回歸于有權(quán)主體，使立法起草權(quán)對(duì)外開放?！盵6]區(qū)域立法起草委員會(huì)的成立和運(yùn)轉(zhuǎn)恰好反映了立法起草權(quán)的開放性，具體表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是組成人員主要來自三個(gè)方面，即作為民意機(jī)關(guān)的人大或人大常委會(huì)、政府法制機(jī)構(gòu)和社會(huì)公眾；二是起草向社會(huì)公眾充分開放，既有具備特殊知識(shí)構(gòu)成的公眾作為委員會(huì)成員而參與，其他公眾也可以通過其他方式進(jìn)行參與，表達(dá)意見和建議。

區(qū)域立法起草采取這種方式，避免了因立法資源的重復(fù)投入而造成的浪費(fèi)，有助于提高區(qū)域立法起草的效率和質(zhì)量。起草過程中，區(qū)域立法職權(quán)主體之間，以及職權(quán)主體與參與主體之間亦可借助區(qū)域立法起草委員會(huì)，協(xié)調(diào)相互間的行為和關(guān)系，尤其是可以對(duì)區(qū)域立法文本的內(nèi)容從源頭上進(jìn)行控制和協(xié)調(diào)。

二、委托起草機(jī)制之于區(qū)域立法文本內(nèi)容的協(xié)調(diào)意義

委托起草機(jī)制在完成所承擔(dān)的區(qū)域立法文本起草任務(wù)的同時(shí)，還作為一項(xiàng)重要的協(xié)調(diào)機(jī)制而存在。起草委員會(huì)組成人員來自三個(gè)不同的方面，在起草過程中三類主體相互配合，共同行動(dòng)。這意味著區(qū)域立法職權(quán)主體之間、區(qū)域立法職權(quán)主體內(nèi)部之間，以及區(qū)域立法職權(quán)主體與參與主體之間的行為協(xié)調(diào)。在起草過程中及之后，來自地方權(quán)力機(jī)關(guān)的代表與來自地方政府的工作人員會(huì)就該如何將所起草的文本草案進(jìn)行提交進(jìn)行協(xié)調(diào)，根據(jù)文本的內(nèi)容、緩急程度等，來確定和統(tǒng)一最終的審議機(jī)關(guān)，這是委托起草機(jī)制協(xié)調(diào)區(qū)域立法程序的表現(xiàn)。當(dāng)然，委托起草機(jī)制的協(xié)調(diào)功能主要體現(xiàn)在區(qū)域立法文本內(nèi)容的確立方面。

起草區(qū)域立法文本的過程其實(shí)是一個(gè)政策融合與政策轉(zhuǎn)換的關(guān)鍵過程，而政策的協(xié)調(diào)是區(qū)域立法內(nèi)容協(xié)調(diào)的前提之一。區(qū)域合作與發(fā)展最初發(fā)端于政策，區(qū)域內(nèi)各地方政府為了改變發(fā)展方式或基于合作發(fā)展的需要，相互間進(jìn)行聯(lián)絡(luò)，就合作進(jìn)行交流和磋商，而合作的最初表現(xiàn)是簽訂各類省(市)際協(xié)議，在這些協(xié)議中確定合作的目的、領(lǐng)域、方式，以及相互間所要承擔(dān)的權(quán)利和義務(wù)。這些協(xié)議從性質(zhì)上講屬于政策性契約，并不具有剛性約束力。隨著區(qū)域合作與發(fā)展的深入，如何將這些政策性契約轉(zhuǎn)換為立法性文件，使各方在合作中所承擔(dān)的權(quán)利和義務(wù)獲得剛性效力，從而更好地推動(dòng)區(qū)域合作與發(fā)展的深入，成為一個(gè)必然趨勢(shì)和客觀要求。因此，區(qū)域立法在某種意義上也可以視為將區(qū)域合作政策法律化的過程，而區(qū)域立法文本草案的起草過程則是實(shí)現(xiàn)政策融合與轉(zhuǎn)換的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。對(duì)于這一點(diǎn)，美國(guó)學(xué)者安·賽德曼等也曾指出：“不論是誰撰寫法律的詳細(xì)條款，他便必然不僅僅是傳達(dá)者，而且是決定政策實(shí)施內(nèi)容的參與者?！盵7]

區(qū)域立法起草委員會(huì)中，那些來自區(qū)域內(nèi)各地方的代表們，他們對(duì)于本地方政府在區(qū)域合作和發(fā)展方面所采取的政策，以及所參與簽訂的區(qū)域性協(xié)議，相比較于一般的工作人員或社會(huì)公眾，要更為熟悉。受本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、資源占有、主要負(fù)責(zé)人的認(rèn)知、所要合作的領(lǐng)域和方式、利益分配方案等因素的影響，雖然各地方政府都同意參與區(qū)域立法合作，但是他們?cè)诤献髦兴扇〉恼吡?chǎng)是不同的，有的是一種非常積極的姿態(tài)，有的則可能相對(duì)消極些。這些多少都會(huì)反映在區(qū)域立法委員會(huì)來自人大或政府的代表的意識(shí)或行為中。而在接受委托后，該委員會(huì)便作為一個(gè)整體而存在和運(yùn)作，它的目的是擬定一個(gè)能為各方所接受的文本草案。那么在這一過程中，各代表便會(huì)將自己所代表的地方政府在區(qū)域合作以及立法合作中的政策方針進(jìn)行匯總，并使之盡可能地在草案文本中相容，以轉(zhuǎn)換為立法語(yǔ)言和法律條款。從這個(gè)意義上講，區(qū)域立法委托起草不僅在協(xié)調(diào)草案文本的內(nèi)容，而且還在協(xié)調(diào)各地方政府之于區(qū)域合作和區(qū)域立法的政策，以及政策和立法的關(guān)系。

政策的協(xié)調(diào)相比較于立法條款內(nèi)容的協(xié)調(diào)尚屬容易，畢竟在區(qū)域合作和立法合作方面，各地方都有著一個(gè)基本的共識(shí)，成立這樣一個(gè)起草委員會(huì)也是建立在各方共同認(rèn)可和委托的基礎(chǔ)上，即使各地方在合作政策上有些許差異或分歧，也不會(huì)從根本上影響區(qū)域立法起草委員會(huì)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。除了存在合作共識(shí)之外，在多數(shù)情況下即使出現(xiàn)了分歧，委員會(huì)中來自各地方的代表在相互交流或磋商后，也會(huì)主動(dòng)協(xié)調(diào)其所在機(jī)關(guān)的意見和立場(chǎng)，以保證區(qū)域立法起草工作不至于在一開始便因?yàn)檎叻制缍餐觥?/p>

委托起草最主要的協(xié)調(diào)功能體現(xiàn)在區(qū)域立法草案文本內(nèi)容的確立過程中，即怎樣更好地使草案反映并融合各地方立法機(jī)關(guān)的意見和建議，為后面的分別審議能夠獲得一致通過最大限度地掃除障礙。擬訂區(qū)域立法草案文本的內(nèi)容是起草委員會(huì)的核心任務(wù)，也是區(qū)域立法起草的核心環(huán)節(jié)。在正式擬訂草案文本的內(nèi)容之前、之中以及之后，起草委員會(huì)成員都會(huì)通過各種方式或途徑，將自己所代表的地方立法機(jī)關(guān)的意見和建議傳達(dá)給具體負(fù)責(zé)的起草執(zhí)筆者。根據(jù)本文的設(shè)計(jì)，區(qū)域立法起草委員會(huì)作為一個(gè)整體，接受區(qū)域內(nèi)各地方立法機(jī)關(guān)的共同委托，負(fù)責(zé)起草工作。但具體執(zhí)筆完成草案文本的結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)、內(nèi)容撰寫的則是區(qū)域立法委員會(huì)中的第三類成員——通過公開招標(biāo)或定向議標(biāo)等方式確定的科研組織或?qū)W術(shù)團(tuán)體。這樣做的目的是為了盡量保證起草主體的中立性和起草內(nèi)容的公正性。立法是一個(gè)利益博弈過程，區(qū)域立法同樣是參與合作的各地方之間利益爭(zhēng)奪基礎(chǔ)上的合作。區(qū)域立法中的利益博弈與爭(zhēng)奪貫穿立法活動(dòng)的全過程，起草階段更是各方較量的關(guān)鍵環(huán)節(jié)之一，對(duì)于草案內(nèi)容如何起草的爭(zhēng)論可以具體到各個(gè)條款，因?yàn)槊總€(gè)具體的條款都可能影響到合作各方的利益分配。

委托起草過程中，一方面區(qū)域立法起草委員會(huì)由來自各地方的代表和工作人員組成。這意味著在委員會(huì)內(nèi)部及起草過程中，各代表或工作人員可以充分表達(dá)和反映各地方的利益主張、立法訴求，以及對(duì)草案內(nèi)容或條款的具體要求，同時(shí)也為他們之間的交流提供了平臺(tái)，這為區(qū)域立法草案文本內(nèi)容的協(xié)調(diào)提供了可能。因?yàn)橐坏└鞣皆诓莅竷?nèi)容上發(fā)生了分歧，就可以立即通過磋商或調(diào)解等方式來化解分歧，達(dá)成一致意見或立場(chǎng)。這類似于地方立法實(shí)踐中時(shí)常被采用的多方參與的聯(lián)合起草方式，如上海市地方立法起草中的“三結(jié)合”機(jī)制。所謂“三結(jié)合”機(jī)制，指的是起草一個(gè)法規(guī)通常是由人大專門委員會(huì)、市法制辦和市政府共同參與。對(duì)此，有學(xué)者指出：“單獨(dú)依靠人大進(jìn)行法規(guī)起草并非最佳選擇，因?yàn)槿舜髮?duì)某一領(lǐng)域的了解不是很充分，最有發(fā)言權(quán)的是在第一線工作的政府部門，他們的感受也最直接。法規(guī)起草不管是以政府名義還是以市人大名義提出，實(shí)際都少不了政府部門的參與?！盵8](133)實(shí)際上，這種起草方式已經(jīng)為一些地方立法性文件所明文規(guī)定。如《拉薩市制定地方性法規(guī)條例》第十二條第二款規(guī)定：“市人民政府組織起草地方性法規(guī)草案時(shí)，市人民代表大會(huì)專門委員會(huì)和常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)可以參加有關(guān)的調(diào)研論證活動(dòng)。”可見，權(quán)力機(jī)關(guān)代表和行政機(jī)關(guān)工作人員共同參與區(qū)域立法起草工作的制度設(shè)計(jì)，并非全無法律依據(jù)。對(duì)于聯(lián)合起草方式，有學(xué)者論述道：“它克服了自主起草的不足，從立法的起點(diǎn)就為不同利益群體打造了一個(gè)公平合理的博弈平臺(tái)，開啟了通向良法之路?！盵9]的確如此，區(qū)域立法委托起草方式吸收了聯(lián)合起草的優(yōu)點(diǎn)，它有利于各地方立法機(jī)關(guān)，無論是權(quán)力機(jī)關(guān)還是行政機(jī)關(guān)，都可以提前就草案文本的內(nèi)容進(jìn)行協(xié)調(diào)確定，以減少后面審議和表決等環(huán)節(jié)中的意見分歧。

另一方面，區(qū)域立法草案的具體起草由區(qū)域立法委員會(huì)中的科研組織或?qū)W術(shù)團(tuán)體來執(zhí)筆，而來自權(quán)力機(jī)關(guān)的代表和行政機(jī)關(guān)的工作人員只能對(duì)此發(fā)表意見和建議，來影響前者的起草內(nèi)容的選擇或有關(guān)條款的確定。如果沒有第三類成員的存在，單純由前兩類成員組成的區(qū)域立法委員會(huì)，很有可能會(huì)因?yàn)楦鞣皆谀承﹥?nèi)容或條款上的分歧過大，爭(zhēng)論不休，導(dǎo)致起草工作停滯不前。第三類成員的存在，不但可以獨(dú)立進(jìn)行具體內(nèi)容的擬訂，還可以根據(jù)區(qū)域立法的宗旨或目的，從更高的層面來綜合考慮與平衡各方之間的利益分配和利益關(guān)系，確定立法草案的內(nèi)容。這種起草方式吸收自近年來地方立法實(shí)踐中出現(xiàn)的委托起草，此委托起草不同于本文所謂的區(qū)域立法委托起草，它是指地方立法機(jī)關(guān)通過招標(biāo)或定向議標(biāo)等方式將某項(xiàng)法案的起草(主要是內(nèi)容擬訂)工作，委托給學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)、專家學(xué)者或科研院所等的一種起草方式。這樣做的主要目的是尋求立法者的中立。許多學(xué)者對(duì)此種起草方式表示贊同，認(rèn)為起草者中立折射出民主立法的價(jià)值取向，原因在于：“起草者中立的目的正是最大限度地尋求立法公正原則，在各種相互沖突的價(jià)值訴求中，保持中立，平衡不同的價(jià)值，以期達(dá)到對(duì)多元價(jià)值的平等對(duì)待和平等保障，以體現(xiàn)平等保護(hù)的價(jià)值趨向?！盵10]但也有人對(duì)此表示懷疑，認(rèn)為法律本身就不是價(jià)值中立的，不存在所謂的立法者中立之說，并且只要充分征求并反映公民的意見，把好草案修改關(guān)和審議關(guān)，就可以“不要起草者的‘中立’,也是能夠做到立法的所謂‘中立’的。”[11]其實(shí)這兩種觀點(diǎn)所持的視角不同，但都意識(shí)到了相同的問題，即立法應(yīng)該公正。

筆者認(rèn)為，從實(shí)然的角度講，立法起草權(quán)應(yīng)該盡量避免交由與該項(xiàng)立法有著密切利害關(guān)系的主體來負(fù)責(zé)，區(qū)域立法本身便是相互間有著利益關(guān)聯(lián)的地方立法機(jī)關(guān)之間的合作行為。為了追求共同的利益或者滿足各自的利益需求，他們進(jìn)行立法合作，但他們也會(huì)因利益的爭(zhēng)奪和利益關(guān)系的分配而發(fā)生爭(zhēng)執(zhí)，因?yàn)樗麄儗?duì)于區(qū)域立法而言，本身就是利益相關(guān)者。為了避免立法起草權(quán)因掌握在其中某個(gè)或某幾個(gè)立法機(jī)關(guān)手中，而影響最終草案內(nèi)容的公正性，有必要將其分離出來，交由一個(gè)相對(duì)中立的、利益無涉的主體來行使。

這樣，通過區(qū)域立法起草委員會(huì)內(nèi)部成員構(gòu)成的設(shè)定，可以較好地實(shí)現(xiàn)區(qū)域立法起草過程中草案文本內(nèi)容的協(xié)調(diào)問題。該委員會(huì)既為參與合作的各地方立法機(jī)關(guān)表達(dá)自己的意見或政策立場(chǎng)、相互間進(jìn)行溝通和協(xié)調(diào)提供了平臺(tái)，也可以盡可能地保證草案文本內(nèi)容從維護(hù)合作的大局出發(fā)，公正地安排和協(xié)調(diào)好各方的利益關(guān)系。當(dāng)然，區(qū)域立法起草委員會(huì)接受委托后，其內(nèi)部該遵循怎樣的運(yùn)作規(guī)則，以保障其自身的有效運(yùn)轉(zhuǎn)也非常重要。尤其需要定位好其中三類主體各自的角色，及相互間的關(guān)系，比如前兩類成員可以通過怎樣的方式來表達(dá)觀點(diǎn)，以及對(duì)第三類成員施加合理的影響，又該如何充分尊重第三類成員起草文本的權(quán)威性，等等。只有這樣，才能真正發(fā)揮出區(qū)域立法委托起草機(jī)制之于區(qū)域立法內(nèi)容的協(xié)調(diào)意義。

三、委托起草的實(shí)施步驟及相關(guān)要求

周旺生教授曾將我國(guó)法案起草過程劃分為 10個(gè)基本步驟，即“(1)作出法案起草的決策。(2)確定起草機(jī)關(guān)。(3)組織起草班子。(4)明確立法意圖。(5)進(jìn)行調(diào)查研究。(6)搭架子和擬出法案提綱。(7)正式起草法案。(8)征求有關(guān)方面意見和協(xié)調(diào)論證。(9)反復(fù)審查和修改。(10)形成法案正式稿。”[12]地方立法實(shí)踐中的起草都基本遵循這種步驟，區(qū)域立法的起草也要以此為基礎(chǔ)。但是，由于區(qū)域立法起草采取委托起草的方式，故在實(shí)施過程中有著自己的特點(diǎn)，它主要包括以下 6個(gè)步驟：

第一步，作出起草決策。起草決策權(quán)屬于立法決策權(quán)的范疇，它只能由區(qū)域立法職權(quán)主體，也即區(qū)域內(nèi)參與立法合作的各地方立法機(jī)關(guān)享有和行使。作出起草決策的主要依據(jù)是區(qū)域立法起草論證報(bào)告。區(qū)域立法起草論證發(fā)生在區(qū)域立法準(zhǔn)備階段，它是由專門成立的區(qū)域立法起草論證委員會(huì)依據(jù)一定的規(guī)則和程序，針對(duì)區(qū)域立法規(guī)劃所確立的立法項(xiàng)目的立法必要性、可行性和合理性等問題，所實(shí)施的相關(guān)論證工作，其目的是為起草決策的作出提供參考和依據(jù)。區(qū)域立法職權(quán)主體根據(jù)論證參照論證報(bào)告提供的意見，就哪一立法項(xiàng)目可以正式啟動(dòng)起草程序作出決策。

第二步，成立區(qū)域立法起草委員會(huì)并接受起草委托。組成區(qū)域立法起草委員會(huì)的三類成員中，第一類是由各地方人大常委會(huì)各自委派一名代表，此代表應(yīng)主要從人大法律委員會(huì)或人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)中產(chǎn)生，并且具有相應(yīng)的法律知識(shí)和從事立法工作的經(jīng)驗(yàn)。第二類是各地方政府法制工作機(jī)構(gòu)各自委派的一名工作人員，此人同樣應(yīng)該具備相應(yīng)的法律知識(shí)和立法工作經(jīng)驗(yàn)。區(qū)域立法起草委員會(huì)中這兩類成員的人數(shù)視參與立法合作的地方立法機(jī)關(guān)的數(shù)目而定。以長(zhǎng)三角區(qū)域立法為例，如果參與合作的是浙江省、江蘇省和上海市，那么區(qū)域立法起草委員會(huì)中前兩類成員的數(shù)量便為6人。雖然對(duì)于某一項(xiàng)區(qū)域立法的起草而言，區(qū)域立法起草委員會(huì)是一個(gè)臨時(shí)性組織，但是前兩類成員則是可以相對(duì)固定的，即他們可以多次或固定參與不同的區(qū)域立法項(xiàng)目的立法起草工作，成為不同的區(qū)域立法起草委員會(huì)中的人員。區(qū)域立法起草委員會(huì)中的第三類成員，可以由區(qū)域立法職權(quán)主體通過公開向社會(huì)招標(biāo)或者定向議標(biāo)等方式來選擇確定，其人數(shù)視該類成員的工作需要而定。并且，第三類成員是有償參與到區(qū)域立法起草工作中來的，其報(bào)酬和費(fèi)用支出應(yīng)該由區(qū)域立法職權(quán)主體負(fù)擔(dān)。

區(qū)域立法起草委員會(huì)的三類成員確定后，應(yīng)該從前兩類成員中推選一名委員會(huì)主任和一至兩名副主任，負(fù)責(zé)該委員會(huì)正常運(yùn)轉(zhuǎn)過程中的協(xié)調(diào)工作。由于區(qū)域立法起草委員會(huì)并非一個(gè)官方機(jī)構(gòu)，它并不當(dāng)然地享有區(qū)域立法起草權(quán)。因此，委員會(huì)成立后，區(qū)域立法職權(quán)主體應(yīng)該通過共同委任的方式，授權(quán)其負(fù)責(zé)區(qū)域立法草案文本的起草工作。對(duì)于區(qū)域立法起草委員會(huì)所完成的法案文本，前者應(yīng)當(dāng)按照正規(guī)的地方立法程序予以審議和表決，或者依法進(jìn)行其他處理。此外，為了明確三類成員之間的關(guān)系和分工，需要制定相應(yīng)的規(guī)則，規(guī)定不同的成員哪些行為是可以的，哪些是被禁止的，尤其是要確保第三類主體的獨(dú)立性和權(quán)威性。

第三步，搜集與整理相關(guān)立法信息，擬訂起草方案。立法不是單純的理論活動(dòng)，立法起草要建立在大量的信息資料基礎(chǔ)上。區(qū)域立法起草中的立法信息及其搜集方式主要包括：①區(qū)域內(nèi)各地方立法機(jī)關(guān)對(duì)于區(qū)域立法及起草的意見和建議。這是區(qū)域立法起草必須首先予以考慮和搜集的信息，并且要在草案文本中予以體現(xiàn)。此類信息主要由委員會(huì)內(nèi)來自各地方立法機(jī)關(guān)的代表和工作人員提供。他們負(fù)責(zé)將所在的地方立法機(jī)關(guān)的利益訴求和立法建議等基本信息以書面的形式提供給起草委員會(huì)，供負(fù)責(zé)起草的第三類成員參照。②社會(huì)公眾關(guān)于區(qū)域立法起草的意見和建議。起草過程離不開公眾參與，社會(huì)公眾的意見和建議也是重要的立法信息之一。地方立法實(shí)踐中較為重視此類信息的收集，如《海南省制定與批準(zhǔn)地方性法規(guī)條例》第八條規(guī)定：“起草地方性法規(guī)案應(yīng)當(dāng)深入調(diào)查研究，廣泛聽取各方面意見。對(duì)涉及較多數(shù)公民切身利益的地方性法規(guī)草案，起草單位應(yīng)當(dāng)征詢有關(guān)社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織和公眾代表的意見；對(duì)涉及專門技術(shù)或者其他專業(yè)性強(qiáng)的地方性法規(guī)草案，起草單位應(yīng)當(dāng)聽取有關(guān)科研機(jī)構(gòu)和專家學(xué)者的意見。必要時(shí)，可以召開論證會(huì)論證?！边@同樣適用于區(qū)域立法的起草。③其他有關(guān)信息或資料。根據(jù)立法項(xiàng)目的內(nèi)容和起草的需要，有的不僅要搜集國(guó)內(nèi)的資料，還要搜集國(guó)外的資料；有的不僅要對(duì)現(xiàn)實(shí)的立法信息進(jìn)行整理，還要查閱和整理有關(guān)的歷史資料或立法信息。

在有關(guān)立法信息和資料搜集到一定程度后，區(qū)域立法起草委員會(huì)就應(yīng)該在此基礎(chǔ)上擬訂起草方案，即所謂的搭架子和擬出法規(guī)草案提綱。具體而言，“搭架子就是精心構(gòu)思出法規(guī)草案從哪幾方面寫，寫幾大部分，每個(gè)大部分里又寫哪幾個(gè)小部分或小層次，整個(gè)法規(guī)草案的基本原則、精神或總的論點(diǎn)是什么；各個(gè)大部分的原則、精神或論點(diǎn)是什么；擬提綱就是把經(jīng)過構(gòu)思搭成的框架勾畫出來?！盵8](59)

第四步，擬定區(qū)域立法草案文本的初稿。在作好上述起草準(zhǔn)備工作后，區(qū)域立法起草委員會(huì)認(rèn)為基本問題已經(jīng)搞清楚，就可以開始起草條文。執(zhí)筆工作由委員會(huì)中的第三類成員負(fù)責(zé)，而具體的草案內(nèi)容的撰寫既可以由一個(gè)人根據(jù)集體討論的意見執(zhí)筆，也可以由幾個(gè)人分工起草其中的某一部分或某幾個(gè)部分。由此起草出來的草案文本，一般稱為“內(nèi)部試擬稿”。內(nèi)部試擬稿經(jīng)過第三類成員集體討論，并作相應(yīng)修改后，可以改為“試擬稿”，然后再供區(qū)域立法起草委員會(huì)全體人員討論。根據(jù)討論的意見和建議，對(duì)試擬稿作進(jìn)一步的改進(jìn)，并經(jīng)區(qū)域立法起草委員會(huì)集體討論同意后，改為“征求意見稿”或“討論稿”，再公開征求各方面的意見。而對(duì)于起草過程中可能涉及的有關(guān)管理體制、方針政策等內(nèi)容的立法規(guī)定，如果有關(guān)地方立法機(jī)關(guān)沒有明確指示，或者相關(guān)省(市)際協(xié)議中未作約定的，起草委員會(huì)應(yīng)該分別報(bào)請(qǐng)各地方立法機(jī)關(guān)給予明確的書面決定或指示，以作為立法的依據(jù)。

區(qū)域立法草案的起草，除了要做到結(jié)構(gòu)嚴(yán)謹(jǐn)、條理清晰、語(yǔ)言簡(jiǎn)潔和準(zhǔn)確之外，起草者還要遵循這樣幾個(gè)原則：①法制統(tǒng)一原則。這是立法的基本原則之一。它要求草案文本內(nèi)容要以憲法和法律為依據(jù)，不得與上位法的有關(guān)規(guī)定相沖突，同時(shí)還要注意與同位的地方性法規(guī)或地方政府規(guī)章之間的協(xié)調(diào)。特別要指出的是，草案的起草在從區(qū)域整體利益出發(fā)的同時(shí)，還應(yīng)避免搞區(qū)域地方保護(hù)主義。②突出區(qū)域特色。也即起草應(yīng)該從本區(qū)域的地理環(huán)境、風(fēng)俗文化、經(jīng)濟(jì)發(fā)展特點(diǎn)和區(qū)域資源優(yōu)勢(shì)等出發(fā)，因地制宜地解決區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的實(shí)際問題，使立法草案內(nèi)容更具針對(duì)性和現(xiàn)實(shí)性。正如王春業(yè)教授在論述區(qū)域行政立法應(yīng)體現(xiàn)區(qū)域特色時(shí)所指出的那樣：“體現(xiàn)區(qū)域特色才能體現(xiàn)區(qū)域行政立法的靈魂，才能充分發(fā)揮區(qū)域法制的各項(xiàng)功能，協(xié)調(diào)區(qū)域獨(dú)特的經(jīng)濟(jì)關(guān)系，解決區(qū)域特殊的經(jīng)濟(jì)問題?！盵13]至于區(qū)域特色的把握，這應(yīng)該在前面搜集和整理立法信息過程中予以完成，同時(shí)還要參照區(qū)域內(nèi)所簽訂的各項(xiàng)合作協(xié)議等。③融合各方意見和建議。區(qū)域立法是區(qū)域合作的表現(xiàn)和保障，所起草的文本內(nèi)容應(yīng)該體現(xiàn)參與合作各方的意見和建議，這樣才符合各方合作的目的，才能繼續(xù)推動(dòng)合作的進(jìn)行。至于各地方立法機(jī)關(guān)的意見和建議，主要通過區(qū)域立法起草委員會(huì)中的前兩類主體來反映。此外，社會(huì)公眾的合理意見和建議也應(yīng)該予以吸收。④注重立法的可操作性。文本的具體起草者應(yīng)該立足區(qū)域合作與發(fā)展的實(shí)際，增強(qiáng)各項(xiàng)具體條文或規(guī)定的針對(duì)性、有效性和可操作性，在權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任等主要條款的表述上要簡(jiǎn)潔、明晰，減少或避免倡導(dǎo)性、宣示性和口號(hào)性色彩較濃的條款。

第五步，將征求意見稿予以公布，公開征求有關(guān)方面的意見，并依此再進(jìn)行修改和協(xié)調(diào)。法案起草過程中，“征求意見的形式一般有兩種：一種是將征求意見稿或討論稿印發(fā)有關(guān)方面征求意見，一種是召開有關(guān)方面座談會(huì)。需要征求意見的對(duì)象，一般包括三個(gè)方面：一是有關(guān)部門；二是下級(jí)部門；三是法律專家和有關(guān)方面的專家、群眾。”[14]在將草案文本送交有關(guān)方面或向社會(huì)公開征求意見時(shí)，應(yīng)該明確一個(gè)合理的時(shí)間段。當(dāng)收到有關(guān)方面的意見和建議后，區(qū)域立法起草委員會(huì)應(yīng)當(dāng)及時(shí)進(jìn)行整理、分類，并進(jìn)行認(rèn)真的分析和研究，匯總可供參考的意見和建議，然后對(duì)草案文本的內(nèi)容進(jìn)行相應(yīng)的修改，直至最終的確定。當(dāng)然，征求意見階段乃至整個(gè)起草階段都應(yīng)有明確的時(shí)間要求，除非有特殊情況并經(jīng)法定程序認(rèn)可，不得無故延長(zhǎng)起草的時(shí)間。

第六步，形成區(qū)域立法草案文本正式稿，并附上送審報(bào)告和有關(guān)材料。在結(jié)束意見征求環(huán)節(jié)，并對(duì)草案內(nèi)容進(jìn)行相應(yīng)的修改后，區(qū)域立法起草委員會(huì)應(yīng)通過全體會(huì)議的方式，正式表決通過該草案文本。然后再根據(jù)立法慣例、草案內(nèi)容和有關(guān)要求，寫出區(qū)域立法草案的送審報(bào)告，與正式的草案文本附在一起，并由區(qū)域立法起草委員會(huì)全體成員共同簽名，以待在適當(dāng)?shù)臅r(shí)候以適當(dāng)?shù)姆绞椒謩e送交各地方立法機(jī)關(guān)審查。此外，送審稿還應(yīng)附有其他有關(guān)資料，如與立法有關(guān)的重要的國(guó)內(nèi)外參考資料、有關(guān)調(diào)研報(bào)告和考察報(bào)告等。

區(qū)域立法的起草看似一個(gè)非常流暢的過程，其實(shí)不然。每一部區(qū)域立法的起草，在每一個(gè)環(huán)節(jié)上都可能遇到這樣那樣的困難或障礙。尤其在具體的草案文本起草的時(shí)候，正如李培傳教授描述的那樣：“起草人員往往會(huì)出現(xiàn)‘時(shí)而明白，時(shí)而糊涂’，思路上會(huì)出現(xiàn)‘顛來倒去’，經(jīng)常是陷入苦思冥想，筆若懸冰狀態(tài)。即使如此，也常常出現(xiàn)，數(shù)易其稿后，對(duì)草案稿本也并不覺得滿意?！盵2](220)總之，區(qū)域立法起草是一個(gè)非常謹(jǐn)慎和不易的過程。值得欣慰的是，借助區(qū)域立法委托起草機(jī)制，可以較好地協(xié)調(diào)區(qū)域立法文本的內(nèi)容，從源頭上來保障和提升區(qū)域立法的質(zhì)量。

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