馮汝

(武漢大學(xué)環(huán)境法研究所，湖北武漢，430072)

建立環(huán)境公益訴訟制度首先要解決的就是原告主體資格的問(wèn)題。環(huán)境公益訴訟的原告資格是指在環(huán)境公益遭受損害或者有損害之虞，可以合法啟動(dòng)環(huán)境公益司法救濟(jì)程序的資格。[1]

學(xué)界和實(shí)務(wù)界認(rèn)可的環(huán)境公益訴訟原告主要包括：檢察機(jī)關(guān)、環(huán)境行政管理機(jī)關(guān)、環(huán)保非政府組織(NGO)和公民個(gè)人，不包括村民委員會(huì)等基層組織。①李義松教授則認(rèn)為，根據(jù)環(huán)境公益訴訟的不同目的、功能可將環(huán)境公益訴訟分為排除妨害型環(huán)境公益訴訟和生態(tài)損害賠償型環(huán)境公益訴訟兩種類型，應(yīng)視不同類型而分別規(guī)定訴訟原告。在排除妨害型環(huán)境公益訴訟中，應(yīng)當(dāng)允許村民委員會(huì)作為原告提起排除妨害型環(huán)境公益訴訟和環(huán)境行政公益訴訟；但在生態(tài)損害賠償型環(huán)境公益訴訟中，國(guó)家環(huán)境資源管理部門、檢察機(jī)關(guān)可以作為原告，其他主體包括村民委員會(huì)不宜作為訴訟原告，但可以請(qǐng)求、協(xié)助國(guó)家環(huán)境資源管理部門和檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟。[2]

在司法實(shí)踐中，也有不同意見。海南省高級(jí)人民法院2011年出臺(tái)的《關(guān)于開展環(huán)境資源民事公益訴訟試點(diǎn)的實(shí)施意見》規(guī)定，村民委員會(huì)在環(huán)境公益訴訟中具有原告資格，相關(guān)行政機(jī)關(guān)可以支持村民委員會(huì)提起公益訴訟。但玉溪市中級(jí)人民法院和檢察院于2011年2月24日聯(lián)合發(fā)布的《云南玉溪中級(jí)人民法院關(guān)于辦理環(huán)境資源民事公益訴訟案件若干問(wèn)題的意見》規(guī)定，人民檢察院、環(huán)境資源保護(hù)行政職能部門、環(huán)境資源保護(hù)社團(tuán)組織可以作為環(huán)境資源民事公益訴訟的起訴人，未包括村民委員會(huì)等基層組織?？傮w來(lái)看，已經(jīng)建立的環(huán)保法庭和已經(jīng)進(jìn)行的環(huán)保公益訴訟實(shí)踐中，承認(rèn)村民委員會(huì)具有環(huán)境公益訴訟原告資格的較少。

筆者認(rèn)為，村民委員會(huì)作為環(huán)境公益訴訟的原告，一方面有堅(jiān)實(shí)的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，對(duì)于實(shí)現(xiàn)保護(hù)農(nóng)村環(huán)境的目的是非常必要的；另一方面，有一定的法律根據(jù)和司法實(shí)踐基礎(chǔ)，具有可行性。應(yīng)通過(guò)對(duì)《民事訴訟法》第55條規(guī)定的具體化，以及對(duì)《環(huán)境保護(hù)法》的修改，來(lái)確立村民委員會(huì)提起環(huán)境公益訴訟的資格。

一、確立村民委員會(huì)環(huán)境公益訴訟原告資格的社會(huì)基礎(chǔ)

環(huán)境是農(nóng)民賴以生存的基礎(chǔ)，與城市相比，環(huán)境污染給農(nóng)民帶來(lái)的危害更為嚴(yán)重，它侵害了農(nóng)民的生存權(quán)。相比城市污染來(lái)說(shuō)，農(nóng)村環(huán)境污染有其獨(dú)特的特點(diǎn)：①農(nóng)村環(huán)境污染多元化。農(nóng)村污染源復(fù)雜，既有農(nóng)業(yè)污染也有鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)等產(chǎn)生的廢物，這就給環(huán)境的監(jiān)測(cè)和監(jiān)督造成了很大困難。②城市污染大量向農(nóng)村轉(zhuǎn)移。 農(nóng)村的污染問(wèn)題與經(jīng)濟(jì)、貧困緊密相關(guān)。政府部門為農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展考慮，對(duì)城市轉(zhuǎn)移的產(chǎn)業(yè)往往全盤接受。而一般情況下，這種由市中心轉(zhuǎn)移出的企業(yè)往往是污染較大的企業(yè)。③環(huán)境管理不足。我國(guó)環(huán)境保護(hù)部門一般只設(shè)置到縣級(jí)，在少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)置有環(huán)保辦公室、環(huán)保助理、環(huán)保員等。但即使在一些農(nóng)村環(huán)境管理機(jī)構(gòu)相對(duì)健全的地區(qū)如江蘇省，縣級(jí)環(huán)保部門(包括部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)的專職環(huán)保人員)還不到農(nóng)業(yè)總?cè)丝诘娜f(wàn)分之一，每 1人要平均管轄 18平方公里。環(huán)境管理很難到位。[3]④農(nóng)民參與環(huán)境決策不足。由于農(nóng)村人口比較分散，文化水平較低，且農(nóng)民的環(huán)境知情權(quán)得不到保障，造成農(nóng)民對(duì)環(huán)境事務(wù)參與不足，對(duì)與自己環(huán)境權(quán)益相關(guān)的政府環(huán)境決策影響力較小。

要改變復(fù)雜的農(nóng)村環(huán)境現(xiàn)狀，就要考慮到農(nóng)村環(huán)境問(wèn)題的特殊性，在立法和實(shí)踐中加強(qiáng)農(nóng)民的環(huán)境權(quán)益保護(hù)，充分發(fā)揮農(nóng)民的積極性，引導(dǎo)農(nóng)民自覺地、有組織地維護(hù)自己的環(huán)境權(quán)益，保護(hù)環(huán)境。而村民委員會(huì)作為群眾自治性組織，是代表本居住區(qū)村民利益和意愿的自我教育、自我管理、自我服務(wù)的組織。村民委員會(huì)的職能、性質(zhì)決定其應(yīng)該并且能夠組織村民對(duì)農(nóng)村環(huán)境事務(wù)進(jìn)行自治。首先，村民委員會(huì)代表了不同村民的共同利益，在村民的廣泛參與下容易進(jìn)行各種意見、想法的匯總與融合，可以激發(fā)村民保護(hù)環(huán)境的積極性。其次，村民委員會(huì)可以作為政府環(huán)境監(jiān)管機(jī)制的補(bǔ)充。在環(huán)境污染監(jiān)督方面，由于村民委員會(huì)是聯(lián)結(jié)單個(gè)成員的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)樞紐和利益聚合體，可以及時(shí)發(fā)現(xiàn)環(huán)境污染行為并協(xié)助行政機(jī)關(guān)進(jìn)行處理。再次，村民委員會(huì)可以對(duì)政府作出的與環(huán)境公共利益相關(guān)的行政行為進(jìn)行監(jiān)督，參與環(huán)境決策。村民委員會(huì)代表著村民的共同利益，可以形成行為方式的趨同性。這就克服了單個(gè)農(nóng)戶參與環(huán)境事務(wù)的散在性，可以獲得村民的多數(shù)表決權(quán)，對(duì)有關(guān)決策具有多數(shù)的贊同或否決權(quán)力，進(jìn)而影響政府行政決策，[4]監(jiān)督政府部門行政行為，維護(hù)集體環(huán)境權(quán)益。因此，應(yīng)當(dāng)發(fā)揮村民委員會(huì)在農(nóng)村環(huán)境保護(hù)中的積極作用。而賦予村民委員會(huì)環(huán)境公益訴訟原告資格是村民委員會(huì)發(fā)揮作用的一種具體實(shí)現(xiàn)途徑，也是保護(hù)農(nóng)民環(huán)境權(quán)益的應(yīng)有之義。

相較于其他環(huán)境公益訴訟主體，村民委員會(huì)有其獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。近年來(lái)，環(huán)保組織、檢察機(jī)關(guān)等主體在公益訴訟的司法實(shí)踐方面進(jìn)行了一些有益的探索，但這些主體在農(nóng)村環(huán)境案件中作為公益訴訟的原告，存在一些不足。

環(huán)保組織的不足主要體現(xiàn)在：首先，環(huán)保組織存在數(shù)量少、力量弱、人力不足、組織能力不強(qiáng)等問(wèn)題。環(huán)保組織的資金、規(guī)模還不足以承擔(dān)廣大的農(nóng)村環(huán)境公益維權(quán)活動(dòng)，面對(duì)農(nóng)村環(huán)境訴訟維權(quán)，環(huán)保組織顯得有些有心無(wú)力。②其次，環(huán)保組織的工作重點(diǎn)主要還是在“環(huán)境保護(hù)”的宣傳教育、推動(dòng)公眾參與方面，參與環(huán)境維權(quán)或者訴訟的較少。調(diào)查顯示，只有11%的環(huán)保組織參加過(guò)環(huán)境維權(quán)活動(dòng)。最后，環(huán)保組織的活動(dòng)主要是在城市，在農(nóng)村開展環(huán)?；顒?dòng)的組織并不多見，專門的農(nóng)村環(huán)保團(tuán)體更是沒有，農(nóng)村成了被環(huán)保組織忽略的角落。

檢察機(jī)關(guān)的不足主要體現(xiàn)在：檢察機(jī)關(guān)作為我國(guó)的公訴機(jī)關(guān)，業(yè)務(wù)繁忙，在司法實(shí)踐中環(huán)境公益訴訟只能針對(duì)一些影響較大的案件提起。而農(nóng)村環(huán)境案件的發(fā)生范圍具有地域性，有些并不具有代表性，但卻與村民生活息息相關(guān)，直接影響到一定區(qū)域村民的生產(chǎn)生活環(huán)境，檢察機(jī)關(guān)很難及時(shí)了解情況，提起訴訟。

而村民委員會(huì)的性質(zhì)、作用以及職能，使其能夠有動(dòng)力、有能力及時(shí)地提起公益訴訟，能夠很好地彌補(bǔ)檢察機(jī)關(guān)及環(huán)保組織等在農(nóng)村環(huán)境公益訴訟中存在的不足。首先，村民委員會(huì)在我國(guó)農(nóng)村普通存在，數(shù)量和規(guī)模有保證，并且村民委員會(huì)是群眾自治組織，最能代表群眾。如，在對(duì)廣東農(nóng)村進(jìn)行的環(huán)境權(quán)益的問(wèn)卷調(diào)查中，有 33.9%的人表示自己和家人因環(huán)境污染而受到財(cái)產(chǎn)或者健康損失，但對(duì)于改變環(huán)境污染所采取的行動(dòng)中，只有 1.94%的人選擇向法院起訴，而向村委會(huì)反映情況的高達(dá)40.83%。[5]其次，村民委員會(huì)對(duì)本村發(fā)生的環(huán)境變化最為了解，如賦予其環(huán)境公益訴權(quán)，就改變了訴訟的被動(dòng)性，使得許多環(huán)境污染和破壞以及損害公民環(huán)境權(quán)益的行為在發(fā)生之前就得到遏制，有利于環(huán)境污染的預(yù)防。最后，村民委員會(huì)有提起公益訴訟的直接動(dòng)力。環(huán)境公益訴訟因具有公益性，大部分人持“搭便車”的心理，并不愿意花費(fèi)時(shí)間、金錢去提起訴訟。環(huán)保組織、檢察機(jī)關(guān)提起訴訟也只是個(gè)別案件。而村民委員會(huì)提起環(huán)境公益訴訟，雖然與其沒有直接的利害關(guān)系，但通過(guò)其提起訴訟的行為，可以改善附近環(huán)境，保護(hù)不特定村民的環(huán)境權(quán)益。維護(hù)集體安全權(quán)和健康權(quán)的職責(zé)使得村民委員會(huì)有提起環(huán)境公益訴訟的動(dòng)力。

二、確立村民委員會(huì)提起環(huán)境公益訴訟原告資格的法律基礎(chǔ)

《村民委員會(huì)組織法》第八條第二款規(guī)定，村民委員會(huì)依照法律規(guī)定，管理本村屬于村農(nóng)民集體所有的土地和其他財(cái)產(chǎn)，引導(dǎo)村民合理利用自然資源，保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境。從該條規(guī)定可以看出，村民委員會(huì)具有環(huán)境管理的職責(zé)。這一規(guī)定雖然沒有直接明確村民委員會(huì)的訴訟權(quán)利，但有了職責(zé)就應(yīng)該賦予其相應(yīng)的權(quán)利。因此，筆者認(rèn)為，由該條可以推導(dǎo)出環(huán)境訴訟權(quán)利是村民委員會(huì)應(yīng)有之權(quán)利。

2012年8月31日，全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)關(guān)于修改《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》的決定，其中第55條：“對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為,法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟?！边@條規(guī)定被學(xué)者稱為我國(guó)公益訴訟的破冰之旅。然而，該條規(guī)定卻比較模糊。所謂“法律規(guī)定”是否對(duì)“有關(guān)組織”限制；如果限制，“法律規(guī)定的有關(guān)組織”是指《民事訴訟法》規(guī)定的組織，還是國(guó)家所有法律中規(guī)定的組織，還是由司法解釋或者司法實(shí)踐來(lái)具體界定，大家莫衷一是。因此,該條規(guī)定能否作為村民委員會(huì)提起環(huán)境公益訴訟的直接法律依據(jù)就成為應(yīng)該明確的問(wèn)題。

筆者認(rèn)為，此處對(duì)“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和社會(huì)組織”應(yīng)做廣義解釋，應(yīng)包括村民委員會(huì)，即該條規(guī)定為村民委員會(huì)提起環(huán)境公益訴訟提供了直接的法律依據(jù)。原因在于：第一，從該條的立法過(guò)程和立法目的來(lái)看。該條在修訂過(guò)程中，將二審稿中的“有關(guān)社會(huì)團(tuán)體”③修改為“有關(guān)社會(huì)組織”，放寬了訴訟主體的范圍。之所以做這樣的修改，是因?yàn)樯鐣?huì)各界對(duì)社會(huì)團(tuán)體的認(rèn)識(shí)不同，立法者希望通過(guò)較寬泛的規(guī)定，給相關(guān)法律的制定及司法實(shí)踐留有空間。因此，從立法目的講，對(duì)“有關(guān)組織”應(yīng)做擴(kuò)大解釋，村民委員會(huì)作為法律規(guī)定的組織應(yīng)該包含在環(huán)境公益訴訟的原告范圍內(nèi)。第二，從法律規(guī)定本身來(lái)看，“法無(wú)禁止即自由”?！睹袷略V訟法》第55條并未禁止哪類機(jī)關(guān)和社會(huì)組織不能提起環(huán)境公益訴訟，那么就應(yīng)該允許在實(shí)踐中由各類機(jī)關(guān)和社會(huì)組織提起公益訴訟，當(dāng)然也應(yīng)該允許村民委員會(huì)提起環(huán)境公益訴訟。

雖然根據(jù)《民事訴訟法》第55條的解釋可以認(rèn)為，能夠提起環(huán)境公益訴訟的機(jī)關(guān)和社會(huì)組織應(yīng)該包括村民委員會(huì)。但法律應(yīng)具有明確性和可操作性，對(duì)第55條的規(guī)定，需要相關(guān)實(shí)體法的回應(yīng)及公益訴訟程序的具體設(shè)立。筆者認(rèn)為，應(yīng)從兩個(gè)方面進(jìn)行完善：第一，在各個(gè)領(lǐng)域的單行法中，確立提起民事公益訴訟的主體?！睹袷略V訟法》是指導(dǎo)所有民事類案件的程序性法律，而公益訴訟在消費(fèi)者保護(hù)、環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域各有特點(diǎn)，包含類型和程序多樣，因此不宜由民事訴訟法及其司法解釋對(duì)具體領(lǐng)域中的原告作具體限定。具體的原告范圍由各領(lǐng)域基本法或者單行法中做具體規(guī)定。對(duì)于環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的公益訴訟，應(yīng)在《環(huán)境保護(hù)法》這一基本法中具體規(guī)定。因此，筆者建議在《環(huán)境保護(hù)法》中對(duì)村民委員會(huì)環(huán)境公益訴訟的原告資格予以確認(rèn)。第二，通過(guò)實(shí)踐的摸索，對(duì)于環(huán)境公益訴訟的程序、費(fèi)用等相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行進(jìn)一步的明確，并通過(guò)司法解釋或立法予以確立。

各級(jí)法院在推行環(huán)境司法專門化、設(shè)立環(huán)保法庭的過(guò)程中，已經(jīng)逐漸注意到村民委員會(huì)的作用。如海南省高級(jí)人民法院2011年出臺(tái)的《關(guān)于開展環(huán)境資源民事公益訴訟試點(diǎn)的實(shí)施意見》，就確立了村民委員會(huì)環(huán)境公益訴訟的資格。

在一些村民委員會(huì)提起的環(huán)境民事和行政訴訟中，也已經(jīng)有了環(huán)境公益訴訟的雛形。如2007年福建省泉州市泉港區(qū)南埔警柯厝村民委員會(huì)(下稱柯厝村委會(huì))訴劉明泉環(huán)境污染案。④

該案中，原告作為村民自治組織，被告是傾倒廢渣造成環(huán)境污染的個(gè)人，該村委會(huì)提起訴訟的目的是為了維護(hù)不特定多數(shù)人的環(huán)境公共利益，其訴訟的請(qǐng)求是訴請(qǐng)人民法院判決被告排除妨礙、消除危險(xiǎn)、恢復(fù)原狀。如果最后法院支持了原告的訴訟請(qǐng)求，那么判決結(jié)果也是維護(hù)了公共利益，村民委員會(huì)沒有因?yàn)樵撛V訟結(jié)果得到額外的利益，不特定多數(shù)人的環(huán)境公益得到了維護(hù)。因此，此案如不是最后達(dá)成和解的話，已經(jīng)符合了公益訴訟的標(biāo)準(zhǔn)，從現(xiàn)在的結(jié)果來(lái)看也基本具備了民事公益訴訟的構(gòu)成要件。[6]

此外，還有一些案例雖不屬于嚴(yán)格意義上的公益訴訟，但部分維護(hù)了公益，屬于廣義的公益訴訟。如九江市廬山區(qū)虞家河鄉(xiāng)東光村村民委員會(huì)訴中國(guó)國(guó)電集團(tuán)公司九江發(fā)電廠環(huán)境污染損害賠償糾紛案。⑤

這類案件與嚴(yán)格意義上的公益訴訟相比，區(qū)別主要在于：村民委員會(huì)提起案件的目的主要為維護(hù)集體的經(jīng)濟(jì)利益，要求環(huán)境侵害人承擔(dān)責(zé)任，達(dá)到對(duì)所受損害的救濟(jì)。但此類案件對(duì)公益訴訟的意義在于：第一，明確了村民委員會(huì)在環(huán)境民事和行政訴訟中的訴訟地位，破除了村民委員會(huì)作為自治組織提起訴訟的資格障礙，為村民委員會(huì)提起公益訴訟提供了司法實(shí)踐基礎(chǔ)。第二，村民委員會(huì)雖與案件有一定的利害關(guān)系，屬于私益訴訟。但從案件審判結(jié)果來(lái)看，這些案件達(dá)到了恢復(fù)、改善環(huán)境的目的，間接地維護(hù)了不特定多數(shù)人的公共利益，是私益訴訟對(duì)公益訴訟進(jìn)行的有益推動(dòng)。

三、村民委員會(huì)提起環(huán)境公益訴訟的范圍界定

賦予村民委員會(huì)提起環(huán)境公益訴訟的資格，并不意味著村民委員會(huì)提起的任何訴訟都屬于環(huán)境公益訴訟，也不意味著村民委員會(huì)可以提起任何類型的環(huán)境公益訴訟。因此，需要對(duì)村民委員會(huì)可以提起的環(huán)境公益訴訟的范圍進(jìn)行界定。具體而言，對(duì)村民委員會(huì)提起環(huán)境公益訴訟的范圍進(jìn)行界定主要涉及以下兩個(gè)問(wèn)題：村民委員會(huì)提起的是否屬于公益訴訟以及其可以提起何種類型的公益訴訟。

(一)多個(gè)人利益的訴訟和集體共同利益的訴訟

環(huán)境公益訴訟的目的就是對(duì)環(huán)境公益的保護(hù)。 但何為“公益”，標(biāo)準(zhǔn)是什么，公益和私益如何區(qū)分認(rèn)定，一直存在爭(zhēng)議。村民委員會(huì)提起的訴訟也需界定其訴訟目的是否符合“公益”的標(biāo)準(zhǔn)。人們常說(shuō)的“公益”，從主體的構(gòu)成來(lái)看可以分為兩類：一類是集體利益，一類是多個(gè)人的利益。但實(shí)際上，前者是一種整體的利益，后者從本質(zhì)上講是私益。[7]人們之所以將為多個(gè)人的環(huán)境權(quán)益提起的訴訟也認(rèn)為是環(huán)境公益訴訟，一方面是從人數(shù)上判斷；另一方面，是因?yàn)樵V訟所要維護(hù)的利益是通過(guò)環(huán)境媒介實(shí)現(xiàn)的或者是在環(huán)境的作用下受侵害的。在這個(gè)意義上，是環(huán)境的關(guān)聯(lián)性造成了所謂的環(huán)境公益訴訟。

在實(shí)踐中，特定的主體或具體的行政行為引起的農(nóng)村環(huán)境污染會(huì)造成多個(gè)村民的損害。如溫州市環(huán)保部門違法審批，同意某水泥粉磨站建在距離村民住宅5米的地方，造成了某村全部2 648位村民的身體健康和正常生活受到嚴(yán)重妨礙。[8]這類造成多個(gè)人利益損害的請(qǐng)求賠償訴訟是否屬于公益訴訟，村民委員會(huì)是否可以針對(duì)此類案件提起公益訴訟存在較大爭(zhēng)議。

筆者認(rèn)為，應(yīng)將此類案件中的公益和私益區(qū)分來(lái)看。造成特定村民的人身財(cái)產(chǎn)損害，是對(duì)私益的損害，屬于私益訴訟，村民委員會(huì)不宜提起此類損害賠償訴訟。但對(duì)環(huán)境造成的損害卻屬于公益，即危害不特定人的健康權(quán)和環(huán)境權(quán)。在上文所舉的溫州例子中，應(yīng)允許村民委員會(huì)提起行政公益訴訟，可未經(jīng)受損害村民逐一授權(quán)，要求環(huán)保部門撤銷行政行為。但村民委員會(huì)經(jīng)村民授權(quán)，提起的要求對(duì)特定公民進(jìn)行賠償?shù)脑V訟不屬于公益訴訟。

(二)排除妨害之訴和生態(tài)損害賠償之訴

排除妨害型環(huán)境公益訴訟，是指有關(guān)主體以預(yù)防或者停止對(duì)生態(tài)環(huán)境的損害為目的，而對(duì)污染者或者相關(guān)行政主體提起的公益訴訟。該類訴訟目的不在于要求行為人賠償生態(tài)損害造成的損失，而在于預(yù)防或停止對(duì)生態(tài)環(huán)境的損害，要求污染者停止侵害、排除妨害，或者要求有關(guān)行政機(jī)關(guān)為或不為一定的行政行為。因而，它可以是環(huán)境民事公益訴訟，也可以是環(huán)境行政公益訴訟。[9]李義松教授承認(rèn)村民委員會(huì)具有提起環(huán)境公益訴訟的資格，認(rèn)為村民委員會(huì)能夠提起排除妨害之訴，主要的爭(zhēng)議在于村民委員會(huì)是否能夠提起生態(tài)損害賠償訴訟。生態(tài)損害賠償訴訟是指有起訴資格的原告提起的，要求造成了環(huán)境損害的被告承擔(dān)恢復(fù)、修復(fù)與保育環(huán)境到未損害前的原狀所需要支出的金錢費(fèi)用。

有學(xué)者認(rèn)為不宜賦予村民委員會(huì)生態(tài)損害賠償訴訟資格的原因如：①?gòu)奈覈?guó)的國(guó)家性質(zhì)來(lái)看，絕大部分自然資源由國(guó)家代表人民擁有，因而由政府機(jī)構(gòu)代表國(guó)家行使所有者的賠償請(qǐng)求權(quán)更符合法理。[10]②損害賠償之訴的目的是由環(huán)境破壞者、污染者負(fù)擔(dān)環(huán)境恢復(fù)的費(fèi)用，賠付的資金主要用于對(duì)自然資源損失進(jìn)行修復(fù)或者恢復(fù)。而環(huán)境修復(fù)在我國(guó)是由具有公權(quán)力的國(guó)家機(jī)關(guān)進(jìn)行。那么由其進(jìn)行索賠比村民委員會(huì)索賠更加適宜，也避免造成資金的流失。③生態(tài)損害的評(píng)估、予以賠償?shù)馁M(fèi)用范圍等具有很強(qiáng)的專業(yè)性，存在評(píng)估困難、費(fèi)用高等問(wèn)題，村民委員會(huì)不具備進(jìn)行生態(tài)損害賠償之訴的資金、能力要求。

筆者認(rèn)為，應(yīng)該賦予村民委員會(huì)在集體所有的自然資源受到損害時(shí)提起生態(tài)損害賠償訴訟的資格。原因在于：①村民委員會(huì)有提起生態(tài)損害賠償?shù)臋?quán)利基礎(chǔ)。環(huán)境公益訴訟的目的是保護(hù)社會(huì)公共環(huán)境利益，是在公共環(huán)境遭受損害而無(wú)確定受害主體的情況下，突破傳統(tǒng)法律中“直接利害關(guān)系”的原告資格限制，允許有關(guān)機(jī)關(guān)、組織甚至個(gè)人提起訴訟。環(huán)境公益訴訟的權(quán)利基礎(chǔ)是環(huán)境權(quán)利，而不是對(duì)環(huán)境要素所擁有的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。村民委員會(huì)作為村民利益的代表者，其提起生態(tài)損害賠償訴訟的基礎(chǔ)是集體的健康權(quán)，是集體的環(huán)境福祉，其訴訟資格的獲得具有正當(dāng)性。也正基于此，為維護(hù)集體的環(huán)境安全權(quán)，甚至是生存權(quán)，村民委員會(huì)比國(guó)家行政機(jī)關(guān)提起生態(tài)損害賠償訴訟更具有動(dòng)力。②生態(tài)損害賠償所賠付的資金，應(yīng)設(shè)立專門的基金進(jìn)行管理，村民委員會(huì)勝訴后，由法院直接將所得賠償款劃歸該專門基金管理，可以避免資金流失問(wèn)題。③對(duì)于村民委員會(huì)缺乏足夠的技術(shù)和資金應(yīng)對(duì)自然資源損害評(píng)估的問(wèn)題。筆者認(rèn)為，資金問(wèn)題是公益訴訟在完善的過(guò)程中必然解決的問(wèn)題。在環(huán)境公益訴訟的實(shí)踐中，有些省份在建立環(huán)保法庭的同時(shí)，也設(shè)立了環(huán)境公益訴訟資金，如海南設(shè)立了省級(jí)環(huán)境公益訴訟資金，用于支付公益訴訟相關(guān)的訴訟費(fèi)用。那么隨著生態(tài)損害賠償制度的逐步完善，也可以建立相關(guān)的制度解決評(píng)估費(fèi)用的問(wèn)題，絕不能因資金、能力問(wèn)題就否認(rèn)村民委員會(huì)具有提起公益訴訟的權(quán)利。

注釋：

①對(duì)這些主體是否都可以提起環(huán)境公益訴訟，學(xué)者們有不同觀點(diǎn)?？梢园堰@些觀點(diǎn)分為四種：開放多元說(shuō)，限定多元說(shuō)，封閉一元說(shuō)，限定性二元機(jī)制。參見王樹義, 羅吉.論我國(guó)環(huán)境公益訴訟制度的構(gòu)建—結(jié)合《環(huán)境保護(hù)法》修改的思考.清華法治論衡(第16輯).北京：清華大學(xué)出版社，2012。

②根據(jù)中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)2008年10月發(fā)布的《2008中國(guó)環(huán)保民間組織發(fā)展?fàn)顩r報(bào)告》，截至當(dāng)時(shí)，中國(guó)環(huán)保民間組織有3500余家，其中政府發(fā)起成立的環(huán)保民間組織1309 家, 學(xué)校環(huán)保社團(tuán)1382 家, 草根環(huán)保民間組織508家, 國(guó)際環(huán)保組織駐中國(guó)機(jī)構(gòu)90 家, 港澳臺(tái)地區(qū)的環(huán)保民間組織約250 家。在這中間，只有 26%的環(huán)保民間組織擁有固定的資金來(lái)源。而根據(jù)《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒2011》，截止到2010年底鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)區(qū)劃數(shù)40906個(gè)，其中街道辦事處有6923個(gè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)有33981個(gè)，而行政村據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)有94萬(wàn)多個(gè)。

③根據(jù)我國(guó)《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》的規(guī)定，所謂社會(huì)團(tuán)體，是指中國(guó)公民自愿組成，為實(shí)現(xiàn)會(huì)員共同意愿，按照其章程開展活動(dòng)的非營(yíng)利性社會(huì)組織。成立社會(huì)團(tuán)體，應(yīng)當(dāng)經(jīng)其業(yè)務(wù)主管單位審查同意，并依照規(guī)定進(jìn)行登記，且應(yīng)當(dāng)具備法人條件。在《環(huán)境保護(hù)法》的二審稿中規(guī)定，提起環(huán)境公益訴訟的主體為“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)社會(huì)團(tuán)體”，這樣的規(guī)定將不具有社團(tuán)資格的有關(guān)組織排除在外，引起很大爭(zhēng)議。因此，在第三稿即最后的定稿中，將第二稿中的“有關(guān)社會(huì)團(tuán)體”修改為“有關(guān)社會(huì)組織”，放寬了訴訟主體的范圍。

④被告劉明泉自2005年10月起在未經(jīng)其允許的情況下，利用中午、晚上時(shí)間，在柯厝村沙塘埔填埋白色粉狀物。此物在陽(yáng)光的照射下散發(fā)出刺鼻的氣味，同時(shí)致使粉狀物堆放地周邊的池塘內(nèi)的養(yǎng)殖物全部死亡，對(duì)填埋地的周邊環(huán)境造成較大的污染。群眾反映非常強(qiáng)烈。劉泉明承認(rèn)該物是其負(fù)責(zé)處理的二化公司生產(chǎn)氯堿所產(chǎn)生的廢渣(俗稱電石渣)?？仑却逦瘯?huì)訴至法院請(qǐng)求劉明泉將填埋在山前埔的廢渣及時(shí)清理干凈，全部運(yùn)走并恢復(fù)原狀。后該案經(jīng)法院調(diào)解結(jié)案。

⑤九江發(fā)電廠將沒有經(jīng)過(guò)嚴(yán)格處理的工業(yè)廢水直接排放到水體之中，導(dǎo)致水質(zhì)污染，周邊村民生產(chǎn)、生活及健康狀況日趨惡化。故東光村村民委員會(huì)請(qǐng)求法院判令被告立即停止向原告轄區(qū)排放污水，判令被告賠償恢復(fù)水源治理費(fèi)、解決飲用水供應(yīng)所需費(fèi)用及經(jīng)濟(jì)損失費(fèi)等。

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