韓磊 ，薛丹

(1. 東北師范大學(xué)歷史文化學(xué)院，吉林長(zhǎng)春，130024；2. 牡丹江師范學(xué)院歷史與文化學(xué)院，黑龍江牡丹江，157012)

“西藏問(wèn)題特別協(xié)調(diào)員” （Special Coordinator for Tibetan Issues，以下簡(jiǎn)稱“協(xié)調(diào)員”）是美國(guó)國(guó)務(wù)院于克林頓政府后期設(shè)立的一個(gè)帶有明顯干涉中國(guó)內(nèi)政色彩的職務(wù)，歷任協(xié)調(diào)員對(duì)達(dá)賴?yán)锛瘓F(tuán)持支持的立場(chǎng)。隨著《2002年西藏政策法》（Tibetan Policy Act of 2002）的簽署，協(xié)調(diào)員的職責(zé)趨于規(guī)范化、制度化，其活動(dòng)日漸活躍，對(duì)美國(guó)政府的涉藏政策發(fā)揮著越來(lái)越重要的影響。奧巴馬執(zhí)政以來(lái)，美國(guó)政府繼續(xù)保留了這一職務(wù)，這充分說(shuō)明了美國(guó)政府在西藏問(wèn)題上政策的一致性與連續(xù)性。本文依據(jù)美國(guó)國(guó)務(wù)院出臺(tái)的一系列政府報(bào)告、美國(guó)國(guó)會(huì)聽證會(huì)等記錄分析協(xié)調(diào)員的產(chǎn)生及其主要涉藏活動(dòng)。

一、“西藏問(wèn)題特別協(xié)調(diào)員”的設(shè)立

美國(guó)國(guó)務(wù)院原本沒(méi)有“西藏問(wèn)題特別協(xié)調(diào)員”一職，該職務(wù)緣起于將人權(quán)列為外交政策目標(biāo)之一的克林頓政府時(shí)期。這一時(shí)期，美國(guó)的外交特點(diǎn)是將促進(jìn)民主與促進(jìn)人權(quán)結(jié)合起來(lái)，以“人權(quán)”為旗幟，加大對(duì)國(guó)際事務(wù)的干預(yù)。反映在“西藏問(wèn)題”上，美國(guó)以關(guān)注西藏人權(quán)為借口，加強(qiáng)干涉中國(guó)西藏事務(wù)的力度。在此背景下，美國(guó)政府急需一位專職人員來(lái)負(fù)責(zé)西藏事務(wù)。

協(xié)調(diào)員的出現(xiàn)同時(shí)也是美國(guó)國(guó)會(huì)干預(yù)“西藏問(wèn)題”的產(chǎn)物。作為官方的政策，自從中美關(guān)系正常化以來(lái)，美國(guó)政府就承認(rèn)西藏是中國(guó)的一部分。但是達(dá)賴?yán)镌趪?guó)會(huì)有許多支持者，這些支持達(dá)賴集團(tuán)的國(guó)會(huì)議員不僅主張?jiān)诜缮辖o予“西藏流亡政府”更高的法律地位，而且經(jīng)常向政府施加壓力，以迫使政府做出有利于達(dá)賴?yán)锏恼巫尣?。在?guó)會(huì)的壓力下，布什、克林頓和小布什總統(tǒng)在任內(nèi)都會(huì)見了達(dá)賴?yán)铩?/p>

克林頓政府初期，美國(guó)國(guó)會(huì)開始考慮設(shè)立大使級(jí)別的美國(guó)西藏特使（U.S. Special Envoy for Tibet），積極推動(dòng)達(dá)賴?yán)锱c中國(guó)政府之間進(jìn)行對(duì)話。1994年參議員佩爾（Claiborne Pell）介紹這一職位時(shí)認(rèn)為美國(guó)政府有必要更多地關(guān)注涉藏問(wèn)題：“我想起在前幾屆政府中，要想與中國(guó)進(jìn)行一場(chǎng)關(guān)于西藏問(wèn)題的嚴(yán)肅、有見解的談判是多么困難的事情。設(shè)立西藏特使可以確保西藏問(wèn)題——這一中美關(guān)系中的重要問(wèn)題可以持續(xù)不斷地出現(xiàn)在高級(jí)級(jí)別的政策談判中?！盵1](3)

在第104屆國(guó)會(huì)上，以對(duì)外關(guān)系委員會(huì)主席赫爾姆斯（Jesse Helms）和前國(guó)際關(guān)系委員會(huì)主席本杰明·A·吉爾曼(Benjamin A. Gilman)為代表的、長(zhǎng)期關(guān)注西藏問(wèn)題的議員提出了《1995年美國(guó)海外利益法》（American Overseas Interests Act of 1995）議案。這項(xiàng)議案中涵蓋了設(shè)立西藏特使的條款，規(guī)定西藏特使應(yīng)當(dāng)為大使級(jí)別，其職責(zé)是積極推動(dòng)達(dá)賴?yán)锱c中國(guó)政府之間的談判。但是，1996年4月12日，克林頓總統(tǒng)否決了這項(xiàng)議案。總統(tǒng)之所以否決它，是因?yàn)樽詮?979年中美正式建立外交關(guān)系以來(lái)，歷屆美國(guó)政府都承認(rèn)西藏是中國(guó)領(lǐng)土的一部分，而設(shè)立大使級(jí)別的西藏特使相當(dāng)于承認(rèn)西藏是一個(gè)獨(dú)立國(guó)家，這會(huì)給中美關(guān)系帶來(lái)惡劣的負(fù)面影響。[1](5)4月30日，國(guó)會(huì)試圖推翻總統(tǒng)的否決，但是沒(méi)能獲得2/3的多數(shù)票。

主張?jiān)O(shè)立西藏特使的議員并不甘心失敗。1997年6月3日，在美國(guó)第105屆國(guó)會(huì)上，《1995年美國(guó)海外利益法》被三個(gè)單獨(dú)的法案所取代，這三項(xiàng)法案分別是：H.R.1757，授權(quán)在1998至1999財(cái)政年度為國(guó)務(wù)院撥款、H.R.1758《歐洲安全法》（European Security Act）、H.R.1759對(duì)外援助授權(quán)與改革法案(a foreign aid authorization and reform bill)。其中，第一項(xiàng)法案包含了設(shè)立西藏特使的內(nèi)容。[1](5)國(guó)會(huì)利用手中的撥款權(quán)向國(guó)務(wù)院施加壓力。面對(duì)來(lái)自國(guó)會(huì)的壓力，1997年10月31日，美國(guó)國(guó)務(wù)院做出了一個(gè)向國(guó)會(huì)妥協(xié)的舉動(dòng)，國(guó)務(wù)卿奧爾布賴特和參議院對(duì)外關(guān)系委員會(huì)和眾議院國(guó)際關(guān)系委員會(huì)主席與高級(jí)成員之間達(dá)成一項(xiàng)共識(shí)：在國(guó)務(wù)院內(nèi)委任無(wú)大使級(jí)別的“西藏問(wèn)題特別協(xié)調(diào)員”。協(xié)調(diào)員的主要任務(wù)是與“西藏流亡政府保持聯(lián)絡(luò)”，[2](129)同時(shí)關(guān)注人權(quán)事務(wù)，促進(jìn)中國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人與達(dá)賴?yán)锏膶?duì)話以及協(xié)助保護(hù)西藏獨(dú)特的文化。

二、“西藏問(wèn)題特別協(xié)調(diào)員”的職責(zé)演變

不難看出，協(xié)調(diào)員的設(shè)立是美國(guó)國(guó)務(wù)院與國(guó)會(huì)在西藏問(wèn)題上不同策略相互妥協(xié)之產(chǎn)物，這使得協(xié)調(diào)員在出現(xiàn)之初帶有很強(qiáng)的過(guò)渡性與臨時(shí)性，其具體的權(quán)限與職責(zé)并沒(méi)有被明確下來(lái)。協(xié)調(diào)員在關(guān)注西藏問(wèn)題的同時(shí)，經(jīng)常被其他的事務(wù)牽扯精力，其活動(dòng)自然受到很大的限制。

美國(guó)國(guó)務(wù)院政策研究室主任格里高利·克萊格(Gregory Craig)擔(dān)任美國(guó)國(guó)務(wù)院第一任協(xié)調(diào)員。但在1998年秋，因萊溫斯基事件，國(guó)會(huì)開始啟動(dòng)彈劾克林頓總統(tǒng)的動(dòng)議。為了度過(guò)政治上的困境，克林頓啟用政治經(jīng)驗(yàn)豐富的克萊格為特別顧問(wèn)來(lái)應(yīng)對(duì)獨(dú)立檢察官斯塔爾的質(zhì)詢，這使克萊格在長(zhǎng)達(dá)4個(gè)月的時(shí)間里無(wú)暇關(guān)注西藏問(wèn)題。同時(shí)，在國(guó)家安全委員會(huì)，由于一向關(guān)注西藏問(wèn)題的巴德爾（Bader）被任命為駐納米比亞大使，因此在這期間，美國(guó)政府對(duì)西藏問(wèn)題的關(guān)注有限。1999年1月20日，負(fù)責(zé)人口、難民、移民事務(wù)的助理國(guó)務(wù)卿朱麗亞·塔夫脫（Julia Taft）繼任協(xié)調(diào)員。但是年春100萬(wàn)阿爾巴尼亞難民涌入科索沃，由于忙于應(yīng)對(duì)這場(chǎng)危機(jī)，塔夫脫沒(méi)有投入更多的時(shí)間與精力來(lái)關(guān)注西藏問(wèn)題。

這種狀態(tài)在國(guó)會(huì)通過(guò)《2002年西藏政策法》并經(jīng)總統(tǒng)簽署生效后得到改善?？肆诸D政府時(shí)期，民主黨眾議員托馬斯·蘭托斯、共和黨眾議員馬克·柯克（Mark Kirk）、美國(guó)眾議院外交事務(wù)委員會(huì)前主席亨利·海德（Henry Hyde）等人與范斯坦在2001年5月9日聯(lián)合提出一項(xiàng)涉藏法案。為使該法案成為法律，國(guó)會(huì)將其作為《2003財(cái)政年度國(guó)務(wù)院對(duì)外關(guān)系授權(quán)案》（H.R.1646）的附屬內(nèi)容。在國(guó)會(huì)議員和全美西藏支持者的支持之下，該法案在國(guó)會(huì)獲得通過(guò)，并于2002年9月30日由總統(tǒng)小布什簽署生效。美國(guó)政府認(rèn)為該法案成功地將切實(shí)可行的行動(dòng)建議與藏人的訴求結(jié)合在一起，兼具計(jì)劃性和務(wù)實(shí)性?！?002年西藏政策法》奠定了美國(guó)對(duì)西藏政策的基礎(chǔ)，也對(duì)西藏問(wèn)題特別協(xié)調(diào)員的職責(zé)產(chǎn)生了重要影響。

《2002年西藏政策法》再次明確規(guī)定，在“國(guó)務(wù)院內(nèi)部應(yīng)設(shè)立美國(guó)西藏問(wèn)題特別協(xié)調(diào)員”。[3]法案特別申明，設(shè)立特別協(xié)調(diào)員的核心目標(biāo)是“促進(jìn)推動(dòng)中華人民共和國(guó)政府與達(dá)賴?yán)锘蚱浯碇g進(jìn)行實(shí)質(zhì)性對(duì)話”。[3]協(xié)調(diào)員的選擇須慎重，“在委任特別協(xié)調(diào)員之前，國(guó)務(wù)卿應(yīng)當(dāng)向主席和國(guó)會(huì)各委員會(huì)有資歷的委員進(jìn)行咨詢?！盵3]法案特別明確了協(xié)調(diào)員的6項(xiàng)其他重要職責(zé)，包括：“（1）協(xié)調(diào)美國(guó)政府的涉藏政策、項(xiàng)目、計(jì)劃；（2）積極推動(dòng)制定保護(hù)西藏獨(dú)特宗教、文化、語(yǔ)言和民族認(rèn)同的政策，促進(jìn)尊重人權(quán)；（3）與藏人宗教、文化、政治領(lǐng)袖保持密切接觸，如前往中華人民共和國(guó)藏區(qū)和印度、尼泊爾流亡藏人定居點(diǎn)定期進(jìn)行考察；（4）就西藏和藏人未來(lái)與福祉問(wèn)題向國(guó)會(huì)進(jìn)行咨詢；（5）與其他國(guó)家外交部長(zhǎng)建立聯(lián)系，為西藏問(wèn)題尋求解決方法；（6）為完成特別協(xié)調(diào)員的責(zé)任與義務(wù)，采取一切適當(dāng)?shù)拇胧﹣?lái)保證充足的人力、物力資源?！盵3]“《2002年西藏政策法》確立了美國(guó)有關(guān)西藏人權(quán)、宗教自由、釋放政治犯、經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃等一系列問(wèn)題的基本原則，并以成文法的形式建立了西藏問(wèn)題特別協(xié)調(diào)員制度?！盵1](1)《2002年西藏政策法》使協(xié)調(diào)員成為國(guó)務(wù)院內(nèi)的永久性職務(wù)，其活動(dòng)逐漸向制度化、公開化、具體化的方向發(fā)展。美國(guó)政府通過(guò)協(xié)調(diào)員在人權(quán)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等領(lǐng)域全面介入“西藏問(wèn)題”，粗暴干涉中國(guó)內(nèi)政。“美國(guó)不僅在1959年至1971年支持木斯塘藏人游擊隊(duì)員，直到現(xiàn)在仍然通過(guò)《2002年西藏政策法》和任命國(guó)務(wù)院高級(jí)官員擔(dān)任協(xié)調(diào)員來(lái)把持流亡藏人?！盵4](134?135)

“911事件”之后，出于反恐優(yōu)先戰(zhàn)略的考慮，美國(guó)一定程度上改善了同中國(guó)的關(guān)系，中美關(guān)系逐漸從“撞機(jī)事件”的陰影中擺脫出來(lái)。在中美關(guān)系緩和的背景之下，美國(guó)國(guó)會(huì)仍然通過(guò)了《2002年西藏政策法》這樣一個(gè)旨在加強(qiáng)干涉中國(guó)“西藏問(wèn)題”的法案，繼續(xù)在人權(quán)問(wèn)題上向中國(guó)施壓，而且得到了總統(tǒng)的簽署批準(zhǔn)。這一方面體現(xiàn)了國(guó)會(huì)保守派議員的政治技巧，另一方面也說(shuō)明國(guó)會(huì)與美國(guó)政府在戰(zhàn)略上的不同步。

三、“西藏問(wèn)題特別協(xié)調(diào)員”的主要涉藏活動(dòng)

自從協(xié)調(diào)員這一職位誕生以來(lái)，美國(guó)政府共任命了4位協(xié)調(diào)員。除前文提到的格里高利·克萊格、朱麗亞·塔夫脫之外，副國(guó)務(wù)卿杜布里安斯于2001年5月17日被國(guó)務(wù)卿鮑威爾任命為第三任協(xié)調(diào)員。2009年10月，國(guó)務(wù)卿希拉里·克林頓參照布什總統(tǒng)任內(nèi)的模式，任命負(fù)責(zé)“民主與全球事務(wù)”的副國(guó)務(wù)卿瑪麗亞·奧特羅為新一任協(xié)調(diào)員。他們主要從事以下一些活動(dòng)：

第一，敦促中國(guó)中央政府與達(dá)賴?yán)锛捌浯韺?duì)話。按照《2002年西藏政策法》的規(guī)定，在眾多任務(wù)中，協(xié)調(diào)員的核心職責(zé)是推動(dòng)中國(guó)政府與達(dá)賴或其代表進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的對(duì)話。杜布里安斯基說(shuō)，“作為協(xié)調(diào)員，我的工作是確保西藏政策法能夠徹底地得到執(zhí)行?！盵5](9)為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，杜布里安斯基和奧特羅多次訪問(wèn)中國(guó)，與中國(guó)國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人舉行會(huì)談，強(qiáng)調(diào)對(duì)話的重要性，與此同時(shí)，頻繁會(huì)見達(dá)賴?yán)铩?/p>

在杜布里安斯基和奧特羅任協(xié)調(diào)員期間，中國(guó)政府與達(dá)賴的代表在2002年9月至2010年1月，先后舉行了10次談判。但遺憾的是，雙方在長(zhǎng)達(dá)8年的高層次接觸商談過(guò)程中，未能達(dá)成任何一致性的意見。

縱觀協(xié)調(diào)員的活動(dòng)，表面上雖然積極倡導(dǎo)雙方進(jìn)行對(duì)話，但其言行卻給雙方對(duì)話帶來(lái)了許多負(fù)面影響。例如，杜布里安斯基宣稱“達(dá)賴?yán)镆呀?jīng)滿足了中國(guó)提出的談判前提條件，他不鼓吹西藏獨(dú)立，也沒(méi)有鼓吹或從事任何分裂活動(dòng)，他承認(rèn)西藏是中國(guó)的一部分?！盵6]因此“中國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人解決西藏問(wèn)題的最好方式就是與達(dá)賴?yán)镞M(jìn)行對(duì)話，他提出的‘中間道路’主張?jiān)谥袊?guó)憲法框架內(nèi)尋求西藏自治，反對(duì)謀求獨(dú)立。達(dá)賴?yán)锸蔷哂谐绺哂绊懥凸帕?，能夠勸說(shuō)藏人避免使用暴力，接受真正自治來(lái)保護(hù)西藏文化和民族認(rèn)同的唯一一人?！盵6]協(xié)調(diào)員公開站在達(dá)賴?yán)锏牧?chǎng)上，鼓吹所謂“中間道路”“真正自治”的必要性。

眾所周知，所謂“中間道路”源自達(dá)賴?yán)?987年在美國(guó)國(guó)會(huì)提出的“五點(diǎn)和平計(jì)劃”，不僅要求藏人在文化、宗教等領(lǐng)域?qū)嵭凶晕抑卫?，其核心?nèi)容是建立占中國(guó)近1/4領(lǐng)土的“大藏區(qū)”，而且中國(guó)的軍隊(duì)要撤離大藏區(qū)。這些無(wú)理要求嚴(yán)重傷害中國(guó)的國(guó)家主權(quán)，是不可能被接受的，阻撓雙方達(dá)成共識(shí)的癥結(jié)正是達(dá)賴的“中間道路”主張中所包含的隱性藏獨(dú)的內(nèi)容。達(dá)賴的代表在杜布里安斯基的支持下不斷在對(duì)話過(guò)程中提出上述要求，使接觸商談陷入僵局之中。自2010年1月，雙方舉行第10次接觸商談、達(dá)賴私人代表向中央政府提交《對(duì)備忘錄的闡釋》之后，由于立場(chǎng)分歧太大，接觸商談陷入停頓狀態(tài)。

第二，企圖聯(lián)合歐洲議會(huì)就所謂“西藏人權(quán)問(wèn)題”向中國(guó)施壓。2004年1月，受歐洲議會(huì)的邀請(qǐng)，杜布里安斯基訪問(wèn)布魯塞爾，與歐洲議會(huì)議員和歐洲委員會(huì)成員討論了在美歐關(guān)系背景下她作為協(xié)調(diào)員的角色。杜布里安斯基與歐洲議會(huì)西藏問(wèn)題協(xié)調(diào)小組聯(lián)系密切，多次參加該小組的會(huì)議。①2010年11月2日至4日，在赴巴黎和布魯塞爾訪問(wèn)期間，奧特羅還與法國(guó)政府和歐盟官員討論了西藏問(wèn)題。

第三，積極參與國(guó)會(huì)相關(guān)委員會(huì)的聽證會(huì)，并在聽證會(huì)上作證。協(xié)調(diào)員多次出席眾議院外交事務(wù)委員會(huì)、眾議院國(guó)際關(guān)系委員會(huì)、參議院對(duì)外關(guān)系委員會(huì)、國(guó)會(huì)與行政當(dāng)局中國(guó)委員會(huì)等召開的聽證會(huì)，就西藏流亡政府與中國(guó)政府對(duì)話的進(jìn)展情況、西藏宗教信仰自由問(wèn)題、中國(guó)境外藏人難民問(wèn)題、“3·14”事件之后西藏局勢(shì)問(wèn)題、《2002年西藏政策法》的實(shí)施狀況等議題發(fā)表觀點(diǎn)。協(xié)調(diào)員的證詞成為美國(guó)政府攻擊中國(guó)人權(quán)狀況的材料來(lái)源。1998年的《國(guó)際宗教自由法》要求對(duì)世界范圍的宗教自由狀況進(jìn)行年度評(píng)估。2007年度《國(guó)際宗教自由報(bào)告》中直接援引了美國(guó)眾議院外交事務(wù)委員會(huì)召開的以“西藏：中藏對(duì)話的進(jìn)展?fàn)顩r”（Tibet: Status of The Sino-Tibetan Dialogue）為主題的聽證會(huì)上杜布里安斯基的證詞。杜布里安斯基的涉藏活動(dòng)對(duì)《國(guó)際宗教自由報(bào)告》的出籠產(chǎn)生了直接的影響。

第四，協(xié)調(diào)員在主流媒體上發(fā)表文章，詳細(xì)闡釋她們對(duì)西藏問(wèn)題的觀點(diǎn)。2008年4月21日，杜布里安斯基在《華盛頓郵報(bào)》上發(fā)表題為《西藏的前方之路》的文章。文章不顧達(dá)賴集團(tuán)在西藏從事分裂活動(dòng)的事實(shí)，將“3·14”事件的出現(xiàn)歸結(jié)為“中國(guó)政府對(duì)西藏文化、宗教和其他自由的長(zhǎng)期壓制”。[6]由于《華盛頓郵報(bào)》是美國(guó)的主流媒體，絕大多數(shù)的美國(guó)民眾都是通過(guò)媒體的宣傳來(lái)認(rèn)識(shí)“西藏問(wèn)題”。如此不負(fù)責(zé)任的言論導(dǎo)致美國(guó)公眾對(duì)“西藏問(wèn)題”的認(rèn)知產(chǎn)生了惡劣的負(fù)面影響。

第五，在中國(guó)政府與達(dá)賴?yán)锎韺?duì)話期間，杜布里安斯基與奧特羅還按照《2002年西藏政策法》的規(guī)定，自2003年起每年向國(guó)會(huì)提交雙方的談判報(bào)告。歷年的報(bào)告分為概要、西藏政策、總統(tǒng)與國(guó)務(wù)卿為促進(jìn)中藏談判已經(jīng)采取的措施、談判進(jìn)展等四個(gè)部分，全面記錄了當(dāng)年美國(guó)政府的涉藏活動(dòng)，同時(shí)也回顧了自2002年以來(lái)雙方歷次接觸商談的基本概況。此后歷年的《談判報(bào)告》內(nèi)容基本類似?！墩勁袌?bào)告》是美國(guó)政府向中國(guó)政府施加壓力，干涉中國(guó)內(nèi)政的手段之一。發(fā)表此類報(bào)告已經(jīng)成為美國(guó)對(duì)華政策的一部分，而協(xié)調(diào)員則是這一政策的具體執(zhí)行人。

第六，關(guān)注西藏難民問(wèn)題。早在克林頓政府時(shí)期，美國(guó)國(guó)會(huì)便撥款為在印度、尼泊爾的流亡藏人提供援助資金，通過(guò)藏人成立的非政府組織開展就業(yè)培訓(xùn)及教育活動(dòng)。時(shí)任協(xié)調(diào)員朱麗亞·塔夫脫于 1999—2000年多次前往尼泊爾對(duì)美國(guó)人道主義援助的實(shí)施情況進(jìn)行評(píng)估，并會(huì)見當(dāng)?shù)氐纳鐓^(qū)、學(xué)校及宗教領(lǐng)袖，明確這些以農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)的流亡藏民安置點(diǎn)的基本需求，以及如何應(yīng)對(duì)新一代年輕藏人的新的訴求。

由于《2002年西藏政策法》中明確規(guī)定，協(xié)調(diào)員應(yīng)“與藏人宗教、文化、政治領(lǐng)袖保持密切接觸，如前往中華人民共和國(guó)藏區(qū)和印度、尼泊爾流亡藏人定居點(diǎn)定期進(jìn)行考察”[3]，所以，該法案頒布后，協(xié)調(diào)員也逐漸加強(qiáng)了對(duì)流亡藏人事務(wù)的關(guān)注。

2006年11月，杜布里安斯基訪問(wèn)達(dá)蘭薩拉，會(huì)見達(dá)賴?yán)铮⒃L問(wèn)了西藏流亡難民社區(qū)。2009年9月，瓦萊麗·賈瑞特（Valerie Jarrett）和奧特羅還會(huì)見了西藏難民代表，包括高級(jí)官員和前政治犯，兩人還參觀了美國(guó)政府資助的項(xiàng)目。2011年2月7日至14日，奧特羅與部分美國(guó)外交部官員和美國(guó)駐印度官員，以及達(dá)賴?yán)锺v美國(guó)特使甲日·洛迪和西藏流亡政府經(jīng)濟(jì)部部長(zhǎng)次仁頓珠一起訪問(wèn)西藏流亡社區(qū)最大的難民定居點(diǎn)——貝拉庫(kù)，這是奧特羅第一次訪問(wèn)尼泊爾和印度南部的西藏難民定居點(diǎn)。奧特羅會(huì)見了藏族農(nóng)民、寺院領(lǐng)袖和教師。在尼泊爾奧特羅還與涉藏非政府組織和難民社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)人進(jìn)行了交流。她在訪問(wèn)中贊揚(yáng)難民定居點(diǎn)在繼承西藏傳統(tǒng)文化和美德方面發(fā)揮了重要功能，并強(qiáng)調(diào)了美國(guó)政府就達(dá)賴?yán)锼岢龅闹虚g道路，將會(huì)繼續(xù)堅(jiān)定不移地給予支持。

協(xié)調(diào)員是以《2002年西藏政策法》為依據(jù)來(lái)干預(yù)境外的西藏難民問(wèn)題的。2011年6月2日，奧特羅委托主管民主、人權(quán)與勞工事務(wù)的副助理國(guó)務(wù)卿丹尼爾·貝爾（Daniel Baer）在眾議院對(duì)外事務(wù)委員會(huì)主題為《亞洲的宗教自由、民主與人權(quán)：〈 2002年西藏政策法〉實(shí)施情況》的聽證會(huì)上作證時(shí)說(shuō)：“我們實(shí)施該法的另一個(gè)重要途徑是支持西藏境內(nèi)的非政府組織，并協(xié)助該區(qū)域內(nèi)的藏族難民。國(guó)務(wù)院與美國(guó)國(guó)際開發(fā)署（USAID）通過(guò)各種項(xiàng)目支持西藏、以藏人為主的地區(qū)以及其他國(guó)家的藏族難民社區(qū)的文化和語(yǔ)言保護(hù)、可持續(xù)發(fā)展及環(huán)境保護(hù)。此外，國(guó)務(wù)院的人口、難民與移民事務(wù)局（Bureau of Population, Refugees, and Migration）通過(guò)持續(xù)支持非政府組織以及聯(lián)合國(guó)難民事務(wù)高級(jí)專員公署（High Commissioner for Refugee，UNHCR）對(duì)藏族難民提供長(zhǎng)期支持。在2010年為南亞的西藏難民（包括新近來(lái)自中國(guó)的難民）提供了350萬(wàn)美元，支持其接待服務(wù)、教育、醫(yī)療、用水與衛(wèi)生設(shè)施。副國(guó)務(wù)卿奧特羅最近視察了我們?cè)谟《群湍岵礌柕捻?xiàng)目，我們通過(guò)這些項(xiàng)目協(xié)助藏族難民并努力增強(qiáng)其社區(qū)?！盵7](28)

同時(shí)，貝爾還預(yù)計(jì)，“美國(guó)國(guó)際開發(fā)署印度任務(wù)組(India Mission)預(yù)期在2011年7月為一個(gè)為期兩年的新項(xiàng)目提供200萬(wàn)美元補(bǔ)助，用以支持印度、尼泊爾和不丹境內(nèi)的藏族難民社區(qū)。該新項(xiàng)目將在印度、尼泊爾和不丹的一些藏民安置區(qū)開發(fā)有機(jī)農(nóng)業(yè)，并為留在安置區(qū)的藏族青年提供就業(yè)培訓(xùn)。美國(guó)國(guó)際開發(fā)署預(yù)期該項(xiàng)目將會(huì)帶來(lái)更多經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)，從而鼓勵(lì)青年留在安置區(qū)，加強(qiáng)社區(qū)紐帶，保護(hù)文化和語(yǔ)言傳統(tǒng)?！盵7](28)

四、“西藏問(wèn)題特別協(xié)調(diào)員”的影響及角色分析

《2002年西藏政策法》將美國(guó)國(guó)會(huì)、總統(tǒng)、國(guó)務(wù)院及其他行政部門等各方面的力量協(xié)調(diào)起來(lái)，共同努力敦促中國(guó)與達(dá)賴?yán)锘蚱浯碚勁校⒂申P(guān)鍵人物——協(xié)調(diào)員進(jìn)行穿梭外交，加強(qiáng)了美國(guó)政府干涉“西藏問(wèn)題”的力度。自《2002年西藏政策法》簽署以來(lái)，協(xié)調(diào)員的活動(dòng)呈現(xiàn)出以下的作用及影響：

第一，在美國(guó)政府的眼中，協(xié)調(diào)員這一職位非常重要，不可或缺。2001年1月17日，即將擔(dān)任布什政府國(guó)務(wù)卿的鮑威爾在出席參議院對(duì)外關(guān)系委員會(huì)聽證會(huì)作證時(shí)，接受參議員托馬斯關(guān)于“考慮到克林頓政府時(shí)期任命的協(xié)調(diào)員在推動(dòng)中藏對(duì)話方面沒(méi)有取得成功，那么在布什政府中協(xié)調(diào)員將起什么樣的作用”的質(zhì)詢時(shí)，鮑威爾回應(yīng)，“在目前這樣的過(guò)渡時(shí)期，這一職務(wù)將起很重要的作用，我在考慮如何任命何人來(lái)?yè)?dān)任這一職務(wù)，他的角色應(yīng)當(dāng)是幫助國(guó)務(wù)院制定能夠給藏人和中國(guó)人帶來(lái)和解的政策?！盵8]鮑威爾擔(dān)任國(guó)務(wù)卿后，開始精簡(jiǎn)國(guó)務(wù)院的機(jī)構(gòu)，裁撤了55個(gè)特使、代表、顧問(wèn)職位中的23個(gè)，其中包括伊拉克過(guò)渡政府特別協(xié)調(diào)員、巴爾干和中東特使，但是西藏問(wèn)題特別協(xié)調(diào)員的職務(wù)得以保留。這一方面標(biāo)志著西藏問(wèn)題在美國(guó)決策層心目中的重要地位，另一方面也說(shuō)明國(guó)務(wù)院認(rèn)為設(shè)立這一職務(wù)是有效的。

第二，美國(guó)設(shè)立西藏事務(wù)特別協(xié)調(diào)員造成極為惡劣的國(guó)際影響，其他西方國(guó)家的反華勢(shì)力紛紛效仿美國(guó)，利用“西藏問(wèn)題”大作文章。澳大利亞參議院也于1997年11月24日通過(guò)一項(xiàng)動(dòng)議，支持美國(guó)的行動(dòng)，并促請(qǐng)澳大利亞政府效法美國(guó)設(shè)立一個(gè)主管西藏事務(wù)協(xié)調(diào)員辦事處，指出其主要任務(wù)是“加強(qiáng)保障西藏的人權(quán)以及維護(hù)西藏獨(dú)特的宗教、文化與語(yǔ)言遺產(chǎn)”。1998年，一直高度關(guān)注西藏流亡運(yùn)動(dòng)的歐洲議會(huì)敦促歐洲理事會(huì)任命歐盟聲援西藏特別代表（EU Special Representative for Tibet.）。[9]

第三，克林頓政府時(shí)期的兩位協(xié)調(diào)員格里高利·克萊格與朱麗亞·塔夫脫原來(lái)的職務(wù)分別是國(guó)務(wù)院政策研究室主任和助理國(guó)務(wù)卿?！?002年西藏政策法》頒布以來(lái)，杜布里安斯基和奧特羅先后以負(fù)責(zé)民主與全球事務(wù)的副國(guó)務(wù)卿的身份兼任這一職務(wù)，是 1997年設(shè)立這一職務(wù)以來(lái)級(jí)別最高的官員。通過(guò)對(duì)比不難發(fā)現(xiàn)，擔(dān)任協(xié)調(diào)員的官員的職位有了明顯的提升。這表明美國(guó)對(duì)達(dá)賴集團(tuán)的支持不斷升級(jí)，企圖通過(guò)提升與西藏關(guān)系的地位來(lái)打壓和遏制中國(guó)。

美國(guó)在西藏問(wèn)題上的影響力正是通過(guò)以杜布里安斯和奧特羅為代表的高級(jí)別國(guó)務(wù)院官員體現(xiàn)出來(lái)的。副國(guó)務(wù)卿級(jí)別的官員在執(zhí)行美國(guó)的西藏政策時(shí)有更多的選擇手段與機(jī)會(huì)，如定期接觸國(guó)務(wù)卿，參加高級(jí)別美國(guó)政府會(huì)議，陪同總統(tǒng)訪問(wèn)中國(guó)，會(huì)見達(dá)賴?yán)锏鹊?。一些美?guó)分析家認(rèn)為，由美國(guó)政府高官兼任協(xié)調(diào)員，這樣的雙重職務(wù)身份也能夠保證美國(guó)政府有機(jī)會(huì)在與中國(guó)政府的高級(jí)別會(huì)談中提到西藏問(wèn)題，中國(guó)政府可能會(huì)拒絕接見低級(jí)別并且專門負(fù)責(zé)西藏事務(wù)的美國(guó)官員。[1](7)

第四，西藏問(wèn)題特別協(xié)調(diào)員積極頻繁地與達(dá)賴?yán)锛捌浯磉M(jìn)行接觸。在全程參與中國(guó)政府與達(dá)賴?yán)锎韺?duì)話的過(guò)程中，杜布里安斯基與中國(guó)政府官員、達(dá)賴?yán)锛捌浯砑兹铡ぢ宓暇３置芮械穆?lián)系。杜布里安斯基在2004年至少8次與達(dá)賴?yán)锼饺舜砑兹铡ぢ宓蠒?huì)面，2007年他們幾乎全年都保持接觸，主要就與中國(guó)政府對(duì)話的具體事宜進(jìn)行探討，包括行前準(zhǔn)備、對(duì)話策略、對(duì)會(huì)談結(jié)果的看法等。從 2009年8月至2011年6月，奧特羅4次會(huì)晤達(dá)賴?yán)铮?7次會(huì)見其代表甲日·洛迪，廣泛討論涉藏問(wèn)題。通過(guò)建立密切聯(lián)系，協(xié)調(diào)員不僅對(duì)達(dá)賴?yán)锎砼c中國(guó)對(duì)話內(nèi)容了如指掌，而且可以說(shuō)參與設(shè)計(jì)了達(dá)賴?yán)锎砼c中國(guó)對(duì)話的策略、目標(biāo)與談判底線。

在與中央政府進(jìn)行的第9次談判中，達(dá)賴?yán)锼饺舜硐蛑醒胝峤涣恕稙槿w藏人獲得真正自治的備忘錄》。備忘錄呼吁中國(guó)政府“尊重西藏民族的同一性”，了解“藏人的真正期望”，并從語(yǔ)言文字、文化、宗教、教育、環(huán)境保護(hù)、自然資源利用、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和貿(mào)易、公共衛(wèi)生、公共安全、管理外來(lái)移民、對(duì)外交流等方面全方位闡述了“藏人的基本需求及自主管理”。備忘錄中提到“西藏民族在不違背中華人民共和國(guó)憲法宗旨的情況下，得到名副其實(shí)的民族自治地位，并設(shè)法通過(guò)名符其實(shí)的民族自治來(lái)解決西藏問(wèn)題”。備忘錄的主旨與協(xié)調(diào)員的任務(wù)完全吻合。很明顯，協(xié)調(diào)員利用自身頻繁接觸達(dá)賴?yán)锛捌浯淼臋C(jī)會(huì)，將美國(guó)政府對(duì)西藏問(wèn)題的觀點(diǎn)與態(tài)度滲透給了達(dá)賴一方，為其設(shè)計(jì)了與中國(guó)對(duì)話的原則和立場(chǎng)。

第五，協(xié)調(diào)員理應(yīng)處于公正的立場(chǎng)上，采用協(xié)商協(xié)調(diào)的方式，促進(jìn)矛盾雙方對(duì)話溝通，預(yù)防并化解爭(zhēng)端。而美國(guó)國(guó)務(wù)院設(shè)立的所謂“西藏問(wèn)題協(xié)調(diào)員”顯然未能達(dá)到這樣的要求。首先，既然是協(xié)調(diào)“雙方”的矛盾，那么協(xié)調(diào)員的人選理應(yīng)獲得雙方共同的認(rèn)可，協(xié)調(diào)員的權(quán)責(zé)才具備合法性。實(shí)際上，協(xié)調(diào)員是在未經(jīng)中國(guó)政府同意的情況下由美國(guó)政府擅自設(shè)立的。其次，協(xié)調(diào)員站在偏袒達(dá)賴?yán)镆环降牧?chǎng)上，歪曲事實(shí)，對(duì)中國(guó)西藏地區(qū)的狀況橫加指責(zé)。杜布里安斯基2008年4月21日在《華盛頓郵報(bào)》發(fā)表評(píng)論文章，表達(dá)了她對(duì)達(dá)賴集團(tuán)的支持，要求中國(guó)停止針對(duì)虔誠(chéng)信教藏人的壓迫措施，保存西藏人的文化身份并釋放因以和平方式表達(dá)觀點(diǎn)而被捕的西藏人。她在文章中再度呼吁中國(guó)允許所有外國(guó)媒體和外交官進(jìn)入西藏。[6]2012年初，我國(guó)西藏自治區(qū)和其他省份藏區(qū)接連發(fā)生了藏人自焚事件，協(xié)調(diào)員立即對(duì)這一事件作出解讀。奧特羅于2012年1月24日發(fā)表聲明，污蔑中國(guó)政府采取了錯(cuò)誤消極的政策從而導(dǎo)致西藏僧侶自焚。

第六，由杜布里安斯基與奧特羅兩位具有移民背景的政府高官來(lái)?yè)?dān)任協(xié)調(diào)員并非巧合。由于歷史原因，冷戰(zhàn)結(jié)束后，部分脫離蘇聯(lián)集團(tuán)的前蘇聯(lián)加盟共和國(guó)和東歐國(guó)家在西藏問(wèn)題上采取了同情“藏獨(dú)”的立場(chǎng)。②杜布里安斯基的父親是烏克蘭裔經(jīng)濟(jì)學(xué)家，艾森豪威爾時(shí)期的反共活躍分子，曾發(fā)起過(guò)“淪陷國(guó)家周”(Captive Nations Week)運(yùn)動(dòng)。她受父親的影響，是國(guó)務(wù)院中的新保守派，屬于對(duì)華強(qiáng)硬派人物。由于其烏克蘭裔背景，杜布里安斯基是當(dāng)時(shí)美國(guó)政府內(nèi)東歐蘇聯(lián)問(wèn)題專家。奧特羅出生于玻利維亞，政府的高度腐敗、殖民統(tǒng)治及外國(guó)在該國(guó)強(qiáng)大的勢(shì)力導(dǎo)致玻利維亞成為南美洲最貧窮落后的國(guó)家之一，達(dá)賴集團(tuán)在西方國(guó)家進(jìn)行政治游說(shuō)時(shí)經(jīng)常污蔑中國(guó)政府毀滅西藏獨(dú)特的民族特征，破壞宗教自由，為追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展破壞自然環(huán)境。這些有移民背景的議員將達(dá)賴集團(tuán)虛假宣傳同自身過(guò)去悲慘遭遇聯(lián)系在一起，極易產(chǎn)生對(duì)“藏獨(dú)”勢(shì)力的同情。因此，這些議員關(guān)注“西藏問(wèn)題”，擔(dān)任協(xié)調(diào)員絕非偶然。

五、結(jié)語(yǔ)

西藏是中國(guó)領(lǐng)土不可分割的一部分，中國(guó)政府對(duì)西藏享有無(wú)可爭(zhēng)議的主權(quán)，西藏事務(wù)屬于中國(guó)的內(nèi)政。美國(guó)政府內(nèi)部的對(duì)華強(qiáng)硬政客一直試圖介入“西藏問(wèn)題”，將“西藏問(wèn)題”國(guó)際化，作為打壓中國(guó)、遏制中國(guó)崛起的一張重要籌碼。為有效地干涉西藏事務(wù)，美國(guó)國(guó)務(wù)院設(shè)立專門負(fù)責(zé)“西藏問(wèn)題”的協(xié)調(diào)員，加強(qiáng)了對(duì)西藏事務(wù)的干預(yù)力度，給中美關(guān)系的前景增加了更多不穩(wěn)定的因素。協(xié)調(diào)員出現(xiàn)之后，在國(guó)會(huì)與國(guó)務(wù)院之間穿梭活動(dòng)、上下其手，將各方面反華力量整合起來(lái)，以關(guān)注“西藏問(wèn)題”為借口，粗暴干涉中國(guó)內(nèi)政。協(xié)調(diào)員積極配合美國(guó)政府其他官員與達(dá)賴?yán)锛捌浯眍l繁互動(dòng)，在支持“藏獨(dú)”、破壞奧運(yùn)圣火傳遞、支持達(dá)賴集團(tuán)破壞北京奧運(yùn)會(huì)等問(wèn)題上發(fā)揮了關(guān)鍵性作用。協(xié)調(diào)員的言行極大地傷害了中國(guó)人民的感情，更傷害了中國(guó)的核心利益。協(xié)調(diào)員已經(jīng)與“國(guó)際聲援西藏運(yùn)動(dòng)”“美國(guó)國(guó)家民主基金會(huì)”“美國(guó)西藏委員會(huì)”等組織共同成為美國(guó)在國(guó)際上支持達(dá)賴?yán)锛瘓F(tuán)的重要力量。

注釋：

① 歐洲議會(huì)西藏問(wèn)題協(xié)調(diào)小組是歐洲議會(huì)內(nèi)部的一個(gè)黨團(tuán)組織，成立于1988年，成員均為長(zhǎng)期關(guān)注西藏問(wèn)題的議員，主席為托馬斯·曼。該小組每月在斯特拉斯堡召開一次會(huì)議。

② 立陶宛于1995年3月積極主辦第二屆世界議員西藏問(wèn)題大會(huì)。

[1] Kerry Dumbaugh. The Tibetan Policy Act of 2002: Background and Implementation [R]. Washington: Congressional Research Service(CRS) Report for Congress, 2009.

[2] Richard Boyd, Tak-Wing Ngo. State Making in Asia [M].London: Routledge Press, 2012.

[3] Tibet Policy Act excerpt from H.R.1646 Foreign Relations Authorization Act, Fiscal Year 2003, Public Law 107-228, Sept 30, 2003 [EB/OL]. http://thomas.loc.gov/cgi-bin/cpquery&sid=cp1118FKTw&refer=&r_n=hr136.111&db_id=111&item=&sel=TOC_95205&.2003-9-30.

[4] Steven R. David. Catastrophic Consequences: Civil Wars and American Interests [M]. Maryland: John Hopkins University Press, 2008.

[5] U.S. Government Printing Office. Tibet: Status of the Sino-Tibetan Dialogue, Serial No.110?26 March, 13, 2007 [EB/OL].http://www.foreignaffairs.house.gov/.2007-03-130

[6] Paula J. Dobriansky. The Way Forward in Tibet [EB/OL].http://2001-2009.state.gov/g/rls/rm/103860.htm, 2008?04?21.

[7] U.S. Government Printing Office, Religious Freedom,Democracy, Human Rights in Asia: Status of Implimentation of the Tibetan Policy Act, Block Burmese Jade Act, and North Korean Human Rights Act, June 2, 2011, Serial No.112?40 [R].Washington: Hearing Before the Committee on Foreign Affairs House of Representatives, 2011.

[8] International Campaign for Tibet: Secretary of State Designate Powell Expresses Importance of Tibet and Role of Special Coordinator, 17 January 2001 [EB/OL]. http://www.savetibet.org/media-center/ict-press-releases/secretary-state-designate-po well-expresses-importance-tibet-and-role-special-coordinator,2001?01?17.

[9] International Campaign for Tibet: European Parliament Hosts Dalai Lama:Message of Peace and Tolerance Among Nations,19 October2001 [EB/OL]. http://www.savetibet.org/mediacenter/ict-press-releases/european-parliament-hosts-dalai-lamamessage-peace-and-tolerance-among-nations, 2001?10?19.