黃偉忠

（農(nóng)業(yè)部獸醫(yī)局，北京 100125）

獸醫(yī)工作關(guān)系國家食物安全和公共衛(wèi)生安全，關(guān)系社會(huì)和諧穩(wěn)定，是政府社會(huì)管理和公共服務(wù)的重要職責(zé)，是農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作的重要內(nèi)容。準(zhǔn)確理解獸醫(yī)服務(wù)的公共產(chǎn)品屬性，加快提高我國獸醫(yī)公共服務(wù)水平，既是貫徹落實(shí)國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變要求，推進(jìn)獸醫(yī)事業(yè)科學(xué)發(fā)展的迫切需要，也是適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型發(fā)展，全面建設(shè)小康社會(huì)的客觀要求。

1 獸醫(yī)服務(wù)的公共產(chǎn)品屬性

獸醫(yī)既是一種古老的職業(yè)，也是一個(gè)新興的行業(yè)。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，獸醫(yī)工作由傳統(tǒng)獸醫(yī)階段過渡到了現(xiàn)代獸醫(yī)階段。通過對(duì)獸醫(yī)工作基本特點(diǎn)和社會(huì)需求變化的分析，有助于全面準(zhǔn)確地理解獸醫(yī)服務(wù)的公共產(chǎn)品屬性。

獸醫(yī)工作具有“四性”。一是專業(yè)性。獸醫(yī)是具有特定專業(yè)要求，技術(shù)水平達(dá)標(biāo)的職業(yè)工作者，提供獸醫(yī)服務(wù)需要經(jīng)過科學(xué)嚴(yán)格的專業(yè)訓(xùn)練和臨床實(shí)踐。歐美等國家要求只有在完成獸醫(yī)預(yù)科3年或在生物學(xué)、動(dòng)物科學(xué)等相關(guān)專業(yè)學(xué)習(xí)4 年畢業(yè)后，才能進(jìn)入獸醫(yī)學(xué)院學(xué)習(xí)。二是社會(huì)性。獸醫(yī)工作直接涉及動(dòng)物飼養(yǎng)、屠宰、經(jīng)營、隔離、運(yùn)輸以及動(dòng)物產(chǎn)品生產(chǎn)、經(jīng)營、加工、儲(chǔ)藏等從業(yè)者、伴侶動(dòng)物主和廣大消費(fèi)者的切身利益。三是強(qiáng)制性。在發(fā)生重大動(dòng)物疫情時(shí)政府采取的疫區(qū)封鎖、交通管制、病畜撲殺等防控措施，對(duì)進(jìn)出境動(dòng)物實(shí)施檢疫，以及為保證動(dòng)物產(chǎn)品質(zhì)量安全所采取的抽樣、檢測(cè)等措施，都帶有明顯的強(qiáng)制性，需要國家通過立法予以保證。四是國際性。在國際上獸醫(yī)工作有相應(yīng)的政府間組織—世界動(dòng)物衛(wèi)生組織（OIE）和行業(yè)組織—世界獸醫(yī)協(xié)會(huì)（WVA）。OIE負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)各國政府動(dòng)物疫病控制、動(dòng)物源性食品安全、動(dòng)物福利和獸醫(yī)管理效能等事務(wù)，并被世界貿(mào)易組織認(rèn)定為制定動(dòng)物及動(dòng)物產(chǎn)品國際貿(mào)易獸醫(yī)衛(wèi)生措施標(biāo)準(zhǔn)的唯一組織。WVA負(fù)責(zé)推動(dòng)全球獸醫(yī)教育發(fā)展、職業(yè)道德提升和獸醫(yī)資格認(rèn)可。

獸醫(yī)服務(wù)具有典型的公共產(chǎn)品屬性，具有非競(jìng)爭性和非排他性消費(fèi)特征。隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，對(duì)獸醫(yī)服務(wù)的社會(huì)需求發(fā)生了很大的變化。獸醫(yī)服務(wù)的領(lǐng)域由對(duì)動(dòng)物個(gè)體實(shí)施診療擴(kuò)展到群體動(dòng)物傳染病的防控，由防治動(dòng)物疾病擴(kuò)展到防治人畜共患病，由保護(hù)動(dòng)物健康擴(kuò)展到保障動(dòng)物源性食品安全，由保護(hù)家養(yǎng)動(dòng)物健康擴(kuò)展到對(duì)維護(hù)野生動(dòng)物良好生存，以及提供符合質(zhì)量要求的醫(yī)用實(shí)驗(yàn)動(dòng)物等。另外，近年來動(dòng)物福利逐步成為動(dòng)物及動(dòng)物產(chǎn)品國際貿(mào)易的影響因素之一，受到各國政府高度關(guān)注。獸醫(yī)服務(wù)的公共產(chǎn)品屬性集中體現(xiàn)在政府保護(hù)“三個(gè)安全”的職責(zé)方面。

一是保護(hù)養(yǎng)殖生產(chǎn)安全。據(jù)OIE統(tǒng)計(jì)，動(dòng)物疫病造成全球養(yǎng)殖業(yè)生產(chǎn)的損失達(dá)20%。我國動(dòng)物疫病病種多，口蹄疫、高致病性禽流感、豬瘟、新城疫等烈性傳染病直接影響?zhàn)B殖業(yè)安全，一直是制約動(dòng)物及動(dòng)物產(chǎn)品對(duì)外貿(mào)易的第一瓶頸。有效解決養(yǎng)殖業(yè)節(jié)本增效，降低動(dòng)物因病死亡率、解決因病導(dǎo)致的飼料報(bào)酬降低等問題，需要良好的獸醫(yī)服務(wù)，需要政府制定和實(shí)施國家動(dòng)物疫病控制規(guī)劃。

二是保障食品安全。影響食品安全的三大因素包括生物性的微生物污染、化學(xué)性的農(nóng)獸藥及重金屬殘留、物理性的放射性核素等，獸醫(yī)服務(wù)在從源頭保證動(dòng)物源性食品安全上起著關(guān)鍵作用。OIE規(guī)定，動(dòng)物養(yǎng)殖到屠宰的食品安全問題屬獸醫(yī)服務(wù)范疇。通過加強(qiáng)獸醫(yī)化學(xué)藥品質(zhì)量安全監(jiān)管，嚴(yán)格規(guī)范獸藥使用，能從源頭降低食品安全的風(fēng)險(xiǎn)。充分重視和加強(qiáng)獸醫(yī)監(jiān)管能力建設(shè)，正逐步成為各級(jí)政府履行食品安全監(jiān)管職責(zé)的重要抓手和基本保證。

三是維護(hù)公共衛(wèi)生安全。全球已知的人類傳染病有60%源頭來自動(dòng)物，已發(fā)現(xiàn)的人畜共患病有220多種，在我國證實(shí)存在的有80多種，嚴(yán)重威脅群眾身體健康。無論是有效應(yīng)對(duì)近年來出現(xiàn)的新發(fā)傳染病，還是防控狂犬病、血吸蟲病、布病等傳統(tǒng)人畜共患病，關(guān)鍵在于有效阻斷動(dòng)物病原微生物和寄生蟲向人的傳播。政府要切實(shí)履行公共衛(wèi)生安全職責(zé)，必須有良好的獸醫(yī)服務(wù)提供源頭控制保證。

此外，在促進(jìn)人與動(dòng)物、生態(tài)環(huán)境和諧平衡發(fā)展，同樣需要良好的獸醫(yī)服務(wù)。當(dāng)前國際組織大力推進(jìn)動(dòng)物福利立法，我國在食品動(dòng)物生產(chǎn)、伴侶動(dòng)物飼養(yǎng)、實(shí)驗(yàn)動(dòng)物使用和野生動(dòng)物保護(hù)等方面，與一些國家還有較大差距。規(guī)范處置和善待動(dòng)物，同樣需要提供專業(yè)的獸醫(yī)服務(wù)。近年來，OIE、聯(lián)合國糧農(nóng)組織（FAO）等國際組織大力倡導(dǎo)“同一個(gè)世界、同一個(gè)健康”理念，強(qiáng)調(diào)把獸醫(yī)服務(wù)作為全球公共產(chǎn)品，并得到世界銀行、歐盟等國際組織和發(fā)達(dá)國家的捐助和大力支持?！巴粋€(gè)世界、同一個(gè)健康”理念，要求解決好人—?jiǎng)游铩鷳B(tài)環(huán)境交叉界面的病原體循環(huán)傳播問題、動(dòng)物健康生存問題，凸顯了國際社會(huì)對(duì)獸醫(yī)服務(wù)公共產(chǎn)品屬性的新認(rèn)識(shí)。近年來，OIE通過對(duì)各國實(shí)施獸醫(yī)管理效能（PVS）評(píng)估，推動(dòng)提升全球獸醫(yī)公共服務(wù)能力。目前OIE的178個(gè)成員國（地區(qū)）已經(jīng)有120個(gè)國家向OIE提出或通過了PVS評(píng)估申請(qǐng)，我國尚未正式向OIE申請(qǐng)PVS評(píng)估。

2 我國獸醫(yī)公共服務(wù)的現(xiàn)狀

以2005年《國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)獸醫(yī)管理體制改革的若干意見》和2012年《國家中長期動(dòng)物疫病防治規(guī)劃（2012—2020年）》的發(fā)布實(shí)施為重要標(biāo)志，獸醫(yī)工作承擔(dān)的政府社會(huì)管理和公共服務(wù)職能越來越受到社會(huì)各界的重視和關(guān)注，獸醫(yī)工作被明確為國家公共衛(wèi)生體系建設(shè)的重要組成部分和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作。經(jīng)過多年努力，我國獸醫(yī)公共服務(wù)服務(wù)水平有了很大提高，有效防控了口蹄疫、高致病性禽流感等重大動(dòng)物疫病，有力保障了北京奧運(yùn)會(huì)、上海世博會(huì)等重大活動(dòng)的動(dòng)物產(chǎn)品安全，成功應(yīng)對(duì)了汶川特大地震等重大自然災(zāi)害的災(zāi)后防疫，為促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展、提高人民群眾生活水平、保障社會(huì)和諧穩(wěn)定做出了重要貢獻(xiàn)。

與此同時(shí)，我國獸醫(yī)工作的基礎(chǔ)也更加堅(jiān)實(shí)。獸醫(yī)法律體系基本形成，國家先后制定頒布了《動(dòng)物防疫法》、《進(jìn)出境動(dòng)植物檢疫法》、《獸藥管理?xiàng)l例》、《重大動(dòng)物疫情應(yīng)急條例》、《病原微生物實(shí)驗(yàn)室生物安全管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)。獸醫(yī)管理相關(guān)制度不斷完善，建立了地方政府責(zé)任制，實(shí)施了強(qiáng)制免疫、監(jiān)測(cè)預(yù)警、應(yīng)急處置、區(qū)域化管理等制度。獸醫(yī)工作體系逐步健全，初步構(gòu)建了行政管理、監(jiān)督執(zhí)法和技術(shù)支撐體系，動(dòng)物疫病監(jiān)測(cè)、檢疫監(jiān)督、獸藥質(zhì)量監(jiān)察和殘留監(jiān)控、野生動(dòng)物疫源疫病監(jiān)測(cè)等方面的基礎(chǔ)設(shè)施得到明顯改善。獸醫(yī)科技支撐能力不斷加強(qiáng)，一批病原學(xué)和流行病學(xué)研究、新型疫苗和診斷試劑研制、綜合防治技術(shù)集成示范等科研成果轉(zhuǎn)化為實(shí)用技術(shù)和產(chǎn)品。我國獸醫(yī)工作的國際地位明顯提升，恢復(fù)了在OIE的合法權(quán)利，實(shí)施跨境動(dòng)物疫病聯(lián)防聯(lián)控，有序開展國際交流與合作。

隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，獸醫(yī)公共服務(wù)面臨的社會(huì)需求發(fā)生了很大變化。與養(yǎng)殖業(yè)的快速發(fā)展，人民群眾對(duì)安全食品的急切渴望，人畜共患病的成功控制和動(dòng)物的有效保護(hù)相比，獸醫(yī)公共服務(wù)能力不足、水平不高的問題表現(xiàn)得越來越突出。今年年初發(fā)生的上海黃浦江上游漂浮死豬事件，固然與養(yǎng)殖者養(yǎng)殖習(xí)慣差、飼養(yǎng)方式落后等方面因素有關(guān)，但同時(shí)也凸顯出獸醫(yī)監(jiān)管與公共服務(wù)的不足，需要盡快建立病死動(dòng)物無害化處理長效機(jī)制。OIE推行的PVS評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)涉及獸醫(yī)管理體制、技術(shù)水準(zhǔn)、行業(yè)管理、市場(chǎng)準(zhǔn)入等4大方面46個(gè)具體指標(biāo)，按此評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，代表我國獸醫(yī)公共服務(wù)水平的多數(shù)指標(biāo)目前只達(dá)到中等水平。從實(shí)際情況看，由于一些重大動(dòng)物疫病和獸藥殘留的存在，我國動(dòng)物衛(wèi)生保護(hù)水平長期得不到發(fā)達(dá)國家的認(rèn)可，畜產(chǎn)品出口量一直只占生產(chǎn)總量的1%左右，畜產(chǎn)品國際競(jìng)爭力差，充分說明我國獸醫(yī)公共服務(wù)水平亟待提高。分析其中原因，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

一是認(rèn)識(shí)宣傳不到位。食品安全與公共衛(wèi)生是當(dāng)前全社會(huì)關(guān)注的重大公共問題，良好的獸醫(yī)服務(wù)能從源頭有效解決這些問題。目前一些地方認(rèn)識(shí)不到位，甚至還停留在獸醫(yī)就是給動(dòng)物治病、為養(yǎng)殖業(yè)服務(wù)的傳統(tǒng)獸醫(yī)階段。在報(bào)道政府應(yīng)對(duì)重大動(dòng)物疫情和畜產(chǎn)品質(zhì)量安全事件處置時(shí)，也存在表述不準(zhǔn)確、不全面的情況，用詞往往是“畜牧部門”、“檢疫部門”、“防疫部門”或籠而統(tǒng)之“衛(wèi)生防疫部門”，鮮有大張旗鼓宣傳或明確提及“獸醫(yī)”的，以致社會(huì)公眾對(duì)獸醫(yī)工作和獸醫(yī)公共服務(wù)概念缺乏完整準(zhǔn)確的認(rèn)識(shí)和理解。

二是政策設(shè)計(jì)有待完善。突出表現(xiàn)在相關(guān)投入政策還存在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代“重生產(chǎn)，輕保護(hù)”的傾向，各級(jí)財(cái)政在設(shè)計(jì)養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)發(fā)展的諸多補(bǔ)助、扶持獎(jiǎng)勵(lì)項(xiàng)目中涉及獸醫(yī)公共服務(wù)服務(wù)的投入僅僅是“點(diǎn)到為止”，公共財(cái)政支持獸醫(yī)公共服務(wù)還存在經(jīng)費(fèi)總量不足、投入結(jié)構(gòu)不合理等問題。以人畜共患病防治為例，對(duì)衛(wèi)生和獸醫(yī)兩部門的投入本應(yīng)是一件事情的兩個(gè)方面，現(xiàn)實(shí)情況是給“人醫(yī)”錢，卻不給“獸醫(yī)”錢，動(dòng)物源頭控制措施難落實(shí)，防控工作事倍功半。這在目前我國布病、包蟲病等人畜共患病防治中表現(xiàn)得比較明顯。

三是與國際慣例不接軌。當(dāng)前獸醫(yī)行業(yè)和獸醫(yī)教育國際化趨勢(shì)明顯，我國無論在獸醫(yī)教育還是行政體制與國際通行做法都還存在不少差距。國外高等獸醫(yī)教育的本質(zhì)是職業(yè)教育，獸醫(yī)行業(yè)有嚴(yán)格的職業(yè)資格準(zhǔn)入門檻，對(duì)培養(yǎng)獸醫(yī)的機(jī)構(gòu)有嚴(yán)格的認(rèn)證體系。而在我國從2009年起才啟動(dòng)執(zhí)業(yè)獸醫(yī)管理，目前高等教育培養(yǎng)出的畢業(yè)生無論在理論基礎(chǔ)還是在實(shí)踐技能訓(xùn)練方面都相對(duì)薄弱，難以滿足社會(huì)對(duì)獸醫(yī)服務(wù)的高水準(zhǔn)需求。獸醫(yī)行政體制尚未實(shí)現(xiàn)全程統(tǒng)一管理，影響到國家獸醫(yī)公共服務(wù)整體效能發(fā)揮。

3 提高我國獸醫(yī)公共服務(wù)水平的對(duì)策措施

黨的十八大提出了到2020年全面建成小康社會(huì)的宏偉目標(biāo)任務(wù)。建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、發(fā)展現(xiàn)代畜牧業(yè)、保障動(dòng)物源性食品安全、保護(hù)生態(tài)環(huán)境都對(duì)獸醫(yī)公共服務(wù)提出了新需求和新要求。提高獸醫(yī)公共服務(wù)水平是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，應(yīng)納入政府基本公共服務(wù)的范疇，強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)和制度建設(shè)，從獸醫(yī)教育、法制、體制、投入等多方面下功夫。

一是加快推進(jìn)獸醫(yī)法制建設(shè)。結(jié)合獸醫(yī)工作的職業(yè)特點(diǎn)和專業(yè)要求，制定符合中國國情又與國際接軌的《獸醫(yī)法》。通過健全獸醫(yī)法制建設(shè)，使國家獸醫(yī)公共事務(wù)管理工作者、獸醫(yī)從業(yè)人員、動(dòng)物飼養(yǎng)及動(dòng)物產(chǎn)品生產(chǎn)加工者、動(dòng)物相關(guān)產(chǎn)品生產(chǎn)者、伴侶動(dòng)物主和廣大消費(fèi)者，都能在法律法規(guī)、規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)約束下從事管理、生產(chǎn)、生活和消費(fèi)活動(dòng)。在需要執(zhí)業(yè)獸醫(yī)提供專業(yè)服務(wù)的相關(guān)行業(yè)和領(lǐng)域，都應(yīng)規(guī)定配備獸醫(yī)人員，提供專業(yè)服務(wù)，達(dá)到人類健康、動(dòng)物健康、公共衛(wèi)生安全、人與自然和諧。

二是繼續(xù)深化獸醫(yī)管理體制改革。深入貫徹落實(shí)《國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)獸醫(yī)管理體制改革的若干意見》，并結(jié)合此次國家對(duì)生豬屠宰監(jiān)督管理職責(zé)的調(diào)整，進(jìn)一步完善獸醫(yī)部門管理職能，提高專業(yè)化、科學(xué)化水平，明確中央和地方職責(zé)劃分，逐步建立內(nèi)檢與外檢、陸生動(dòng)物與水生動(dòng)物、養(yǎng)殖動(dòng)物與野生動(dòng)物協(xié)調(diào)統(tǒng)一的管理體制，確保獸醫(yī)公共服務(wù)職責(zé)任務(wù)履行到位。同時(shí)，改革現(xiàn)行獸醫(yī)高等教育制度，提高獸醫(yī)臨床水平與技能，提升執(zhí)業(yè)獸醫(yī)的技術(shù)水準(zhǔn)和權(quán)威。

三是完善公共財(cái)政投入政策。財(cái)政支持是確保政府獸醫(yī)公共服務(wù)職能履行到位的基本前提。要突出重點(diǎn)，加大對(duì)縣鄉(xiāng)兩級(jí)基層獸醫(yī)部門的資金投入，強(qiáng)化基層動(dòng)物疫病防控和畜產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管能力。擴(kuò)大規(guī)模，改變目前獸醫(yī)工作經(jīng)費(fèi)占農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值、畜牧業(yè)產(chǎn)值偏低的局面，保證各級(jí)獸醫(yī)公共財(cái)政投入只增不減。注重效率，對(duì)不同動(dòng)物疫病采取不同防控補(bǔ)助政策，提高防控資金使用效率。優(yōu)化結(jié)構(gòu)，除疫苗補(bǔ)貼經(jīng)費(fèi)以外，還應(yīng)加強(qiáng)對(duì)撲殺補(bǔ)助、檢驗(yàn)檢測(cè)、監(jiān)督執(zhí)法、無害化處理等方面的投入。

四是提升獸醫(yī)行業(yè)整體素質(zhì)。一個(gè)國家獸醫(yī)服務(wù)水平主要體現(xiàn)在獸醫(yī)公共服務(wù)和市場(chǎng)化服務(wù)兩個(gè)方面。由于獸醫(yī)的職業(yè)特點(diǎn)和專業(yè)要求，政府可以通過購買私人獸醫(yī)服務(wù)的形勢(shì)來滿足社會(huì)對(duì)獸醫(yī)公共服務(wù)的需要。當(dāng)前，要把政府提供的獸醫(yī)公共服務(wù)與市場(chǎng)提供的獸醫(yī)社會(huì)化服務(wù)有機(jī)結(jié)合起來，著力加大對(duì)獸醫(yī)社會(huì)化服務(wù)體系建設(shè)的扶持力度，提高獸醫(yī)服務(wù)水平。推進(jìn)獸醫(yī)行業(yè)協(xié)會(huì)建設(shè)，充分發(fā)揮獸醫(yī)行業(yè)自律作用，規(guī)范獸醫(yī)從業(yè)行為，不斷完善政府部門與非政府組織、行業(yè)協(xié)會(huì)之間的合作機(jī)制，促進(jìn)獸醫(yī)行業(yè)健康發(fā)展。