◎鄭京平

如何實(shí)現(xiàn)促進(jìn)包容性增長(zhǎng)的城鎮(zhèn)化

◎鄭京平

作為城鎮(zhèn)化水平相對(duì)滯后的發(fā)展中大國(guó)，中國(guó)正在將其未來(lái)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的動(dòng)力之一寄托在新型城鎮(zhèn)化之上。這樣的選擇無(wú)疑是正確的，因?yàn)槌擎?zhèn)化既是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的巨大動(dòng)力，又是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的必然結(jié)果。問(wèn)題的關(guān)鍵是如何使城鎮(zhèn)化推動(dòng)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)具有包容性：使社會(huì)經(jīng)濟(jì)生態(tài)（環(huán)境）協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展；能為全體公民（無(wú)論城鄉(xiāng)）提供平等的發(fā)展機(jī)會(huì)；能讓全體公民公平合理地分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果。如何實(shí)現(xiàn)這種能夠促進(jìn)包容性增長(zhǎng)的城鎮(zhèn)化，是擺在新型城鎮(zhèn)化征途上的中國(guó)面前的一個(gè)重大課題。本文對(duì)此作了初步分析。

傳統(tǒng)模式城鎮(zhèn)化的問(wèn)題

所謂城鎮(zhèn)化至少有兩個(gè)方面的含義，一是指人口向城鎮(zhèn)集中的過(guò)程。這個(gè)過(guò)程可以通過(guò)增加城鎮(zhèn)數(shù)量和擴(kuò)充現(xiàn)有城鎮(zhèn)的人口規(guī)模來(lái)實(shí)現(xiàn)。與之相伴隨，農(nóng)業(yè)在經(jīng)濟(jì)中所占比重會(huì)逐漸下降，農(nóng)村人口會(huì)逐漸向城市轉(zhuǎn)移。例如，我國(guó)自1978年以來(lái)的34年間，農(nóng)業(yè)增加值占GDP的比重由28.2%下降到10.1%，農(nóng)村人口占總?cè)丝诘谋戎貏t由82.1%下降到47.4%。二是城鎮(zhèn)化還包括已有城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的進(jìn)一步社會(huì)化、現(xiàn)代化和集約化。城鎮(zhèn)化的每一步都凝聚了人類(lèi)的智慧和付出。與此同時(shí)，城鎮(zhèn)或城鎮(zhèn)化也對(duì)進(jìn)入城鎮(zhèn)的每個(gè)人進(jìn)行了重新塑造，深刻改變著人類(lèi)社會(huì)的組織方式、生產(chǎn)方式和生活方式。

毫無(wú)疑問(wèn)，土地和資金兩大要素是城鎮(zhèn)化最為重要的物質(zhì)支撐。城鎮(zhèn)化需要的大量的土地和資金從哪里來(lái)？許多國(guó)家所走過(guò)的傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化路子表明，主要來(lái)自對(duì)擁有土地農(nóng)民的剝奪。農(nóng)民在將自己擁有的土地或土地使用權(quán)與政府或企業(yè)進(jìn)行交換時(shí)，交易規(guī)則或補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)盡管在各個(gè)國(guó)家和各個(gè)時(shí)期不盡相同，但總體上看，在城鎮(zhèn)化的起步階段，總是有利于政府和企業(yè)，而不利于出讓土地的農(nóng)民。正因?yàn)槿绱?，農(nóng)民往往會(huì)成為被剝奪者。失地農(nóng)民進(jìn)城之后，如果政府和企業(yè)對(duì)其培訓(xùn)和就業(yè)等方面的幫扶不到位（很不幸，這往往是常態(tài)），就會(huì)使其中一大部分人進(jìn)入城鎮(zhèn)社會(huì)的底層，并通過(guò)無(wú)奈的聚集而形成大量的貧民窟。據(jù)亞行等國(guó)際組織的資料，2010年，全球大約8.3億人居住在城鎮(zhèn)的貧民窟，約占城鎮(zhèn)人口的23%，其中5.1億人在亞太地區(qū)。

中國(guó)政府在城鎮(zhèn)化過(guò)程中，一直致力于避免出現(xiàn)上述情況，但進(jìn)城就業(yè)農(nóng)民的狀況仍不容樂(lè)觀(guān)。除此之外，中國(guó)還存在著一個(gè)具有特色的所謂“農(nóng)民工”問(wèn)題，即有2億左右農(nóng)民，雖然沒(méi)有喪失土地，但已經(jīng)離開(kāi)土地，到城鎮(zhèn)非農(nóng)行業(yè)就業(yè)；雖然長(zhǎng)期居住在城鎮(zhèn)，屬于城鎮(zhèn)的常住人口，但沒(méi)有城鎮(zhèn)戶(hù)口，無(wú)法享受城鎮(zhèn)的教育醫(yī)療等主要基礎(chǔ)公共服務(wù)；雖然在城鎮(zhèn)也有簡(jiǎn)易（甚至是簡(jiǎn)陋）住所，但農(nóng)村仍有自己的住房。這些人只能算作“準(zhǔn)城鎮(zhèn)人”，城鄉(xiāng)分割的問(wèn)題在他們身上表現(xiàn)得更加明顯。

中國(guó)傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化路子，導(dǎo)致城鎮(zhèn)化畸形發(fā)展，基礎(chǔ)設(shè)施承載能力與實(shí)際承載人口極不匹配，“小馬拉大車(chē)”。戶(hù)籍人口與常住人口比例畸形，某些城市的常住人口已經(jīng)達(dá)到戶(hù)籍人口的四倍以上。戶(hù)籍人口與常住人口矛盾較大，戶(hù)籍人口往往要享受更多由全體常住人口創(chuàng)造的財(cái)富。這種城鎮(zhèn)化至少帶來(lái)了四個(gè)問(wèn)題：一是在城鎮(zhèn)常常會(huì)形成以非城鎮(zhèn)戶(hù)口的常住人口為主的簡(jiǎn)易居住區(qū)（如，平常所說(shuō)的城鎮(zhèn)中的“某某村”；城鄉(xiāng)結(jié)合部的廉價(jià)房租居住區(qū)等），這些區(qū)域居住條件和環(huán)境均比較差，子女教育問(wèn)題無(wú)法保障。二是城鄉(xiāng)分割明顯。相當(dāng)一部分農(nóng)民工，無(wú)法享受城鎮(zhèn)戶(hù)籍人口的教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等基本公共服務(wù)。他們?cè)诔擎?zhèn)缺乏歸屬感。特別是新生代的農(nóng)民工，很難融入社會(huì)，很難理解他們與戶(hù)籍人口之間的巨大差距，心理和文化上很難接受現(xiàn)狀。三是大城小鎮(zhèn)發(fā)展極不平衡。人口主要涌向大城市，造成大城市不堪重負(fù)。而小城市和城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)又十分落后。四是土地利用不夠集約。由于土地價(jià)格不合理，在城鎮(zhèn)化過(guò)程中，工業(yè)占地比重偏大。由于農(nóng)民工擔(dān)憂(yōu)在城鎮(zhèn)定居得不到保障，繼續(xù)保留著農(nóng)村的土地和住房，大大降低了土地和住房的利用率。

上述城鄉(xiāng)人口長(zhǎng)期分割，基本公共服務(wù)長(zhǎng)期處于非均等狀態(tài)等問(wèn)題，放在改革開(kāi)放之初也許可以容忍，但是隨著全球化、信息化時(shí)代的到來(lái)，交通通訊日益發(fā)達(dá)，人們的公民意識(shí)和民主意識(shí)日益強(qiáng)化，這些問(wèn)題的弊端日漸凸顯，已經(jīng)到了非解決不可的地步。越拖下去積累的矛盾越多，解決起來(lái)難度越大、越被動(dòng)。

解決問(wèn)題的方向

正是由于看到了傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化出現(xiàn)的問(wèn)題和矛盾，近期中國(guó)政府提出了新型城鎮(zhèn)化的設(shè)想。新型城鎮(zhèn)化是指堅(jiān)持以人為本，以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體、產(chǎn)城互動(dòng)、節(jié)約集約、生態(tài)宜居、和諧發(fā)展為基本特征的城鎮(zhèn)化；是大中小城市、小城鎮(zhèn)、新型農(nóng)村社區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展、互促共進(jìn)的城鎮(zhèn)化；是農(nóng)村人口隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)，并與城鎮(zhèn)居民享有相同的權(quán)利和義務(wù)，成為普通市民的城鎮(zhèn)化。與此同時(shí)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共基礎(chǔ)設(shè)施一體化和基本公共服務(wù)均等化，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)生態(tài)和諧發(fā)展，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)共同富裕。這樣的城鎮(zhèn)化所推動(dòng)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)才能夠具有包容性：使社會(huì)經(jīng)濟(jì)生態(tài)（環(huán)境）協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展；能為全體公民（無(wú)論城鄉(xiāng)）提供平等的發(fā)展機(jī)會(huì)；能讓全體公民公平合理地分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果。

為了少走彎路，順利推進(jìn)這樣的城鎮(zhèn)化，需要特別注意以下幾點(diǎn)：規(guī)劃性、漸進(jìn)性、自發(fā)性、多元性。

1.所謂規(guī)劃性就是要做好全國(guó)和區(qū)域統(tǒng)籌的城鎮(zhèn)化規(guī)劃。規(guī)劃的制定要在政府組織下，通過(guò)盡可能公開(kāi)透明、民主討論的方式，積極吸收戶(hù)籍市民和非戶(hù)籍市民各界代表、專(zhuān)家、非政府組織等各利益相關(guān)方參與，以保證規(guī)劃的科學(xué)性和合理性，特別是要通過(guò)逐步實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)的均等化，來(lái)實(shí)現(xiàn)規(guī)劃所追求的目標(biāo)，讓規(guī)劃制定本身成為城鎮(zhèn)化的導(dǎo)向和組成部分。規(guī)劃的內(nèi)容應(yīng)包括：大中小城市、小城鎮(zhèn)、新型農(nóng)村社區(qū)在全國(guó)和不同區(qū)域的布局及相互關(guān)系；城鎮(zhèn)的污水處理、垃圾處理、排水、道路等市政基礎(chǔ)公共設(shè)施、教育、醫(yī)療、社會(huì)保障、綠化、人口密度等基本要求和標(biāo)準(zhǔn)。

2.所謂的漸進(jìn)性就是要遵循經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律循序漸進(jìn)。盡管我國(guó)城鎮(zhèn)化水平，特別是完全意義上的城鎮(zhèn)化水平與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相比相對(duì)滯后，城鎮(zhèn)化發(fā)展有較大的潛力，但在城鎮(zhèn)化的具體推進(jìn)過(guò)程中仍切忌盲目搞運(yùn)動(dòng)式的冒進(jìn)。要遵循經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，認(rèn)真借鑒城鎮(zhèn)化理論和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，使我們的城鎮(zhèn)化與經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段相適應(yīng)，與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化轉(zhuǎn)型相適應(yīng)，有多大能力，辦多大事，不過(guò)度舉債，更不能頭腦發(fā)熱，用掀高潮、搞運(yùn)動(dòng)的方式搞城鎮(zhèn)化。農(nóng)村人口城鎮(zhèn)化也要循序漸進(jìn)。要通過(guò)對(duì)教育、醫(yī)療、社會(huì)保障、保障性住房享受等具體的基本公共服務(wù)和社會(huì)保障體制的改革，逐步將捆綁在城鎮(zhèn)戶(hù)籍上的社會(huì)福利一項(xiàng)一項(xiàng)地剝離或弱化，讓城鄉(xiāng)居民享有相同的基本公共服務(wù)和社會(huì)保障，讓居住在同一城市的居民享有相同的社會(huì)保障，最終水到渠成地取消城鄉(xiāng)戶(hù)籍制度。而且，對(duì)各項(xiàng)改革的解讀要準(zhǔn)確，不宜把大家的胃口吊得太高，形成不切實(shí)際的預(yù)期和需求。

3.所謂自發(fā)性是指要更多地依賴(lài)市場(chǎng)機(jī)制和政府之外社會(huì)各界的力量推動(dòng)城鎮(zhèn)化。“自發(fā)性”乍看起來(lái)與“規(guī)劃性”似有矛盾之處，實(shí)則不然。關(guān)鍵是政府部門(mén)一定要充分認(rèn)清自己的定位和作用，從宏觀(guān)上和法律上，做好制定規(guī)劃、制定標(biāo)準(zhǔn)、維護(hù)秩序等自身應(yīng)做的工作，盡可能少地直接干預(yù)城鎮(zhèn)化，讓市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮更大的作用，讓社會(huì)力量發(fā)揮更大的作用。例如，城市用地應(yīng)盡可能按照市場(chǎng)規(guī)律，讓市場(chǎng)決定價(jià)格。市政規(guī)劃和管理也要多聽(tīng)協(xié)會(huì)、商會(huì)等非政府組織的意見(jiàn)。要開(kāi)通正常渠道讓市民參與城鎮(zhèn)管理，成為積極的參與者和監(jiān)管者。城鎮(zhèn)化資金的來(lái)源也要多渠道籌措，土地財(cái)政終非長(zhǎng)久之計(jì)，除了貸款等間接融資渠道之外，要增加債券和股票等直接融資，形成政府、民間、個(gè)人等多渠道融資。當(dāng)然，對(duì)于借債搞城鎮(zhèn)化，一定要量力而行，注意控制風(fēng)險(xiǎn)。政府經(jīng)常性支出要做到零赤字，建設(shè)性項(xiàng)目可以適當(dāng)負(fù)債，但必須有度。要通過(guò)信息公開(kāi)、財(cái)政預(yù)算公開(kāi)、加強(qiáng)監(jiān)管，運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制等手段管理好舉債的度和風(fēng)險(xiǎn)。

4.所謂多元性是指每個(gè)城市要有特色?，F(xiàn)在中國(guó)的許多城市，無(wú)論是功能劃分，還是建筑風(fēng)格，甚至是文化內(nèi)涵上，都缺乏特色，很有些千城一面的感覺(jué)。每個(gè)城市都是高樓大廈，都是大廣場(chǎng)、寬?cǎi)R路，只是樓的高度、廣場(chǎng)的大小、馬路的寬窄有所區(qū)別。大中小城市和小城鎮(zhèn)功能定位不明確，大家都恨不得成為中心城市。為了使一個(gè)城市更加具有吸引力，更能夠聚集人氣，一定要根據(jù)自己的地理?xiàng)l件、區(qū)域位置、人文歷史、文化傳承、優(yōu)勢(shì)特色等形成自己的城市風(fēng)格。一定要找準(zhǔn)自己城市的定位，切忌攀比，盲目求大。

綜上所述，城鎮(zhèn)化是中國(guó)經(jīng)濟(jì)未來(lái)幾十年最重要的增長(zhǎng)動(dòng)力之一，充滿(mǎn)著無(wú)限機(jī)遇，但同樣也存在著變數(shù)和風(fēng)險(xiǎn)，弄不好很容易形成泡沫，我們必須高度警惕，按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，按照城鎮(zhèn)化的理論和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，精心規(guī)劃引導(dǎo)，量力而行，漸進(jìn)推進(jìn)，依靠社會(huì)各界的力量，創(chuàng)出自身特色，實(shí)現(xiàn)能促進(jìn)包容性增長(zhǎng)的城鎮(zhèn)化。

作者系國(guó)家統(tǒng)計(jì)局黨組成員、總工程師