◎ 江 賽

全面推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的問(wèn)題及對(duì)策

◎ 江 賽

黨的“十八大”把新型城鎮(zhèn)化提到一個(gè)新的高度。今年的“兩會(huì)”再次聚焦城鎮(zhèn)化，如何推進(jìn)城鎮(zhèn)化這一重大命題引發(fā)了代表委員們的熱議。種種政策信號(hào)表明，城鎮(zhèn)化已成為黨和各級(jí)政府關(guān)注的重中之重和新一屆政府的重要政策著力點(diǎn)，并將成為中國(guó)未來(lái)十年乃至更長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)的核心國(guó)家戰(zhàn)略。

如何在新的形勢(shì)下，更好地推進(jìn)城鎮(zhèn)化，既是當(dāng)前擴(kuò)大內(nèi)需的一項(xiàng)緊迫工作，也是改善民生的一項(xiàng)艱巨任務(wù)。然而，新型城鎮(zhèn)化不同于房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)。城鎮(zhèn)化具有實(shí)施周期長(zhǎng)、涉及范圍廣的特點(diǎn)，且城鎮(zhèn)化是一個(gè)立體的系統(tǒng)工程，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)是一個(gè)點(diǎn)的項(xiàng)目，僅僅是城鎮(zhèn)化建設(shè)周期中的一部分。首先，新型城鎮(zhèn)化包括四大方式的轉(zhuǎn)變，即引進(jìn)新的生產(chǎn)方式，創(chuàng)造新的生活方式，倡導(dǎo)新的思維方式，提倡新的行為方式。最終實(shí)現(xiàn)社會(huì)功能完備，商務(wù)交通便捷，綠色低碳智能，安全安定和諧，居民就業(yè)充分，充滿激情活力的新城鎮(zhèn)。其次，新型城鎮(zhèn)化的核心是人的城鎮(zhèn)化，重點(diǎn)原則是以人為本。既要有產(chǎn)業(yè)支撐，通過(guò)發(fā)展產(chǎn)業(yè)推進(jìn)就業(yè)創(chuàng)業(yè)，使進(jìn)城的農(nóng)民有穩(wěn)定的工作和收入，又要有基本保障，有發(fā)展機(jī)會(huì)，使城鎮(zhèn)的新老居民能共享發(fā)展的成果。

因此，推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程，不能以傳統(tǒng)的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)思維和規(guī)則來(lái)認(rèn)識(shí)或者指導(dǎo)，否則就很容易走入誤區(qū)盲道，失去實(shí)施新型城鎮(zhèn)化的意義。也就是說(shuō)，推進(jìn)城鎮(zhèn)化，需要從意識(shí)上和行為上進(jìn)行重新認(rèn)識(shí)，并且建立與之相適應(yīng)的配套政策，使參與城鎮(zhèn)化進(jìn)程的各方主體能夠更好地發(fā)揮其作用。

當(dāng)前推進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展的問(wèn)題

（一）對(duì)城鎮(zhèn)化項(xiàng)目的片面理解，認(rèn)為城鎮(zhèn)化就是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)加房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)

在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，人們感受最為直觀的就是寬闊筆直的馬路、鱗次櫛比的高樓大廈和整齊的綠化帶，還有不斷飛漲的房?jī)r(jià)。為此不少人認(rèn)為城鎮(zhèn)化就是基礎(chǔ)設(shè)施和房地產(chǎn)的疊加。同時(shí)，城鎮(zhèn)化是一個(gè)新事物，不同于城市化，尚缺乏豐富的經(jīng)驗(yàn)和系統(tǒng)的規(guī)范可供借鑒和運(yùn)用。這些現(xiàn)狀造成了許多政府官員對(duì)城鎮(zhèn)化的誤解，使得不少人戴著有色眼鏡看待城鎮(zhèn)化，認(rèn)為城鎮(zhèn)化就是房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)。

這種理解是非常片面的。實(shí)施城鎮(zhèn)化建設(shè)是一個(gè)系統(tǒng)工程，離不開(kāi)基礎(chǔ)設(shè)施和房地產(chǎn)這些硬件建設(shè)，但還需要更多的軟件，包括區(qū)域發(fā)展的定位和功能布局，政策的創(chuàng)新和環(huán)境的打造，產(chǎn)業(yè)的導(dǎo)入和培育，農(nóng)民的就業(yè)和收入多元化設(shè)計(jì)等。硬件如何打造，要根據(jù)發(fā)展戰(zhàn)略和策劃定位來(lái)確定。

不一樣的區(qū)域發(fā)展定位，就會(huì)有不一樣的功能布局。在美國(guó)，紐約和硅谷的路網(wǎng)和房子就相差很大。紐約的房子都是緊挨著，容積率很高；而硅谷的房屋整體就非常開(kāi)闊。紐約作為一個(gè)資本和智力高度集中的地方，資源的利用需要更高效。因此房屋樓宇就必須要往上走，聚集在一起。但在這種環(huán)境下人會(huì)感覺(jué)到緊張和壓抑，難以激發(fā)創(chuàng)造性和靈感。要形成硅谷則需要考慮到硬件的高密度會(huì)對(duì)人的思維開(kāi)拓造成不良影響。

（二）政府的短期行為，造成企業(yè)投機(jī)行為

目前發(fā)生在政府部門尤其是地市級(jí)政府的弊端大致有二：一是干部任期太短（不少任期不到兩年），與區(qū)域發(fā)展周期不匹配。如桂林市，據(jù)統(tǒng)計(jì)該市地市合并十年分別已換五位書(shū)記市長(zhǎng)，平均任期不到兩年。另外，前后任官員執(zhí)政意圖缺乏連續(xù)性的現(xiàn)象普遍存在。二是考核政府的主要手段體現(xiàn)在GDP上。這種考核方式與構(gòu)建服務(wù)型政府是背道而馳的，它從本質(zhì)上將服務(wù)型政府改為了經(jīng)營(yíng)性政府，驅(qū)使政府官員為了晉升盲目追求GDP，大搞形象工程，與民爭(zhēng)利，與企業(yè)爭(zhēng)利。近年，雖然部分省份主動(dòng)降低了年度GDP增幅目標(biāo)，但其核心依舊是經(jīng)濟(jì)指標(biāo)。2010年，國(guó)務(wù)院雖然印發(fā)了《關(guān)于全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃的通知》（國(guó)發(fā)〔2010〕46號(hào)），旨在推進(jìn)形成人口、經(jīng)濟(jì)和資源環(huán)境相協(xié)調(diào)的國(guó)土空間開(kāi)發(fā)格局，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式。但與之相配套的干部考核機(jī)制卻沒(méi)有建立起來(lái)，實(shí)施效果勢(shì)必有限。如此，也就必然導(dǎo)致官員的短期行為。

前文已經(jīng)講到，城鎮(zhèn)化項(xiàng)目具有周期長(zhǎng)的特點(diǎn)，且干部的任期與項(xiàng)目的實(shí)施周期不匹配。在這樣的環(huán)境下，作為實(shí)施主體的企業(yè)，為了降低潛在的風(fēng)險(xiǎn)，則難免產(chǎn)生投機(jī)行為，資本逐利，經(jīng)營(yíng)趨利，追求短平快，也就無(wú)可厚非。更何況，當(dāng)前法律對(duì)于政府的約束力偏弱，政府的違約成本低，處于弱勢(shì)的企業(yè)，必然會(huì)尋求自保。

（三）城鎮(zhèn)化項(xiàng)目市場(chǎng)化運(yùn)作的配套政策沒(méi)有形成，企業(yè)運(yùn)作風(fēng)險(xiǎn)大

當(dāng)前存在于從土地收儲(chǔ)到出讓完成這一過(guò)程的有關(guān)政策，還不能滿足城鎮(zhèn)化項(xiàng)目市場(chǎng)化運(yùn)作的需要。特別是國(guó)土資源部聯(lián)合財(cái)政部、中國(guó)人民銀行、銀監(jiān)會(huì)出臺(tái)的《關(guān)于加強(qiáng)土地儲(chǔ)備與融資管理的通知》（國(guó)土資發(fā)〔2012〕162號(hào)），對(duì)參與土地儲(chǔ)備的主體資格、業(yè)務(wù)、資金等方面作了嚴(yán)格規(guī)定，提高了企業(yè)以市場(chǎng)化參與城鎮(zhèn)化的門檻。

同時(shí)，城鎮(zhèn)化項(xiàng)目市場(chǎng)化運(yùn)作的主體，由傳統(tǒng)的政府變成了企業(yè)。作為項(xiàng)目開(kāi)發(fā)主體，項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中涉及征地拆遷安置的各項(xiàng)費(fèi)用均由企業(yè)承擔(dān)，城鎮(zhèn)化項(xiàng)目的投入只能靠土地出讓的收入來(lái)平衡。雖然企業(yè)與政府之間有合同條款保障，但由于國(guó)土、財(cái)政等部門在體制上存在條線管理等原因，造成了合同對(duì)政府相關(guān)業(yè)務(wù)部門的約束力薄弱。另外，雖然個(gè)別地方政府出臺(tái)了一些地方性的法規(guī)或辦法，明確了部分土地出讓收入計(jì)提后可返還的原則和比例，但目前國(guó)家層面尚無(wú)配套的法律法規(guī)或辦法，對(duì)此類項(xiàng)目的土地出讓后收入的剛性計(jì)提辦法和原則進(jìn)行規(guī)范。按照傳統(tǒng)的土地出讓收入計(jì)提辦法，被計(jì)提的土地出讓收入（以江蘇南京為例，目前以各種名目計(jì)提的土地出讓金比例達(dá)到總出讓收入的63.5%），便轉(zhuǎn)為了城鎮(zhèn)運(yùn)營(yíng)企業(yè)的開(kāi)發(fā)成本，投入和產(chǎn)出出現(xiàn)了嚴(yán)重不對(duì)等，企業(yè)投資風(fēng)險(xiǎn)增加。再加上土地從收儲(chǔ)到供地的周期比較長(zhǎng)，不確定性因素多，更是加劇了投資風(fēng)險(xiǎn)。

（四）城鎮(zhèn)化項(xiàng)目融資方式有限，金融機(jī)構(gòu)產(chǎn)品創(chuàng)新不足

由于當(dāng)前對(duì)城鎮(zhèn)化的認(rèn)識(shí)不夠系統(tǒng)和全面，一些政府部門甚至將城鎮(zhèn)化等同于房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)無(wú)法為城鎮(zhèn)化項(xiàng)目提供全方位的服務(wù)。

城鎮(zhèn)化項(xiàng)目前期資金需求量大，且高投入零產(chǎn)出。其產(chǎn)品是功能清晰、定位完整的土地。然而，當(dāng)前城鎮(zhèn)化建設(shè)以及城鎮(zhèn)化項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)主體（企業(yè)）缺乏明確的行業(yè)分類（沒(méi)有類似與“城鎮(zhèn)化”或“城鎮(zhèn)運(yùn)營(yíng)”行業(yè)的分類），城鎮(zhèn)運(yùn)營(yíng)企業(yè)在進(jìn)行工商注冊(cè)時(shí)，要么歸類為投資行業(yè)，要么歸類為房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)或建筑施工行業(yè)，導(dǎo)致城鎮(zhèn)化項(xiàng)目在推進(jìn)過(guò)程中，不可避免地受到來(lái)自房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控和金融市場(chǎng)管制的約束。城鎮(zhèn)運(yùn)營(yíng)企業(yè)在為城鎮(zhèn)化項(xiàng)目尋求金融支持時(shí)，金融機(jī)構(gòu)遇到的難題是如何突破與房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)有關(guān)的條條框框來(lái)支持城鎮(zhèn)化項(xiàng)目；企業(yè)遇到的難題則是無(wú)法提供金融機(jī)構(gòu)要求的“四證”（國(guó)有土地使用權(quán)證、建設(shè)用地規(guī)劃許可證、建設(shè)工程規(guī)劃許可證、建設(shè)工程施工許可證），抵押物（項(xiàng)目區(qū)內(nèi)的土地）缺失。

（五）基層干部投身城鎮(zhèn)化事業(yè)的熱情不足

中國(guó)作為一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)，“三農(nóng)問(wèn)題”關(guān)系到國(guó)民素質(zhì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展，關(guān)系到社會(huì)穩(wěn)定、國(guó)家富強(qiáng)?！叭r(nóng)問(wèn)題”是很多城鎮(zhèn)化項(xiàng)目必然要面對(duì)的問(wèn)題。城鎮(zhèn)化必須妥善考慮、引導(dǎo)和解決“三農(nóng)問(wèn)題”。

當(dāng)前，由于干部考核機(jī)制和對(duì)農(nóng)工作有難度等原因，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村的基層干部對(duì)三農(nóng)工作缺乏積極性，在城市化進(jìn)程中采取“一刀切”的做法，失地農(nóng)民的出路問(wèn)題沒(méi)有得到有效解決，造成了許多社會(huì)問(wèn)題頻發(fā)，社會(huì)矛盾有所激化，嚴(yán)重影響了社會(huì)穩(wěn)定和安定。

只有改革當(dāng)前的干部考核機(jī)制，妥善解決“三農(nóng)問(wèn)題”，使農(nóng)民成為城鎮(zhèn)化進(jìn)程的參與者，才能為城鎮(zhèn)化進(jìn)程營(yíng)造和諧安定的社會(huì)環(huán)境。

解決問(wèn)題的對(duì)策

（一）統(tǒng)一價(jià)值觀，是有效推進(jìn)城鎮(zhèn)化的前提

推進(jìn)城鎮(zhèn)化，首要的是屬地政府班子和企業(yè)形成統(tǒng)一價(jià)值觀，通過(guò)考察、培訓(xùn)等方式，使參與城鎮(zhèn)化建設(shè)的各方認(rèn)識(shí)什么是城鎮(zhèn)化，如何用市場(chǎng)化推進(jìn)城鎮(zhèn)化，共同研究需要達(dá)到的發(fā)展目標(biāo)，以及雙方合作所需要具備的條件，如配套政策的支持、組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)、雙方責(zé)權(quán)利的劃分等。如此，城鎮(zhèn)化建設(shè)必然能夠?qū)崿F(xiàn)“政府得發(fā)展、百姓得實(shí)惠、企業(yè)得效益”三方共贏的良好愿景。

（二）建立健全相關(guān)配套法規(guī)和政策，創(chuàng)新金融產(chǎn)品，是順利實(shí)施城鎮(zhèn)化的保障

既然城鎮(zhèn)化不同于房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，則建立健全相關(guān)配套法規(guī)和政策程序就十分必要，如城鎮(zhèn)化項(xiàng)目立項(xiàng)和土地指標(biāo)獲取、土地出讓收入分配政策、金融服務(wù)規(guī)范等。

1.城鎮(zhèn)化項(xiàng)目，并不是以建筑物或構(gòu)筑物形式存在的房地產(chǎn)項(xiàng)目，土地作為城鎮(zhèn)化項(xiàng)目的終端產(chǎn)品，不能作為城鎮(zhèn)化項(xiàng)目立項(xiàng)的依據(jù)（傳統(tǒng)房地產(chǎn)項(xiàng)目立項(xiàng)要求有《國(guó)有土地使用權(quán)證》或《建設(shè)項(xiàng)目選址意見(jiàn)書(shū)》）。同樣，在審批城鎮(zhèn)化項(xiàng)目建設(shè)用地指標(biāo)時(shí)，不能以具體房地產(chǎn)項(xiàng)目作為土地指標(biāo)批復(fù)依據(jù)。目前黑龍江省部分地市在接受城鎮(zhèn)化項(xiàng)目土地指標(biāo)申請(qǐng)時(shí)，要求必須有具體的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目作為要件之一。因此，與建設(shè)項(xiàng)目有關(guān)的部門，如發(fā)改委、建設(shè)和規(guī)劃部門、國(guó)土部門等，有必要抓緊研究出臺(tái)與城鎮(zhèn)化建設(shè)相適應(yīng)的管理程序，保障城鎮(zhèn)化項(xiàng)目順利推進(jìn)。

2.前文已經(jīng)講到，當(dāng)前的土地出讓收入分配政策，不利于城鎮(zhèn)化項(xiàng)目市場(chǎng)化運(yùn)作。為適應(yīng)市場(chǎng)化運(yùn)作需要，土地出讓收入分配應(yīng)本著“誰(shuí)投資誰(shuí)收益、合作共贏”的原則，建立分配機(jī)制，保障實(shí)施主體（特別是企業(yè)）的積極性。

3.要使金融機(jī)構(gòu)能夠?yàn)槌擎?zhèn)化項(xiàng)目提供全方位服務(wù)，則首先需要在行業(yè)類別上重新定位城鎮(zhèn)化，使其區(qū)別于房地產(chǎn)，以便金融機(jī)構(gòu)能夠不受現(xiàn)行房地產(chǎn)調(diào)控政策的約束，為城鎮(zhèn)化項(xiàng)目提供服務(wù)。其次，針對(duì)城鎮(zhèn)化項(xiàng)目的金融產(chǎn)品創(chuàng)新，也是金融部門需要研究的課題，如項(xiàng)目貸款形式、抵押物標(biāo)的設(shè)定等。

（三）構(gòu)建服務(wù)型政府，是推動(dòng)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的有力支撐

我國(guó)地域廣闊，地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的條件差異大，發(fā)展方向不盡相同。如何實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化的個(gè)性化，使區(qū)域發(fā)展既符合當(dāng)?shù)貙?shí)際，又符合“全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃”確定的功能定位，并從考核機(jī)制上建立有針對(duì)性的考核目標(biāo)，從根本上消除政府短期行為的動(dòng)機(jī)，使各級(jí)政府真正由經(jīng)營(yíng)型政府轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)型政府，是黨中央國(guó)務(wù)院需要認(rèn)真研究解決的課題。

（四）城鎮(zhèn)化進(jìn)程，呼喚社會(huì)企業(yè)家。

由于歷史、體制和發(fā)展階段等多種原因，單純由政府主導(dǎo)或企業(yè)運(yùn)作的城鎮(zhèn)化只注重商業(yè)運(yùn)營(yíng)，忽視農(nóng)民利益，引發(fā)諸多社會(huì)問(wèn)題。首先，城市門檻高，農(nóng)民工難以市民化，不利于城鎮(zhèn)化進(jìn)程；其次，農(nóng)村耕地被大量占用，失地農(nóng)民出路問(wèn)題得不到有效解決；再次，征地拆遷引發(fā)的社會(huì)矛盾不斷激化，嚴(yán)重影響社會(huì)穩(wěn)定與安定。只注重商業(yè)運(yùn)營(yíng)的城鎮(zhèn)建設(shè)已步履維艱，社會(huì)運(yùn)營(yíng)是城鎮(zhèn)化長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展的保障，城鎮(zhèn)化呼喚兼顧商業(yè)運(yùn)營(yíng)和社會(huì)運(yùn)營(yíng)的社會(huì)企業(yè)家。

作為社會(huì)企業(yè)家的城鎮(zhèn)運(yùn)營(yíng)商絕不是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)的簡(jiǎn)單相加。首先，她尊重農(nóng)民的尊嚴(yán)和在城鎮(zhèn)化過(guò)程中的話語(yǔ)權(quán)；其次，她不僅授人以魚(yú)，滿足農(nóng)民基本生活需求，幫助農(nóng)民改善居住環(huán)境、提供社會(huì)保障，還授之以漁，幫助農(nóng)民規(guī)劃出路，通過(guò)產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入實(shí)現(xiàn)就業(yè)和收入相掛鉤、實(shí)現(xiàn)農(nóng)民收入多元化、盤活土地存量和農(nóng)村剛性需求。

作者系蘇州科賽投資發(fā)展集團(tuán)總裁