◎馮 奎

行政體制已經(jīng)不適應(yīng)城鎮(zhèn)化發(fā)展

當前，城鎮(zhèn)化發(fā)展迅速。行政體制沒有充分反映城鎮(zhèn)化的現(xiàn)實需求，表現(xiàn)在以下方面：

一是設(shè)市標準已有20年未進行修訂。1986年經(jīng)國務(wù)院批準頒布了設(shè)市標準。試行6年后，國務(wù)院于1993年5月頒布了新的設(shè)市標準，全國掀起了整縣設(shè)市的熱潮。中央、國務(wù)院擔心這會沖擊我國地方以縣制為主要特色的傳統(tǒng)行政管理，同時也擔心整縣改市帶來虛假城鎮(zhèn)化問題，于1997年作出了暫停審批縣改市的決定。之后，撤縣設(shè)市一度遇冷，如2007～2009撤縣設(shè)市為零，2010年有3個獲批。

1993至今，恰是我國城鎮(zhèn)化發(fā)展最快的階段，新的城市現(xiàn)象、城市問題不斷出現(xiàn)。1997年暫停審批縣改市的一個決定就是20年，各方面反映強烈。如果說1993年進行設(shè)市標準重頒，是因為1986年的部分標準需要進行修訂，尚屬較小修補，那么20年后設(shè)市標準則需要在1993年的標準進行根本的重修。

二是城市數(shù)量變化不能反映城鎮(zhèn)化率提升的現(xiàn)狀。2000年我國城鎮(zhèn)化率36.2%，城鎮(zhèn)人口4.6億人。到2010年達到47.5%，城鎮(zhèn)人口大約是6.3億。這十年間，城鎮(zhèn)化率提高11.3個百分點，平均每年提高約1.13個百分點，城鎮(zhèn)人口增加1.7億人。但另一方面來看，城市數(shù)量不增反降。2000年建制城市數(shù)目由663個減為653個。其中一個原因是在這十年間，一部分縣級市變成市轄區(qū)。如果把市轄區(qū)也算作一個“城市”，整個城市數(shù)量則從1450個上升為1506個。

三是城鎮(zhèn)設(shè)置中出現(xiàn)一些突出問題沒有得到應(yīng)有重視。例如地級市的存續(xù)問題。地級市源于上個世紀80年代初，截至2010年末，中國有283個地級市。地級市設(shè)立初衷是希望發(fā)揮城市帶動作用，促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。但在實踐中，由于“城市偏向”，部分地級市的存在反而擴大了城鄉(xiāng)差距、增加了行政成本、降低了效率。又如所謂“鎮(zhèn)級市”問題。2008年底，我國小城鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)人口超過10萬人的鎮(zhèn)有152個，其中人口在10萬-20萬達到小城市規(guī)模的鎮(zhèn)有142個，人口在20萬-50萬達到中等城市規(guī)模的鎮(zhèn)有9個，鎮(zhèn)區(qū)人口規(guī)模最大的鎮(zhèn)是東莞市虎門鎮(zhèn)已達57萬，完全是大城市的人口規(guī)模。但現(xiàn)有的規(guī)劃文件卻未能反映這種變化的需求。

此外，城市與市的內(nèi)涵與統(tǒng)計標準混亂且不科學(xué)、上下職能對應(yīng)造成的城鎮(zhèn)內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置低效、無效等現(xiàn)象都非常突出。

適應(yīng)城鎮(zhèn)化發(fā)展的行政體制改革的若干設(shè)想

1.應(yīng)增加城市數(shù)量

目前我國有城市658個。根據(jù)城鎮(zhèn)化發(fā)展的需要，應(yīng)設(shè)立分類標準，分批次進行審批，穩(wěn)步新增設(shè)市數(shù)量。一種可能性是，到2020年或更長遠一點時間，將城市數(shù)量逐步增加到3000個左右。其中包括已有各類建制城市658個；非建制市的地級行政區(qū)劃的中心城鎮(zhèn)可以設(shè)為城市，總數(shù)約50個；非建制市的縣級行政區(qū)劃的中心城鎮(zhèn)，其中有2000個可以設(shè)為城市；邊境口岸城鎮(zhèn)中有73個，可以考慮設(shè)為城市。

2.要推動一批特大鎮(zhèn)成為小城市

縣轄市是未來中國特色城鎮(zhèn)化最具潛力的組成部分。在培育縣轄市方面，要立足不同地區(qū)發(fā)展實際，制定分類方案，積極穩(wěn)妥地加以推進。在東部沿海的浙江、江蘇、山東、福建、廣東等地的部分縣（縣級市）可以選擇2～3個這樣的特大鎮(zhèn)；在中西部地區(qū)可以在縣（縣級市）中可優(yōu)先選擇除縣城之外的1個這樣的大鎮(zhèn)、特大鎮(zhèn)，作為小城市培育對象。從浙江等地的經(jīng)驗來看，可以分別制定3年行動計劃、5年發(fā)展規(guī)劃、15年遠景目標規(guī)劃，將小城市培育與完善省、縣城鎮(zhèn)化體系有機結(jié)合起來。

要通過全面放開這些城鎮(zhèn)戶籍的辦法，加快人口向小城市進一步集聚。以改善基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)為突破點，增強小城市的公共服務(wù)能力、提升它們的公共服務(wù)水平。實施產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展戰(zhàn)略，做大做強特色產(chǎn)業(yè)，增強小城市的產(chǎn)業(yè)支撐能力。

3.探索撤銷地級市實施省直管縣的體制

中國土地遼闊，各地政治、經(jīng)濟、文化差異巨大，地級市的情況極其復(fù)雜。對于一省之內(nèi)縣（區(qū)）較少的縣，可以先行改革試點，推進“市縣分置”?？h由省直管，市只管理城區(qū)本身。處于省、縣之間的地級市逐漸虛化最終撤銷。

對于面積較大（比如超過20萬平方公里）、地級市數(shù)目較多（比如超過15個以上），或者縣的數(shù)目較多（比如在100個以上）的省，考慮到省直管縣有難度，可以保留一些地級市，待條件成熟時逐漸撤銷。如四川省有159個縣（市），就可以采取這種辦法。

對于具有特殊地形的省，仍然可以保留一段時間地級市的建制。如甘肅區(qū)域面積43萬平方公里，其版圖過于狹長，保留地級市的建制對于縣的發(fā)展有一定必要性。

對于一時還不能撤銷的地級市，可以設(shè)想通過機構(gòu)精簡、下放權(quán)力等辦法，縮小地級市的規(guī)模，而將相應(yīng)的職能轉(zhuǎn)移到縣（市）一級。

4.考慮適當增加省與直轄市

內(nèi)地31個?。ㄊ小^(qū)）平均面積30萬平方公里，比英國大，比德國與日本略小，與意大利基本相當。也就是說，內(nèi)地?。ㄊ?、區(qū)）的面積基本上都相當于英國、德國、意大利這樣的國家。美國與中國國土面積相當，其州的數(shù)目超過50個。相比較而言，中國內(nèi)地?。ㄊ小^(qū)）的數(shù)目剛過30個。

從我國實際國情來看，適當增加直轄市，有利于劃小?。ㄊ?、區(qū)）的面積，有利于優(yōu)化行政層級和行政區(qū)劃設(shè)置，并有利于實行省直管縣。這些直轄市的可能性來源有三：一是目前已有一批副省級城市，其中一部分可以成為直轄市。二是在國家戰(zhàn)略規(guī)劃中，承擔著區(qū)域中心城市功能的城市。三是其他具有戰(zhàn)略意義并且具備人口集聚可能性的區(qū)域中心城市。

5.積極探討城市群治理體制

中國的城市群正在發(fā)育、壯大的過程之中，參照國際經(jīng)驗，對城市群進行治理可以進行兩方面探索：

一是松散的協(xié)調(diào)模式。在這種模式下，城市群的各個政府之上并沒有建立專門的統(tǒng)一的、權(quán)威性的政府機構(gòu)。但在城市群中，存在大量的以問題解決為目的、以協(xié)調(diào)為手段的各種專門化組織。例如城市群中存在著專門解決區(qū)域污染問題的組織、進行區(qū)域規(guī)劃協(xié)調(diào)的組織等等。我國長三角、珠三角等較為成熟的城市群，可以采取這種組織模式。

二是建立由政府部分組成的委員會。美國華盛頓大都市區(qū)就采取了這種模式，該都市區(qū)1957年建立了統(tǒng)一的“華盛頓大都市區(qū)委員會”，目前包含18個成員政府。這個委員會致力于解決華盛頓大都市區(qū)發(fā)展當中面臨的一系列關(guān)鍵問題。我國中西部地區(qū)一些正在發(fā)育之中的城市群，其城市群發(fā)展對于國家戰(zhàn)略有重要意義，但可能對生態(tài)保護、資源節(jié)約有一定沖擊，可以嘗試建立由若干個政府機構(gòu)組成的委員會體制。

適應(yīng)城鎮(zhèn)化的行政體制配套改革

為使行政體制適應(yīng)城鎮(zhèn)化發(fā)展，適應(yīng)城市型社會的需要，應(yīng)該對統(tǒng)計制度、財稅體制、府際關(guān)系、干部任命等進行一些改革。

1.統(tǒng)計制度改革

我國城鎮(zhèn)規(guī)模大小的統(tǒng)計是以人口為依據(jù)的?；镜慕y(tǒng)計有兩個口徑：一是戶籍人口，以公安戶籍管理機關(guān)的戶口登記為依據(jù)，又分為非農(nóng)業(yè)人口和農(nóng)業(yè)人口。截至2012年底，這部分人口在全國總?cè)丝谥械谋壤秊?5%。二是常住人口，是人口普查和抽樣調(diào)查時采用，指實際經(jīng)常居住在某地區(qū)一定時間（6個月以上）的人口，或者是指一年之內(nèi)在某地住過6個月以上的人，這部分人口已達到我國總?cè)丝诘?2.57%。

由于存在兩種不同口徑的統(tǒng)計，而且這兩種統(tǒng)計得出來的都是正確的數(shù)據(jù)。但在城鎮(zhèn)化推進過程中，不同的統(tǒng)計口徑恰恰為低質(zhì)量的城鎮(zhèn)化留下了空子。一些城市的市長在講城市規(guī)模如何之大時，用的按常住人口統(tǒng)計的口徑。但在研究公開服務(wù)支出責任等問題時，卻只針對戶籍人口。那些屬于常住人口但不是戶籍人口的城鎮(zhèn)人口——也就是農(nóng)民工，成了“夾心層”人群。

因此，建議在研究新的城市設(shè)置時，應(yīng)改進統(tǒng)計制度。明確規(guī)定應(yīng)以享受基本公共服務(wù)的人口作為城鎮(zhèn)人口統(tǒng)計的標準。城鎮(zhèn)的規(guī)模大小、層級確立，均主要參考享受基本公共服務(wù)的人口的規(guī)模。

2.財稅體制改革

財稅改革的要點在于改革稅收結(jié)構(gòu)，培育城市的主體稅種，適應(yīng)城鎮(zhèn)化發(fā)展的需要。

現(xiàn)行的城市收入主要來源于增值稅、營業(yè)稅以及土地使用權(quán)出讓收益。這種稅收結(jié)構(gòu)鼓勵城市招商引資。改進的方法要通過各種辦法，要把物業(yè)稅、消費稅、個人所得稅在稅收結(jié)構(gòu)中的位置進行提升。

中國地方城市缺乏可靠的稅收來源。要依照國際慣例，要在城市開征物業(yè)稅，物業(yè)稅作為一個綜合性稅種，可通過合并相關(guān)稅種而來，包括城鎮(zhèn)土地使用稅、耕地占有稅、房產(chǎn)稅、土地增值稅。要科學(xué)合理設(shè)定房產(chǎn)建設(shè)、占有、轉(zhuǎn)讓和收益各環(huán)節(jié)的稅收負擔，房屋所有人確定為納稅義務(wù)人，以不動產(chǎn)評估價值為計稅依據(jù)按累進制征稅。資源稅也可列入地方的主體稅種。

城市建設(shè)稅與教育費附加的征稅依據(jù)是實際繳納的增值稅、消費稅和營業(yè)稅，應(yīng)適當增加城市建設(shè)稅與教育費附加這兩項的比例?？梢赃M一步探討將城市建設(shè)稅與教育費附加分別改為城市建設(shè)維護稅、教育稅。環(huán)境保護是城鎮(zhèn)化過程中一個重要任務(wù)，由于環(huán)境保護的主要責任是地方政府，可以新增環(huán)境稅，并將其列為地方稅種。

要根據(jù)城鎮(zhèn)化發(fā)展，允許地方探索新的稅收收入來源?？墒跈?quán)省級人大及其常委會自行立法，只要做到不影響中央財力，不惡意擠占周邊地區(qū)財政收入，開征區(qū)域性的稅種。

3.府際關(guān)系體制的改革

府際關(guān)系體制改革的要點是解決好政府間事權(quán)劃分不清、財權(quán)與事權(quán)不平衡的問題。

中央政府主要負責外交、國防、全國或跨區(qū)域的基礎(chǔ)設(shè)施、重大科學(xué)研究、中央事業(yè)支出。地方負責教育、醫(yī)療、社會治安、社會救濟、社會福利、本地區(qū)行政、地方事業(yè)支出等。中央與地方共同承擔的主要是跨區(qū)域的公共物品與服務(wù)。要在此基礎(chǔ)上形成新的財權(quán)與事權(quán)的平衡。

應(yīng)努力校正原有的中央與地方之間財權(quán)與事權(quán)不平衡的現(xiàn)象。在城鎮(zhèn)化推進過程中，財權(quán)上收、責任下移的現(xiàn)象十分嚴重。本著事權(quán)與財權(quán)相對應(yīng)的原則在中央與地方共享稅的分享比例方面，應(yīng)適當提高地方的比例。

應(yīng)進一步明確省與市（縣）政府的責任義務(wù)。國家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃，將省、市（縣）政府統(tǒng)列為地方政府，只對地方政府在“十二五”時期提供公共服務(wù)的支出責任作了籠統(tǒng)規(guī)定。地方與中央支出責任的比例關(guān)系沒有清楚規(guī)定，更重要的是，地方不同層級之間支出責任的比例關(guān)系也沒有清楚規(guī)定。例如，關(guān)于義務(wù)教育，只是規(guī)定中央與地方財政按比例分擔。對于農(nóng)民工流入較多的城市，中央、省、城市各承擔多少，則還需要進一步細化，必要時應(yīng)通過立法形式予以責任明確。

4.干部任命與考核制度改革

干部任命與考核制度的要點是推動城市領(lǐng)導(dǎo)將城市發(fā)展質(zhì)量擺在首要位置，而不是去過多追求城市規(guī)模擴張。

城市政府在傳統(tǒng)上是“經(jīng)濟建設(shè)型”政府，這些政府以經(jīng)濟建設(shè)為其主要職能，較多的公共財政支出用于建設(shè)性產(chǎn)業(yè)投資，而對教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、文化等則投入較少。經(jīng)濟建設(shè)型政府容易生產(chǎn)制造出攤大餅式的城市，充斥著面子工程的城市。而既有的考核體系偏重于考核政府的經(jīng)濟業(yè)績，常見的方式是在干部提拔、城市排名中，注重城市的面積大小、生產(chǎn)總值高低、常住人口的多寡。

未來考核城市政府的表現(xiàn)，應(yīng)將提供公共服務(wù)作為一項“符合性指標”，作為城市政府“及格線”加以考核。應(yīng)著重考核同一類型的城市中享受基本公共服務(wù)的市民的真實比例，考核城市內(nèi)涵式發(fā)展的各項指標（如生態(tài)環(huán)境指標、地均產(chǎn)出的指標），考核社會和諧發(fā)展的指標（如違法犯罪律）。盡可能多地將這些非經(jīng)濟的但又是事關(guān)城市發(fā)展的重要的指標認定為基礎(chǔ)性指標、“符合性指標”。要明確規(guī)定只有達到“符合性”指標的各項要求，才是合格的城市政府。上級政府部門、學(xué)術(shù)部門、媒體應(yīng)著重監(jiān)督一個城市政府在“符合性指標”方面的達標情況。