□葉芳

在海洋利用價(jià)值多樣化、海洋開發(fā)利用主體多元化的今天，公眾對(duì)海洋公共服務(wù)的需求日益增加①鄭敬高、范菲菲:《論海洋管理中的政府職能及其配置》，《中國海洋大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》，2012年第2期。，與此同時(shí)，海洋經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展也離不開海洋公共服務(wù)的供給。然而，目前我國海洋公共服務(wù)存在供給方式單一，供給數(shù)量嚴(yán)重不足，供給水平偏低等問題。如何有效緩解供求矛盾已成為實(shí)現(xiàn)海洋強(qiáng)國戰(zhàn)略目標(biāo)必須解決的問題。構(gòu)建海洋公共服務(wù)供給體系無疑是關(guān)鍵所在。

一、我國海洋公共服務(wù)供給模式演進(jìn)軌跡

我國海洋公共服務(wù)供給體制在漫長的歷史發(fā)展過程中，主要以政府為絕對(duì)性主導(dǎo)，通過設(shè)立一些海上事務(wù)管理機(jī)構(gòu)如市舶使、巡檢司等來管理海洋并提供公共服務(wù)，同時(shí)，還有一些為謀求經(jīng)濟(jì)利益而組織起來的民間自治組織進(jìn)行自我管理，如魚行、鹽行等。晚清時(shí)期，在洋務(wù)派的推動(dòng)下，我國逐步引進(jìn)了西方的公司制管理模式，張謇等實(shí)業(yè)家相繼發(fā)起設(shè)立了海洋漁業(yè)公司、海輪公司，市場開始參與海洋公共服務(wù)的供給。辛亥革命以后，為了發(fā)展海洋漁業(yè)，當(dāng)時(shí)的中央政府設(shè)立了漁業(yè)管理機(jī)構(gòu)，制定了一些漁業(yè)法規(guī)。國民黨政府統(tǒng)治初期，也實(shí)施了一些有利于海洋保護(hù)的措施，如建立中央模范水產(chǎn)試驗(yàn)場、設(shè)置漁業(yè)保護(hù)局、開辦漁業(yè)技術(shù)傳習(xí)所等。②羅鈺如:《當(dāng)代中國的海洋事業(yè)》，中國社會(huì)科學(xué)出版社1985年版，第9－10頁。在這近100年的時(shí)間里，我國海洋公共服務(wù)主要以政府為主導(dǎo)，市場、公益性社會(huì)組織也有所參與海洋公共服務(wù)的供給。

建國后，中央人民政府承接了國民黨留下的千瘡百孔的社會(huì)，海洋事業(yè)也面臨空前劫難。新的中央人民政府十分重視海洋事業(yè)發(fā)展，海洋公共服務(wù)供給體制有了新的變化和革新，其演變軌跡，從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的政府“一方”供給模式到改革開放初期的政府主導(dǎo)下發(fā)揮市場機(jī)制作用的“二方”供給模式再到漁民轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)后的政府主導(dǎo)與社會(huì)組織和市場為輔的“三方”供給模式。

1、計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的“一方”供給模式

這一模式充分發(fā)揮政府在海洋公共服務(wù)中的主要作用，建立了自上而下的海洋管理和服務(wù)機(jī)構(gòu)。伴隨著農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)及人民公社的建立，海洋事業(yè)發(fā)展和漁農(nóng)村的管理體現(xiàn)出計(jì)劃行政色彩，自上而下的海洋公共服務(wù)體系逐步建立:在國家層面成立了國家海洋局(海軍代管)、國家水產(chǎn)總局和輕工業(yè)部，各省市相繼成立了水產(chǎn)廳、水產(chǎn)局和鹽務(wù)局等涉海管理機(jī)構(gòu)，在基層設(shè)立包括漁業(yè)技術(shù)推廣站、海洋環(huán)境監(jiān)測站、海洋氣象組織、海洋預(yù)報(bào)中心、漁農(nóng)村合作社等，與此同時(shí)，還成立了政府支持的學(xué)會(huì)組織和海洋類高校，如中國海洋學(xué)會(huì)、中國海洋湖沼學(xué)會(huì)等群眾性組織以及山東海洋學(xué)院、上海水產(chǎn)學(xué)院、浙江水產(chǎn)學(xué)院等涉海類高校。這一體系主要以“條條管理”為主，各涉海管理機(jī)構(gòu)為國家部委、軍隊(duì)的下屬機(jī)構(gòu)，實(shí)行專業(yè)化服務(wù)，公共產(chǎn)品的生產(chǎn)、提供都依賴于公共財(cái)政。在人民公社體制下，我國海洋公共服務(wù)事業(yè)取得了飛速發(fā)展，一些基礎(chǔ)性的海洋公共服務(wù)，如海洋監(jiān)測、海洋調(diào)查、海洋測繪、海洋預(yù)報(bào)有了很大進(jìn)步，初步建立起了政府主導(dǎo)下的海洋公共服務(wù)供給體系。

2、改革開放初期的“二方”供給模式

改革開放推進(jìn)了中國海洋公共服務(wù)供給體系的變革。1978年中共十一屆三中全會(huì)以后，中國海洋事業(yè)有了新氣象。隨著改革的深入，我國經(jīng)濟(jì)的市場化程度越來越高，海洋公共服務(wù)供給制度也有新的變化，主要表現(xiàn)在三個(gè)方面:一是政府的海洋管理理念開始轉(zhuǎn)變，由防御型向管理型轉(zhuǎn)變，突出表現(xiàn)在國家海洋局由海軍代管轉(zhuǎn)為科委代管再到國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu);二是在政府主導(dǎo)下發(fā)揮市場的作用，一大批國有海洋公司相繼成立，如中國海洋石油平臺(tái)工程公司、廣州海洋工程服務(wù)公司、中國船舶工業(yè)總公司等等。三是注重與海洋強(qiáng)國和國際海洋組織開展合作交流，以提升我國海洋公共服務(wù)供給能力，如中國科學(xué)院與美國科學(xué)院聯(lián)合舉辦“中美藻類學(xué)術(shù)討論會(huì)”、參加《聯(lián)合國海洋法公約》討論、中日合作開發(fā)渤海油田等。這一時(shí)期海洋公共服務(wù)供給制度出現(xiàn)的變化，是經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型期我國公共服務(wù)供給制度表現(xiàn)出的階段性特征，與改革開放的發(fā)展戰(zhàn)略緊密相連。從總體上看，這一時(shí)期的海洋公共服務(wù)供給模式還是以政府為主導(dǎo)，開始注重市場的作用，由市場提供公共服務(wù)，但所提供的公共服務(wù)沒有充分考慮沿海居民特別是漁農(nóng)民的需求和利益問題。

3、漁民轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)后的“三方”供給模式

隨著漁業(yè)資源的枯竭、海洋環(huán)境污染的加劇，以及《聯(lián)合國海洋法公約》的實(shí)施，中日、中韓協(xié)定的簽署，我國漁民可捕撈地區(qū)面積縮小，漁業(yè)捕撈年產(chǎn)量和作業(yè)時(shí)間有了很大的調(diào)整。這些因素促使?jié)O民轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)，漁民身份開始分化，主要分化形式分為內(nèi)陸式漁民和海洋式漁民。內(nèi)陸式漁民成為水產(chǎn)品加工工人、船員、海商等;海洋式漁民成為遠(yuǎn)洋捕撈漁民、海水養(yǎng)殖主和休閑漁業(yè)主等。與此同時(shí)，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)也有所轉(zhuǎn)變，從單一的傳統(tǒng)漁業(yè)經(jīng)濟(jì)向綜合的現(xiàn)代海洋經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變。因此，臨港工業(yè)、港口物流、海洋旅游和現(xiàn)代漁業(yè)等相關(guān)的產(chǎn)業(yè)開始產(chǎn)生，港口城市逐漸興起，一些集體經(jīng)濟(jì)合作組織以及不同類型的專業(yè)協(xié)會(huì)、海洋產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)則開始產(chǎn)生和出現(xiàn)。這一時(shí)期，政府依舊發(fā)揮著主導(dǎo)性的作用，對(duì)漁民的轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)給予更多的政策性支持和引導(dǎo)，同時(shí)，市場機(jī)制的作用開始得到有效發(fā)揮，海洋產(chǎn)業(yè)和海洋戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)興起，涉海企業(yè)如雨后春筍般崛起，有效解決了漁民的“再就業(yè)”問題;社會(huì)公益性組織(如涉海高校、科研院所)為海洋經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供了科技支撐，民間組織為漁農(nóng)民自身利益的維護(hù)和保障提供了組織關(guān)懷。此時(shí)，我國海洋公共服務(wù)供給主體呈多元化發(fā)展，海洋公共服務(wù)供給體系開始涵納以營利為目的的民間企業(yè)和兼具謀求經(jīng)濟(jì)利益與開展互助合作雙重功能的民間自治組織。

審視上述演進(jìn)歷程，我們不難發(fā)現(xiàn)，我國海洋公共服務(wù)供給模式始終伴隨社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的變化而隨之變化，供給體系得到了調(diào)整與改進(jìn)。同時(shí)，改革開放后，我國引入市場經(jīng)濟(jì)體制，海洋公共服務(wù)朝著多元化方向發(fā)展。其演進(jìn)主要呈現(xiàn)出以下幾個(gè)特征:第一，政府作為海洋公共服務(wù)供給主體發(fā)揮主導(dǎo)性作用，海洋類專業(yè)協(xié)會(huì)、漁農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作社等民間組織在一定程度上起到積極作用。第二，政府在海洋公共服務(wù)供給上過多地承擔(dān)責(zé)任，導(dǎo)致供給上的“越位”、“錯(cuò)位”和“缺位”。第三，海洋公共服務(wù)的運(yùn)行機(jī)制始終存在著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的“烙印”，“自上而下”的供給機(jī)制忽視了公眾的需求。第四，市場的作用在海洋公共服務(wù)中越來越顯現(xiàn)，有效地彌補(bǔ)了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的不足。

二、構(gòu)建海洋公共服務(wù)供給體系的現(xiàn)實(shí)條件

海洋公共服務(wù)供給體系主要是指國家、社會(huì)為沿海居民生產(chǎn)生活和海洋發(fā)展提供保障和創(chuàng)造條件的系統(tǒng)與整體。我國海洋公共服務(wù)供給體系經(jīng)過幾十年的發(fā)展與改革，已形成了一個(gè)多渠道、多層次的多元供給模式。近幾年，國家高度重視海洋發(fā)展，加快了海洋行政管理體制改革，海洋公共服務(wù)建設(shè)在各省市全面展開，海洋公共服務(wù)領(lǐng)域的公共財(cái)政投入也有所增加，這些都為構(gòu)建海洋公共服務(wù)供給體系提供了現(xiàn)實(shí)條件。

1、海洋行政管理體制改革為其提供了契機(jī)

當(dāng)前我國海洋行政管理體制呈現(xiàn)出管理分散、職能交叉、政出多門等諸多問題，導(dǎo)致海洋開發(fā)無序，海洋資源浪費(fèi)嚴(yán)重，海域污染加劇、海洋環(huán)境和生態(tài)遭到破壞等等。面對(duì)海洋開發(fā)和管理過程中暴露出的種種問題和弊端，海洋行政管理體制改革迫在眉睫。①劉集眾:《中國海洋管理體制改革模式研究》，2011年廣東海洋大學(xué)碩士學(xué)位論文。黨的十八大提出“推動(dòng)政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)社會(huì)公平正義轉(zhuǎn)變”，表明政府開始將自身的角色定位在“服務(wù)者”上，并將轉(zhuǎn)變政府職能提上議事日程。同時(shí)，十八大報(bào)告還提出建設(shè)服務(wù)型政府的政治目標(biāo)。服務(wù)型政府的真諦是由“管制”向“服務(wù)”轉(zhuǎn)變，符合新公共服務(wù)的核心理念。海洋公共服務(wù)作為公共服務(wù)的應(yīng)用領(lǐng)域，也概不例外，其目標(biāo)在于建設(shè)服務(wù)型政府，具體而言，是為了合理開發(fā)利用海洋資源，保護(hù)海洋生態(tài)平衡，實(shí)現(xiàn)海洋的可持續(xù)發(fā)展。這為構(gòu)建海洋公共服務(wù)供給體系提供了契機(jī)。

2、海洋公共服務(wù)建設(shè)在全國展開為其創(chuàng)造了條件

隨著我國由陸地管理向海洋管理邁進(jìn)，海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展成為新一輪經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)，社會(huì)對(duì)重塑海洋發(fā)展模式的呼聲開始升高，而“海洋公共服務(wù)”作為一種新的海洋管理理念，開始受到政界和社會(huì)的推崇。國家海洋局將自身的職能定位為:提供海洋公共服務(wù)。中央和地方的規(guī)劃和報(bào)告中也開始涉及“海洋公共服務(wù)”建設(shè):國務(wù)院頒布的《國家海洋事業(yè)發(fā)展規(guī)劃綱要》(2008年)指出“實(shí)現(xiàn)海洋管理體制、機(jī)制創(chuàng)新，拓寬海洋公共服務(wù)領(lǐng)域”，《全國科技興海規(guī)劃綱要(2008－2015年)》的奮斗目標(biāo)中提出“海洋公共服務(wù)能力顯著提高”，《浙江省海洋事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》和《海南省“十二五”海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃》對(duì)“海洋公共服務(wù)”作了專篇介紹，江蘇、廣西、山東、遼寧、福建等地的海洋事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃中均涉及了海洋公共服務(wù)的內(nèi)容。黨的十八大提出“提高海洋資源開發(fā)能力，發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)，保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境，維護(hù)海洋權(quán)益，建立海洋強(qiáng)國”，我國首次以黨的報(bào)告形式提出海洋強(qiáng)國的戰(zhàn)略性目標(biāo)，而海洋強(qiáng)國的建設(shè)離不開政府海洋管理水平的提升，離不開完善的海洋公共服務(wù)供給體系。所有這一切，都為構(gòu)建海洋公共服務(wù)供給體系創(chuàng)造了良好的政策環(huán)境。

3、公共財(cái)政投向海洋領(lǐng)域?yàn)槠涮峁┝私?jīng)濟(jì)基礎(chǔ)

由于海洋的特殊性，國家歷來重視海洋開發(fā)和管理，實(shí)施了一些財(cái)政支持舉措，如中央和國務(wù)院較早實(shí)行漁業(yè)柴油補(bǔ)貼政策，海洋淡化工程的資金補(bǔ)助等。近年來，國家大力發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)，努力建設(shè)海洋強(qiáng)國，廣東、浙江、山東成為試點(diǎn)海洋經(jīng)濟(jì)省份，舟山群島新區(qū)成為唯一一個(gè)以發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)為主題的國家級(jí)新區(qū)，在這些省份和地區(qū)，國家都投入了大量的資金用于海洋開發(fā)和建設(shè)。同時(shí)，國務(wù)院連續(xù)出臺(tái)了《國家海洋事業(yè)發(fā)展規(guī)劃綱要》(2008年)、《全國科技興海規(guī)劃綱要(2008－2015年)》、《全國海洋人才發(fā)展中長期規(guī)劃綱要》、《國家財(cái)政部國家海洋局關(guān)于推進(jìn)海洋經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新發(fā)展區(qū)域示范的通知》等指導(dǎo)海洋事業(yè)發(fā)展的多個(gè)文件，涉及眾多財(cái)稅減免和投入政策，如《國家財(cái)政部國家海洋局關(guān)于推進(jìn)海洋經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新發(fā)展區(qū)域示范的通知》通過戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金、海域使用金、海洋公益性行業(yè)科研專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)、高等學(xué)校創(chuàng)新能力提升計(jì)劃專項(xiàng)資金來推進(jìn)海洋經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新發(fā)展。同時(shí)，這些文件還增加了對(duì)海洋公共服務(wù)的投入力度，如海洋環(huán)境治理、海洋預(yù)報(bào)建設(shè)、海洋防災(zāi)減災(zāi)建設(shè)、海洋基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和海洋權(quán)益維護(hù)等。這表明構(gòu)建海洋公共服務(wù)供給體系已具備了較為堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。

三、構(gòu)建海洋公共服務(wù)供給體系的原則及應(yīng)有考量

構(gòu)建海洋公共服務(wù)供給體系是一項(xiàng)龐大的系統(tǒng)工程，必須遵循基本的原則，解決主要問題，并從海洋的復(fù)雜性和特殊性的實(shí)際出發(fā)，科學(xué)設(shè)計(jì)、周密思考，以反映海洋公共服務(wù)供給的實(shí)際要求。

1、構(gòu)建海洋公共服務(wù)供給體系的基本原則

一是與社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的原則。由于市場化改革進(jìn)程中，政府公共管理領(lǐng)域改革的滯后，現(xiàn)有海洋公共服務(wù)體系是政府主導(dǎo)下“自上而下”的供給模式。之所以會(huì)出現(xiàn)這個(gè)局面，關(guān)鍵的原因就在于現(xiàn)有的公共服務(wù)體系是按照計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制而不是按照社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的要求建立起來的，其運(yùn)行機(jī)制仍然帶有濃厚的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩。要使其運(yùn)行機(jī)制適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制，就要打破政府在提供公共服務(wù)上的單一的行政機(jī)制，引入市場機(jī)制和準(zhǔn)市場機(jī)制。

二是“以人為本”的原則。在構(gòu)建海洋公共服務(wù)供給體系中，堅(jiān)持以人為本，就是堅(jiān)持以沿海居民(特別是漁農(nóng)民)為本，一切為沿海居民服務(wù)，一切為海洋事業(yè)發(fā)展服務(wù)。具體來說，就是要優(yōu)先解決廣大漁農(nóng)民生存與發(fā)展的基本問題。

三是“權(quán)益優(yōu)先”的原則。由于海洋的復(fù)雜性和特殊性，在建立海洋公共服務(wù)供給體系的過程中，特別是市場參與海洋公共服務(wù)供給，要堅(jiān)決維護(hù)國家海洋權(quán)益和領(lǐng)海主權(quán)，必要時(shí)要犧牲地區(qū)利益和個(gè)人利益以維護(hù)國家海洋權(quán)益。

四是“有限政府”的原則。政府是海洋公共服務(wù)供給的主體力量，對(duì)加強(qiáng)海洋公共服務(wù)負(fù)有不可推卸的責(zé)任和義務(wù)。但政府并不是萬能的，它不可能完全了解和提供各種海洋公共服務(wù)。因而，在構(gòu)建海洋公共服務(wù)供給體系的過程中，必須在明確政府主導(dǎo)作用的同時(shí)，充分發(fā)揮市場、社會(huì)在提供海洋公共服務(wù)方面的作用。

2、構(gòu)建海洋公共服務(wù)供給體系的應(yīng)有考量

一是有效劃分政府與市場的責(zé)任。在目前的情況下，政府對(duì)海洋公共服務(wù)的責(zé)任幾乎是無限大，但是履行的實(shí)際效果又不好。一個(gè)重要的原因就是政府承擔(dān)了不該承擔(dān)的責(zé)任，因此，在構(gòu)建海洋公共服務(wù)供給體系的過程中，政府有必要根據(jù)有限政府的原則退出部分領(lǐng)域，同時(shí)，又要對(duì)海洋公共服務(wù)領(lǐng)域進(jìn)行市場化改革，發(fā)揮市場的作用，有效避免“市場失靈”和“政府失靈”。

二是擴(kuò)大海洋公共服務(wù)供給主體。在堅(jiān)持政府主導(dǎo)的前提下，要充分發(fā)揮社會(huì)和市場的作用，加強(qiáng)海洋公共服務(wù)領(lǐng)域的市場化和社會(huì)化改革，將原來由政府承擔(dān)的一些公共服務(wù)職能轉(zhuǎn)移給社會(huì)組織和企業(yè)，發(fā)揮涉海社會(huì)組織特別是海洋類事業(yè)性組織、行業(yè)組織、民間組織的作用。如海洋環(huán)境保護(hù)、海洋生產(chǎn)物品流通等公共領(lǐng)域和私人領(lǐng)域物品的提供，社會(huì)上市場主體和非政府組織能夠合理有效解決和提供的，也應(yīng)盡量發(fā)揮市場主體和非政府組織的作用。①周學(xué)鋒:《公共管理視閾下政府海洋管理職能探析》，《中國水運(yùn)》，2009年第1期。

三是鼓勵(lì)公眾參與海洋公共服務(wù)的供給。公眾參與有助于公共管理效率的提升，在一定程度上改變了自上而下的決策模式，有利于實(shí)現(xiàn)政府與公民的良性互動(dòng)?？梢哉f，任何一項(xiàng)海洋管理活動(dòng)都離不開公眾的積極參與。②李百齊:《論海洋管理中的公民參與》，《浙江海洋學(xué)院學(xué)報(bào)(人文科學(xué)版)》，2010年第1期。只有建立暢通的需求表達(dá)機(jī)制，才能提升海洋公共服務(wù)的供給效率，才能提高政府海洋管理水平。

四是合理選擇不同類型公共服務(wù)的提供方式。按照公共物品的非競爭性和非排他性的特性，海洋公共服務(wù)品可以分為海洋純公共服務(wù)品和海洋準(zhǔn)公共服務(wù)品。③崔旺來:《海洋公共產(chǎn)品供給中的政府角色定位》，《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》，2009年第6期。然后根據(jù)公共服務(wù)的性質(zhì)，分別選擇不同的提供方式。海洋領(lǐng)域的純公共服務(wù)應(yīng)主要由涉海國家主管部門和沿海省級(jí)政府，如國家海洋局、農(nóng)業(yè)部、海關(guān)、交通運(yùn)輸部等。海洋領(lǐng)域的準(zhǔn)公共服務(wù)宜主要采取公私合作供給模式。小范圍受益的公共服務(wù)，如水產(chǎn)品加工和流通信息、小型公共水利設(shè)施、漁業(yè)資源利用以及海產(chǎn)品養(yǎng)殖業(yè)技術(shù)等，可以通過俱樂部的方式提供，即發(fā)揮漁民間的漁會(huì)、漁業(yè)合作社、涉海類行業(yè)協(xié)會(huì)等組織的作用。

四、構(gòu)建海洋公共服務(wù)供給體系的制度安排

公共服務(wù)的內(nèi)在屬性和運(yùn)行機(jī)制決定了政府在公共服務(wù)供給中必須作出制度安排。制度安排的合理與否，直接關(guān)系到公共服務(wù)的供給效率。從現(xiàn)實(shí)情況看，造成我國海洋公共服務(wù)供給不足或約束其增加的體制性因素是目前我國海洋公共服務(wù)供給制度和相關(guān)體制存在不合理性。因此，構(gòu)建海洋公共服務(wù)供給體系，必須對(duì)相關(guān)制度進(jìn)行創(chuàng)新，即作出新的制度安排。

1、強(qiáng)化涉海政府部門的公共服務(wù)職能

公共服務(wù)的內(nèi)在屬性和政府部門的角色特點(diǎn)，決定了公共服務(wù)的提供責(zé)任必須主要由政府來承擔(dān)。在新一輪海洋行政管理體制改革的背景下，需要政府從宏觀和微觀兩個(gè)層面提升海洋公共服務(wù)供給能力。一是更新政府理念，變“管制”為“治理”。按照“服務(wù)型政府”建設(shè)要求，涉海政府部門應(yīng)樹立海洋治理的理念，強(qiáng)化公共服務(wù)職能。二是整合、優(yōu)化公共行政資源，提高政府的海洋公共服務(wù)供給能力。當(dāng)前我國海洋公共行政資源比較分散，除國家層面的國家海洋局外，農(nóng)業(yè)部有漁政管理職能，國家環(huán)?？偩钟泻Ｑ蟓h(huán)境保護(hù)職能，交通部有海上交通運(yùn)輸職能，水利部、國土資源部、海洋石油總公司也有部分職能，分散的職能不利于海洋公共服務(wù)的供給，應(yīng)有效整合海洋行政資源，可以借鑒美國模式，設(shè)立“海洋管理委員會(huì)”或“海洋部”，統(tǒng)一協(xié)調(diào)涉海事務(wù)。三是加快“數(shù)字海洋”建設(shè)，改善海洋公共服務(wù)供給的技術(shù)手段?！皵?shù)字海洋”能夠真實(shí)客觀地表達(dá)海洋的現(xiàn)狀，重視海洋的變化過程，預(yù)測海洋的變化趨勢，為海洋綜合管理和國防建設(shè)提供全方位服務(wù)。此外，政府還應(yīng)加強(qiáng)海洋信息現(xiàn)代化建設(shè)，構(gòu)筑海洋立體觀測網(wǎng)、漁業(yè)生產(chǎn)運(yùn)輸管理體系等在內(nèi)的海洋物聯(lián)網(wǎng)。

2、加快建立公共財(cái)政制度

公共財(cái)政體制是與市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的一種為社會(huì)提供公共服務(wù)的財(cái)政體制。當(dāng)前加快建立海洋公共財(cái)政體制，讓公共財(cái)政更多地普惠于海洋發(fā)展和沿海漁農(nóng)民生產(chǎn)、生活，關(guān)鍵是:一要合理劃分沿海政府和海洋職能部門的財(cái)權(quán)和事權(quán)，使政府和職能部門的財(cái)權(quán)和事權(quán)相匹配，強(qiáng)化公共服務(wù)職能，進(jìn)一步明確沿海地方政府與職能部門提供公共服務(wù)的職責(zé)和范圍，哪些公共服務(wù)應(yīng)由沿海地方政府提供，哪些公共服務(wù)應(yīng)由國家海洋局及下屬所、局等涉海部門提供，哪些應(yīng)由沿海政府與涉海職能部門共同提供等。二要進(jìn)一步優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，加大對(duì)海洋公共產(chǎn)品的投入力度，做到財(cái)政投向涉及國家海洋權(quán)益、漁民捕撈權(quán)、海洋公益服務(wù)(如海洋預(yù)報(bào)、海洋監(jiān)測等)供給，滿足海洋經(jīng)濟(jì)和海洋科教事業(yè)發(fā)展、海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)的需要;要加大漁農(nóng)村公共事業(yè)的投入力度，如教育、衛(wèi)生、文化、基礎(chǔ)設(shè)施等，使財(cái)政更多地向漁農(nóng)民傾斜。三要完善監(jiān)督機(jī)制，建立各類事業(yè)性財(cái)政專項(xiàng)專用，防止挪用專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，把應(yīng)投入海洋生態(tài)保護(hù)、海洋公益服務(wù)、漁農(nóng)村公用事業(yè)建設(shè)上的資金轉(zhuǎn)移到其他地方。

3、完善海洋公共服務(wù)供給決策機(jī)制

公共服務(wù)供給決策機(jī)制事實(shí)上是公共服務(wù)供給的回應(yīng)機(jī)制，是滿足公共服務(wù)需求的前提和基礎(chǔ)，也是公共服務(wù)供給制度化的保證。當(dāng)前完善海洋公共服務(wù)供給決策機(jī)制的重點(diǎn):一是改革單一的“自上而下”的供給決策機(jī)制，實(shí)行“自上而下”和“自下而上”的雙規(guī)運(yùn)行機(jī)制，一方面保證政府作為公共服務(wù)提供的主導(dǎo)力量，確保海洋公益服務(wù)的有效供給和海洋權(quán)益的有效保護(hù)，另一方面能夠使海洋公共服務(wù)供給更貼近漁農(nóng)民和沿海居民的需求和意愿。二是加快建立漁農(nóng)民需求表達(dá)機(jī)制，建立一套暢通的漁農(nóng)民表達(dá)自身對(duì)海洋公共權(quán)利和生存權(quán)利的表達(dá)機(jī)制，增加漁農(nóng)民在海洋公共產(chǎn)品供給中的發(fā)言權(quán)，在一些與漁農(nóng)民自身利益密切相關(guān)的問題上，要允許漁農(nóng)民表達(dá)自身的偏好，提高海洋公共服務(wù)需求的針對(duì)性、實(shí)惠性，提高公共服務(wù)供給的效率。三是建立健全海洋公共服務(wù)供給的相關(guān)法律法規(guī)，如《海洋環(huán)境保護(hù)法》、《海上交通安全法》、《漁業(yè)法》等，同時(shí)，立法規(guī)范各類非政府組織海洋公共服務(wù)供給的運(yùn)行和操作，改善環(huán)境，加強(qiáng)管理，使海洋公共服務(wù)真正走向法治化軌道。

4、構(gòu)建政府、市場與社會(huì)三者良性互動(dòng)的海洋公共服務(wù)供給機(jī)制

在“海洋公地悲劇”的歷史教訓(xùn)中，我們發(fā)現(xiàn)新公共選擇理論在海洋領(lǐng)域面臨失效，單純依靠或政府或市場或社會(huì)的任意一種力量是行不通的，必須積極推進(jìn)海洋公共服務(wù)供給體制的創(chuàng)新，構(gòu)筑以和諧海洋理念為指引，以政府為責(zé)任主體，以市場為重要手段，以社會(huì)力量為有效補(bǔ)充，使政府、市場與社會(huì)三者發(fā)揮各自的優(yōu)勢與作用，實(shí)現(xiàn)政府、市場與社會(huì)三者的良性互動(dòng)。具體而言:一是打破海洋行政性體制安排和行業(yè)壟斷，引入市場競爭機(jī)制，通過政府購買服務(wù)、招投標(biāo)等市場機(jī)制運(yùn)作的方式，吸引多種性質(zhì)組織(社會(huì)企業(yè)、私人企業(yè))共同參與海洋公共服務(wù)，實(shí)現(xiàn)政府與市場的互動(dòng);二是積極努力發(fā)揮行業(yè)組織和民間組織了解沿海居民的意愿、關(guān)心海洋生態(tài)環(huán)境、提供海洋專業(yè)技術(shù)等資源和服務(wù)的功能優(yōu)勢，形成政府與社會(huì)組織相互合作的供給機(jī)制;三是加強(qiáng)市場機(jī)制與社會(huì)組織之間的互動(dòng)合作①姚邁新:《公共治理的理論基礎(chǔ):政府、市場與社會(huì)的三邊互動(dòng)》，《陜西行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2010年第1期。，利用社會(huì)組織有效彌補(bǔ)企業(yè)在海洋開發(fā)利用過程中的局限和不足，如通過海洋環(huán)境保護(hù)協(xié)會(huì)監(jiān)督涉海企業(yè)(如海上石油公司)的排污狀況、漏油狀況，實(shí)現(xiàn)社會(huì)組織對(duì)涉海企業(yè)的外部制約。