劉益飛

(中共成都市委黨校 黨史黨建教研部，成都 龍泉驛 610110)

黨的十八大在部署“積極發(fā)展黨內(nèi)民主，增強黨的創(chuàng)造活力”時，強調(diào)要完善黨的代表大會制度，并據(jù)此提出了一系列黨的建設(shè)改革創(chuàng)新的舉措，其中，“實行黨代會代表提案制”就是一項重要的要求。其實，早在2004年9月，黨的十六屆四中全會在《關(guān)于加強黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》中，就明確提出了“建立黨的代表大會代表提案制度”的要求。但在過去的八年中，這項對于提高黨代會質(zhì)量、發(fā)展黨內(nèi)民主、增強黨代表及廣大黨員主體意識都有重要意義的黨內(nèi)制度，卻沒有得到應(yīng)有的重視。時至今日，不僅絕大多數(shù)各級黨代會都沒有對這項重要的制度要求作出回應(yīng)，不少黨的領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)也沒有把這項制度的建立和實施提上日程。在過去八年經(jīng)歷了兩次統(tǒng)一安排、集中進行的全黨五級黨委換屆，自覺實踐黨代會代表提案制度的還極為少見。為了切實保障黨的十八大提出的“實行黨代會代表提案制”的重要要求得以落實，探討黨代會代表提案制度數(shù)年陷入困境的原因及其啟示，是很有必要的。

一、黨代會代表提案制度陷入困境的原因

從黨的歷史來看，黨代表如何密切聯(lián)系自己所代表的黨員、如何通過黨代會充分表達黨員群眾及自身訴求、如何切實履行黨代表的職責(zé)，黨內(nèi)歷來缺乏簡明、有效的途徑，早已成為提高黨代會質(zhì)量的一個重點和難點。黨代會代表提案制度，為探索破解這個難點提供了一條有益的路徑。不論從國際社會中實行代議制民主的實踐來看，還是從我國“兩會”代表提案制度的實施來看，代表提案制度都是有著積極價值的好制度。這樣一項好制度，為何一直沒有實質(zhì)進展，主要有以下三方面的原因:

第一，黨的領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)一些領(lǐng)導(dǎo)干部仍然囿于對黨代會的固有認(rèn)識、習(xí)慣于黨代會的傳統(tǒng)模式，認(rèn)為黨代會代表提案制度可有可無。黨代會本是黨員主體充分表達自己的意志、行使黨員主體權(quán)利的黨的最高領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)，也是集中全黨意志和智慧、討論和決定重大問題的黨的最高領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)，是黨內(nèi)民主的最高組織形式。各級黨代會的性質(zhì)與此大體相同，差別只在于討論和決定問題的范圍、層次等。但是，由于歷史和機制的原因，在黨代表中領(lǐng)導(dǎo)干部占了絕大多數(shù)(一般都在80%左右，有些高達90%以上)，這種狀況不可避免地使得相當(dāng)一些黨代會事實上成為了黨的工作會議。黨代會主要的議程也類似工作會議，即由主要領(lǐng)導(dǎo)作工作報告——代表學(xué)習(xí)討論報告——審議通過報告——傳達貫徹報告。在這種架構(gòu)下，黨代表提案制度自然就沒有存在的價值和位置。一些領(lǐng)導(dǎo)干部多年來作為當(dāng)然的黨代表，久已習(xí)慣了這種黨內(nèi)工作會議似的黨代會模式，還沒有把黨代會視為黨內(nèi)民主的最高組織形式，也并沒有真正領(lǐng)會中央近年來多次強調(diào)的尊重和保障黨員主體地位的要求，因此，這些同志對建立黨代表提案制度興趣不大、積極性不高。當(dāng)然，個別領(lǐng)導(dǎo)干部久已習(xí)慣那種團結(jié)統(tǒng)一、罕有不同意見的黨代會，因而對體現(xiàn)黨員主體多種聲音的黨代表提案制度，就本能地持排斥的態(tài)度了。特別值得一提的是，由于黨內(nèi)民主還有待進一步推進，由于一些黨員領(lǐng)導(dǎo)干部對黨內(nèi)民主還缺乏應(yīng)有的認(rèn)識，因此，一些黨的領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)對反映黨員主體意愿(包括黨內(nèi)的不同意見、對黨的工作的不同評價和建議、對黨的領(lǐng)導(dǎo)干部的批評等)的黨代表提案，就難免持消極態(tài)度?？梢哉f，黨代表提案制度長久沒有落實，在相當(dāng)大的程度上是受到黨內(nèi)這種消極態(tài)度的阻礙。

第二，缺乏對黨代會代表提案制度特殊性的研究。一些同志認(rèn)為，現(xiàn)在人代會代表有提案、政協(xié)委員有提案，再增加黨代會代表提案，意義不大。個別市、縣黨代會試行黨代表提案制度，大多數(shù)的提案都與人大代表、政協(xié)委員的提案相差不大，就更使得一些同志質(zhì)疑黨代會代表提案制度的必要性。實際上，由于黨代會的性質(zhì)、使命以及黨代會代表的特定職責(zé)，黨代會代表的提案與人代會代表及政協(xié)委員的提案，是有很大區(qū)別的，是不可相互代替的。即使在同一個地區(qū)、針對同一個問題，黨代表、人大代表及政協(xié)委員從各自的特定職責(zé)及不同角度，也都會有不同的見解和訴求。例如，對一項黨所倡導(dǎo)的重大改革舉措，人民代表也許主要從這項舉措的價值評估、從如何有利于實現(xiàn)和維護廣大人民群眾利益的角度，來組織自己的提案;政協(xié)委員也許會從反映各界人士對改革的不同聲音、從專家審視的角度、從“旁觀者清”的獨特視野來思考自己的提案;而黨代表，則主要應(yīng)當(dāng)從黨內(nèi)決策的科學(xué)化民主化，從黨的建設(shè)如何適應(yīng)、服務(wù)、保障改革實施的角度，包括如何切實通過干部人事制度改革來推進改革進程等方面，來謀劃自己的提案?？梢姡⒉皇屈h代表提案制度沒有必要，而是由于對黨代表提案制度的特殊性研究得很不夠，才導(dǎo)致一些同志對這項制度的誤解及缺乏應(yīng)有的積極性。

第三，缺乏自上而下的指導(dǎo)、要求和督促。雖然黨中央提出了“建立黨的代表大會代表提案制度”的要求，但是一項帶有全局性制度的具體落實，還需要有具體的部署和檢查督促。否則，對于某些領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部，就可能出現(xiàn)“多一事不如少一事”、“能拖則拖”的狀態(tài)，甚至出現(xiàn)“難得糊涂”，消極抵制的情況。當(dāng)然，如果對實施一項新制度缺乏有力指導(dǎo)，也會在制度實踐中發(fā)生一些不必要的問題?，F(xiàn)在的問題是，對建立黨代會代表提案制度，從上至下不僅沒有明確的時間表(例如全國黨代會何時建立，省、市、縣級又必須何時建立等)，而且缺乏具體的制度解構(gòu)、制度安排、制度指導(dǎo)，從而使這項制度在不少地方被處于不聞不問的狀態(tài)。因而，建立黨的代表大會代表提案制度，需要黨的領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)和有關(guān)部門著力推進從規(guī)則制定到試點實施、從時間表到檢查督促等一系列工作的具體落實。

二、建立和完善黨代會代表提案制度的幾點思考

真正把黨代會代表提案制度建立起來，要做的事情很多，包括深化對黨的十八大強調(diào)的“尊重和保障黨員主體地位”的認(rèn)識、對具體部署的制定和落實、對黨代會制度的健全和完善、營造黨內(nèi)不同意見平等討論的環(huán)境等等。黨代會代表提案制度畢竟是一個新事物，需要積極探索，從現(xiàn)實來看，至少有四個問題值得注重:

其一，要自上而下地解決對黨代表提案制度的認(rèn)識問題。直面現(xiàn)實，黨內(nèi)有相當(dāng)一部分人仍然認(rèn)為黨代表提案制度可有可無，對建立這項制度缺乏應(yīng)有的熱情。我們應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，積極發(fā)展黨內(nèi)民主是黨內(nèi)多數(shù)人的共識，是大勢所趨，但黨內(nèi)民主是一個循序漸進的過程，需要有像黨代表提案制度這樣一系列舉措集腋成裘。更何況，不斷改革和完善黨代會制度是黨的十七大、十八大確立的發(fā)展黨內(nèi)民主的一個基本方向，而黨代表提案制度正是完善黨代會制度題中之義。如果黨代表提案制度都不能落實，那黨代表與黨員的聯(lián)系、黨員對黨代表的監(jiān)督都會在很大程度上難以真正實現(xiàn)，黨員主體意志的表達就會因此大打折扣，“尊重和確立黨員主體地位”這一黨內(nèi)民主的本質(zhì)內(nèi)容就可能缺乏可靠的基礎(chǔ)。由此可見，黨代表提案制度在發(fā)展黨內(nèi)民主的進程中，并不是無足輕重。

其二，關(guān)于對提案內(nèi)容的范圍界定問題。黨代會代表肩負(fù)著執(zhí)政黨討論或決定黨和國家、地方的重大問題及黨的建設(shè)的重大事項的特殊職責(zé)。這種特定的性質(zhì)決定了黨代會代表的提案內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)不同于人代會代表及政協(xié)委員的提案內(nèi)容。否則，建立黨代會代表提案制度就失去了應(yīng)有的價值和意義。黨代會代表的提案內(nèi)容，應(yīng)主要體現(xiàn)在兩個方面:一是涉及黨和國家、地方發(fā)展的重大問題或有重要傾向性的問題。這包括對黨的路線、方針、政策的反思、修改、補充、調(diào)整、完善的建議;對加強和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)的要求及建議;對黨面臨重大社會問題、歷史問題決策的價值判斷及意見訴求。二是涉及黨的建設(shè)方面的問題，即對加強和改進黨的思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、反腐倡廉建設(shè)、制度建設(shè)的意見和建議。這包括對推進黨的建設(shè)改革創(chuàng)新的謀劃;對黨的領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部的批評性意見;對黨的建設(shè)有代表性、示范性的個案剖析及經(jīng)驗總結(jié);等等。

其三，關(guān)于提案內(nèi)容的來源問題。黨代會代表的提案內(nèi)容，只能是來源于自己所代表的黨員的意愿。黨員與黨員代表的關(guān)系，實質(zhì)上就是委托者與受托者的關(guān)系，黨員代表首先要向推選自己的黨員群眾負(fù)責(zé)。為此黨員代表就必須忠實于黨員的意愿，保持與黨員的聯(lián)系并接受黨員的監(jiān)督。從這個意義上講，黨員代表的提案理應(yīng)是黨員意愿的反映。黨員代表固然有自身獨立的價值判斷及行為選擇的權(quán)利(如提案主題的確立、信息獲取方式的選擇、在黨代會上發(fā)言權(quán)、選舉權(quán)的行使等)，但是黨員代表的提案決不僅僅是一種個人意志及個人行為的體現(xiàn)，黨員代表的特殊身份及特定職責(zé)決定了在提案內(nèi)容的大的方向上，必須充分尊重和體現(xiàn)黨員主體的意愿。因此，應(yīng)當(dāng)努力探索和創(chuàng)造方便易行的、制度化的黨員代表征集黨員意愿的具體形式。與此相適應(yīng)的，就是著力于黨員代表經(jīng)常聯(lián)系黨員群眾并接受黨員群眾監(jiān)督的制度化建設(shè)。

其四，如何實現(xiàn)提案價值的問題。提案再好，如果在黨代會上得不到應(yīng)有的重視，特別是由于對提案處置程序上的不合理而導(dǎo)致提案被漠視、被責(zé)難、被形式主義一類東西所敷衍，那就會嚴(yán)重?fù)p害建立黨代會代表提案制度的意義和價值。因此，應(yīng)當(dāng)逐步建立和完善黨代表提案的處置程序，特別是要建立通過多種途徑對黨代表提案及其處置在黨內(nèi)公開并接受監(jiān)督的制度。應(yīng)當(dāng)在學(xué)習(xí)和借鑒人代會、政協(xié)會提案處置程序有益做法基礎(chǔ)上，逐步形成有黨內(nèi)特色的完善的提案處置程序。

從目前黨內(nèi)生活的環(huán)境來看，應(yīng)當(dāng)說，黨代表提案制度的實施，成本不高、難度不大、受益頗多、風(fēng)險幾無，在黨的建設(shè)中，這并不算什么太大的改革。但這樣一項改革卻沒有得到切實落實，這從一個側(cè)面表明，黨的建設(shè)的改革創(chuàng)新，迫切需要增強緊迫感和責(zé)任感，迫切需要更加奮發(fā)有為的精神狀態(tài)，而這種精神狀態(tài)，正是黨的十八大所大聲疾呼的。