文│ 巴特爾（新疆維吾爾自治區(qū)畜牧廳 副廳長）

傳統(tǒng)的草原畜牧業(yè)生產(chǎn)方式已經(jīng)越來越不適應(yīng)草原生態(tài)保護(hù)的要求， 更不適應(yīng)現(xiàn)代畜牧業(yè)發(fā)展的要求。

由于新疆草原牧區(qū)長期處于封閉狀態(tài)，生產(chǎn)方式粗放，草原牧區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展一直沒有擺脫“人口增長—牲畜增加—草原退化—效益低下—牧民增收難”的狀況。與傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)相比，牧業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)更為滯后，效益低下與生態(tài)環(huán)境惡化的矛盾更為突出；與農(nóng)民相比，牧民收入來源更為單一，增收渠道更加有限，收入差距不斷拉大；與農(nóng)村相比，牧區(qū)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的難度更大，成為推進(jìn)全面小康社會建設(shè)的重點和難點。近年來，我們樹立“環(huán)保優(yōu)先、生態(tài)立區(qū)”的環(huán)境保護(hù)理念，堅持“資源開發(fā)可持續(xù)、生態(tài)環(huán)境可持續(xù)”的發(fā)展觀念。不斷加大牧區(qū)草原生態(tài)保護(hù)與建設(shè)方面的工作力度，在改善生態(tài)環(huán)境、促進(jìn)牧區(qū)經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展方面取得了一定的成效。

一、自治區(qū)草原生態(tài)環(huán)境保護(hù)與建設(shè)成效

2000年以來，國家相繼出臺了一系列扶持牧區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和草原生態(tài)保護(hù)的政策措施。自治區(qū)畜牧部門也結(jié)合實際，配套出臺了相關(guān)政策和法律法規(guī)，并結(jié)合自治區(qū)“民生建設(shè)年”活動，采取有效措施，抓好落實。自治區(qū)畜牧部門堅持“資源開發(fā)可持續(xù)、生態(tài)環(huán)境可持續(xù)”的發(fā)展觀念。按照“環(huán)保優(yōu)先、生態(tài)立區(qū)”的生態(tài)環(huán)境保護(hù)要求，通過加大畜牧業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整，加強(qiáng)草原生態(tài)環(huán)境保護(hù)工程建設(shè)，依托生態(tài)資源優(yōu)勢，加快新疆畜牧產(chǎn)業(yè)健康、持續(xù)發(fā)展。有力推動了新疆牧區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會和草原生態(tài)保護(hù)事業(yè)的全面發(fā)展，實現(xiàn)了生態(tài)環(huán)境明顯改善與畜牧業(yè)增效、農(nóng)牧民增收的雙贏目標(biāo)。

1.全面開展草原有償承包工作。目前全區(qū)已落實草原承包面積6.8億畝，90%以上的牧民擁有承包草場。

2.牧民生產(chǎn)生活方式不斷轉(zhuǎn)變。按照自治區(qū)提出的“改變牧區(qū)生產(chǎn)方式、經(jīng)營方式和生活方式，逐步由游牧向定居轉(zhuǎn)變”的要求。經(jīng)過不懈努力，截至2011年末，全區(qū)已有12.43萬戶牧民實現(xiàn)了定居，占牧民總戶數(shù)的46%。

3.草原生態(tài)保護(hù)工作有序開展。48個縣（市）先后實施了國家天然草原恢復(fù)與建設(shè)、天然草原圍欄建設(shè)、天然草原退牧還草等草原生態(tài)建設(shè)項目。項目共完成退牧1650萬畝，補(bǔ)播改良加人工草料地61.895萬畝。項目工程區(qū)內(nèi)草原植被蓋度提高了5～15個百分點。

4.草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎勵機(jī)制在全區(qū)全面啟動。已落實禁牧面積1.5億畝，草畜平衡面積5.4億畝。2011年全區(qū)共享受國家補(bǔ)獎機(jī)制資金19億元，戶均6800元。

5.組織實施自治區(qū)“定居興牧”水利工程。目前，自治區(qū)27項定居興牧水源骨干工程已全部開工建設(shè)，圍繞27項“定居興牧”水源骨干工程，以定居興牧工程建設(shè)縣為重點，積極建設(shè)穩(wěn)產(chǎn)高產(chǎn)人工飼草料基地。

6.依法做好草原行政審核審批工作。嚴(yán)格實行草原野生植物采集收購許可制度。根據(jù)農(nóng)業(yè)部下達(dá)的年度草原野生植物采集計劃，辦理野生植物采集證、收購許可證。截至2011年末，在國家下達(dá)的采集計劃內(nèi)辦理采集證20本。依法辦理草原征占用審核審批。截至2011年未，依據(jù)《草原法》和《草原征占用審核審批管理辦法》，共辦理草原征占用審核審批51件，許可征占用天然草原816.16公頃。落實草地補(bǔ)償費、安置補(bǔ)助費合計1175.5萬元。

7.有效開展生物災(zāi)害防治和草原防火工作。2011年，全區(qū)共完成草原鼠害防治2379萬畝。共投入技術(shù)人員1804人次，培訓(xùn)人員64701人次，防治器械21000臺次。積極落實草原防火責(zé)任制。按照自治區(qū)召開的森林草原防火工作會議要求，積極安排和部署全疆草原防火工作，印發(fā)《關(guān)于切實做好2011年草原防火工作的通知》，傳達(dá)全國草原防火工作精神，安排部署春季草原防火工作，并與各地州草原防火辦簽訂了草原防火責(zé)任書。

8.依法加強(qiáng)草原生態(tài)保護(hù)與建設(shè)，加強(qiáng)草原法宣傳?！缎陆S吾爾自治區(qū)實施〈草原法〉辦法》，于 2011年7月29日經(jīng)自治區(qū)第十一屆人民代表大會常委會第三十次會議審議通過，并于10月1日起施行。印制了3000首日封和7000冊單行本，同時還制定了宣傳和培訓(xùn)方案，并開展了縣處級干部培訓(xùn)講座。自治區(qū)《草原法》配套地方性法規(guī)的出臺，明確規(guī)定了跨區(qū)使用草原和草原可能性糾紛處理原則，對人工飼草料地建設(shè)、草畜平衡等內(nèi)容作出了具體的規(guī)定，并且加大了草原違法者的法律責(zé)任，為草原執(zhí)法提供了有力的依據(jù)。

二、草原生態(tài)保護(hù)與建設(shè)工作存在的主要問題

由于受資源條件和經(jīng)濟(jì)環(huán)境的限制，新疆草原牧區(qū)長期處于封閉狀態(tài)。生產(chǎn)方式粗放，牧區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展一直沒有擺脫“人口增長—牲畜擴(kuò)增—草原退化—效益低下—牧民增收難”的狀況，突出表現(xiàn)在：

1.草原畜牧業(yè)生產(chǎn)方式?jīng)]有根本改變，超載過牧問題突出。據(jù)自治區(qū)草原監(jiān)測，目前新疆草原平均超載率超過40%，其中夏牧場超載率為26%，春秋草場超載率為56%。超載造成草原退化，生產(chǎn)力水平下降，植被覆蓋率降低。

2.牧區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，牧民定居整體水平不高。長期以來，新疆草原牧區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，投入不足，特別是在人工飼草料地、牧區(qū)水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入方面嚴(yán)重不足。各級地方政府因財力有限也難有大的作為，牧民定居水平整體不高，牧民定居任務(wù)任重道遠(yuǎn)。

3.草原生態(tài)環(huán)境惡化沒有根本解決。草原牧區(qū)人口不斷增長，牲畜數(shù)量不斷增加，草原利用方式不合理，使得全區(qū)80%以上草原不同程度退化、沙化。草原承載力降低，鼠蟲害災(zāi)害頻發(fā)，毒害草蔓延。農(nóng)區(qū)超采地下水，致使草場地下水位下降，草原嚴(yán)重退化。雖然國家近些年加大了草原建設(shè)投入，項目區(qū)草原生態(tài)系統(tǒng)得到了一定恢復(fù)，但生態(tài)環(huán)境“局部改善、整體惡化”的局面還未根本扭轉(zhuǎn)。

4.違規(guī)開墾和征占用草原問題十分突出。據(jù)草原監(jiān)測資料，近十多年間，由于開墾和建設(shè)征占用，天然草原面積減少了約1500萬畝。由于認(rèn)識偏差或受經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)使，部分地方不惜以犧牲草原生態(tài)為代價，借土地開發(fā)、上項目、招商引資的名義大量開墾和占用草原，隨意變更草原用途，使草原建設(shè)面積遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于減少面積。

5.草原生態(tài)保護(hù)與建設(shè)工程項目執(zhí)行方面的困難。首先，在草原生態(tài)保護(hù)獎勵補(bǔ)助機(jī)制政策實施方面，存在前期工作經(jīng)費有所不足的問題。由于各地州、縣市前期工作經(jīng)費需要當(dāng)?shù)刈曰I解決，而按照農(nóng)業(yè)部要求，草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎勵機(jī)制績效考核辦法需要新疆提供省區(qū)草原監(jiān)測數(shù)據(jù)，如果按照部頒技術(shù)規(guī)程的標(biāo)準(zhǔn)，沒有一定的經(jīng)費保障，按要求完成這項工作難度較大。其次，在定居興牧建設(shè)方面，存在中央項目計劃下達(dá)比較晚，各項建設(shè)資金還沒有到位，影響開工和施工進(jìn)度。同時，由于各地人工、原材料費漲幅較大，建材價格上漲，給施工帶來難度。各定居點住房、棚圈的實際建設(shè)成本大多超出概算。

6.草原法制建設(shè)方面存在薄弱環(huán)節(jié)。在草原征占用審核審批方面，存在著個別單位化整為零申報征占用草原，不辦理草原征占用手續(xù)，直接變更草原屬性的現(xiàn)象。在草原野生植物的采集收購審核審批方面，一是存在著收購數(shù)量大于采集數(shù)量的問題。二是由于收購、生產(chǎn)加工甘草企業(yè)準(zhǔn)入制度沒有建立，天然甘草資源收購環(huán)節(jié)混亂，利用環(huán)節(jié)浪費，刺激亂采濫挖現(xiàn)象。三是由于新疆一直對雪蓮、肉蓯蓉、紅景天、云貝母等有本地特色的草原野生植物沒有實行采集許可，造成雪蓮、肉蓯蓉等非法采集行為猖獗，資源浪費、植被破壞現(xiàn)象十分嚴(yán)重。

三、工作重點與措施

認(rèn)真貫徹落實《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)牧區(qū)又好又快發(fā)展的若干意見》（國發(fā)【2011】17號）文件精神，抓住實施草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎勵機(jī)制的重大機(jī)遇，全面落實草原禁牧、草畜平衡工程建設(shè)。認(rèn)真貫徹《草原法》和《新疆維吾爾自治區(qū)實施〈草原法〉辦法》。大力推進(jìn)“定居興牧”工程建設(shè)，加快實施草原畜牧業(yè)轉(zhuǎn)型工程，積極轉(zhuǎn)變畜牧業(yè)生產(chǎn)方式。逐步建立飼草料生產(chǎn)保障體系，建立健全草原畜牧業(yè)防災(zāi)減災(zāi)長效機(jī)制。

1.全面落實草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎勵機(jī)制。從2010年起，我們抓住國家實施草原補(bǔ)獎?wù)叩挠欣麜r機(jī)，在全疆范圍內(nèi)大力開展草原禁牧，落實草畜平衡政策。截至2011年，累計完成草原禁牧1.5億畝，草畜平衡區(qū)劃5.4億畝，核減399萬羊單位，牧草良種補(bǔ)貼面積578萬畝，活體種公畜補(bǔ)貼6.46萬只，牧民生產(chǎn)資料綜合補(bǔ)貼達(dá)27.58萬戶。下一階段，工作重點：一是落實主要領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制，切實加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，保障工作經(jīng)費。二是細(xì)化禁牧和草畜平衡任務(wù)，做好實施方案報批。三是進(jìn)一步做好規(guī)范草原承包、基本草原劃定、牧戶信息采集錄入等各項工作。四是采取有效措施，通過多種途徑轉(zhuǎn)移安置好草原上核減下來的牲畜，做到“禁牧不禁養(yǎng)、減畜不減肉、減畜不減收”。

2.全面推進(jìn)牧民定居建設(shè)。我們將按照高起點、高水平、高效益推進(jìn)定居興牧工作的總體要求，進(jìn)一步完善牧民定居規(guī)劃，統(tǒng)籌考慮工程布局，優(yōu)先實施水土路電等基礎(chǔ)設(shè)施條件具備的牧民定居項目。把牧民定居與富民安居、抗震安居等工程規(guī)劃有效銜接，充分利用好各類涉牧項目和資金，積極爭取對口援助的支持和幫助，把牧民定居與富民興牧工程緊密結(jié)合。圍繞27座牧區(qū)水庫，把人工草料地建設(shè)作為草原保護(hù)建設(shè)的核心，加快人工飼草料地建設(shè)，全面提升牧民定居水平，推進(jìn)草原畜牧業(yè)生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變。

3.鼓勵支持人工種草，積極轉(zhuǎn)變畜牧業(yè)生產(chǎn)方式。緊緊圍繞牧民定居建設(shè)，在現(xiàn)有人工草料地的基礎(chǔ)上，開展大規(guī)模人工種草。通過制定完善法律法規(guī)，規(guī)范人工草料地管理。目前，我們正在編制全區(qū)草業(yè)發(fā)展規(guī)劃，同時已草擬了《新疆維吾爾自治區(qū)人民政府關(guān)于加快全區(qū)草產(chǎn)業(yè)發(fā)展的意見》，準(zhǔn)備上報自治區(qū)政府轉(zhuǎn)發(fā)。2012年計劃將2011年、2012年草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)獎機(jī)制牧草良種補(bǔ)貼資金中的部分資金集中使用，重點補(bǔ)助規(guī)?；N植優(yōu)質(zhì)牧草的單位和個人。

4.加快實施草原畜牧業(yè)轉(zhuǎn)型工程?；仡櫩偨Y(jié)新疆草原保護(hù)建設(shè)發(fā)展歷程我們體會到，傳統(tǒng)的草原畜牧業(yè)生產(chǎn)方式已經(jīng)越來越不適應(yīng)草原生態(tài)保護(hù)的要求，更不適應(yīng)現(xiàn)代畜牧業(yè)發(fā)展的要求。當(dāng)務(wù)之急，必須采取措施加快牧區(qū)草原畜牧業(yè)轉(zhuǎn)型。我們已編制了《草原牧區(qū)畜牧業(yè)轉(zhuǎn)型示范工程規(guī)劃》，規(guī)劃以提高草原畜牧業(yè)生產(chǎn)效益為目標(biāo)，通過建立合作經(jīng)濟(jì)組織、家庭牧場（大戶）模式，將土地、牲畜、勞動力等資源整合，形成規(guī)模生產(chǎn)，形成組織化、標(biāo)準(zhǔn)化、機(jī)械化、產(chǎn)業(yè)化的產(chǎn)業(yè)格局。

5.進(jìn)一步加大草原執(zhí)法監(jiān)督力度。按照國家的要求，我們將在貫徹實施《草原法》和《新疆維吾爾自治區(qū)實施＜草原法＞辦法》的同時，依法加強(qiáng)草地資源管理，盡快制定出臺草原植被恢復(fù)費標(biāo)準(zhǔn)和使用管理辦法。嚴(yán)把征占用草原審核審批關(guān)。加強(qiáng)草原監(jiān)理工作，嚴(yán)厲打擊開墾草原、非法征占用草原、亂采濫挖草原野生植物等破壞草原的違法行為。強(qiáng)化隊伍建設(shè)，提高依法管理的自覺性和主動性。加快推行基本草原保護(hù)制度、草畜平衡制度和禁牧休牧制度，整體推進(jìn)基本草原劃定工作，對基本草原實行嚴(yán)格保護(hù)，把草原保護(hù)三項制度落到實處。