王 萍

(武漢大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢 430072)

現(xiàn)今社會，主權(quán)國家仍然是國際關(guān)系的主要參與者，而國際組織則是一類僅次于國家的國際法重要主體。工業(yè)革命和科學(xué)技術(shù)的發(fā)展促進(jìn)了跨國間的交流，尤其是冷戰(zhàn)結(jié)束后，國際組織的數(shù)量增長之快、職能范圍之廣，引起了國際社會的普遍關(guān)注。各種各樣的國際組織已日漸形成一個巨大的國際組織網(wǎng)，國際社會出現(xiàn)了組織化的新趨勢[1]。

一、 國際組織的演變歷程

許多世紀(jì)以來，歐洲國家常在戰(zhàn)后簽訂一系列領(lǐng)土變更的和平協(xié)定。戰(zhàn)后的和平會議在國際法史上具有里程碑的意義，尤其是威斯特伐利亞和會，突破了傳統(tǒng)的雙邊外交模式，開創(chuàng)了國家間通過大規(guī)模國際會議解決重大國際問題的先例。多數(shù)學(xué)者認(rèn)為17世紀(jì)中期開始的國際會議是國際組織的重要前身。

(一)維也納和會與歐洲協(xié)作

維也納和會之前的會議旨在建立和平秩序，而維也納會議是為了在已建立的新歐洲體系中保持和平[2]。以會議形式充當(dāng)外交手段是1815年至1914年歐洲體系的一個重要特點，例如1856年的巴黎會議、1871年及1912-1913年的倫敦會議、1878年及1884年的柏林代表大會等，但這一時期的會議具有隨意性與零散性?！皻W洲協(xié)作”是大國一致的產(chǎn)物，它主要是當(dāng)時歐洲反動封建君主處理其緊迫國際問題的一系列間歇性的多邊政治協(xié)商會議[3]21。該類協(xié)商會議由大國操縱并決定重大的安全問題，目的在于維護(hù)彼此間的霸權(quán)以確保歐洲均勢局面。實際上“歐洲協(xié)作”所創(chuàng)建的“定期會議”模式，為國際組織的形成創(chuàng)建了許多新的議事規(guī)則，推動了國際組織的發(fā)展。

(二)海牙和平會議與多邊條約

在過去和平解決爭端的結(jié)果常常是在各方之間締結(jié)各種雙邊條約，而維也納會議的《最后議定書》則是由與會各國共同簽署且是以“共同目的”為指導(dǎo)的具有約束性的多邊條約。《最后議定書》對諸多國際問題作了廣泛而細(xì)致的安排，包括國際河流自由通航，外交人員的地位和待遇，取締販賣黑奴，以及軍用公路、稅率、海關(guān)等問題[4]。多邊條約形式被迅速運用到不僅是集體和平解決爭端的方面，它也成為國際規(guī)則和國際立法的表現(xiàn)手段，為后來國際組織的創(chuàng)立提供了法律依據(jù)[4]。在維也納會議框架之內(nèi)，造法性條約開始出現(xiàn)，有些國際規(guī)則現(xiàn)已成為國際法的淵源，同時，傳統(tǒng)定義上的國際法主體的概念也得到了擴(kuò)展，各國合作領(lǐng)域逐漸擴(kuò)大到經(jīng)濟(jì)、社會等諸多方面。1899年和1907年的兩次海牙和會是第一次世界性的國際會議，它為國際社會走向制度化奠定了基石。海牙和會確立的一些基本原則，例如會員的普遍性、國家平等、和平解決國際爭端等原則，為國際組織的發(fā)展提供了原則基礎(chǔ)。

(三)現(xiàn)代國際組織的形成

國際組織實質(zhì)是國際間一種通過契約形成的組織[5]。古希臘城邦國家聯(lián)盟抵御外部侵略，中國戰(zhàn)國時期趙、韓、燕、楚等國“合縱”攻秦，這樣的古代國際組織主要是服務(wù)于國家間的政治權(quán)力爭斗，這與近代意義上國際組織的功能是截然不同的，而且古代國際組織沒有任何的組織形式與常設(shè)機(jī)構(gòu)。現(xiàn)代國際組織主要是在近代國際會議和近代國際組織的基礎(chǔ)上發(fā)展而來的。近代除了以國家間的會議來確定權(quán)力分配關(guān)系外，一些以職能合作為宗旨的國際行政組織在19世紀(jì)開始出現(xiàn)，這是真正意義上的國際組織。1815年的萊茵河委員會就是第一個正式的國際組織，之后還有1855年的多瑙河委員會、1865年的國際電報聯(lián)盟等，這些組織通過非政治性合作激發(fā)了國家間謀求政治合作的愿望。國際行政或技術(shù)性組織在功能及活動范圍上存在的局限性推動了20世紀(jì)現(xiàn)代國際組織的出現(xiàn)，到20世紀(jì)中葉，國際組織內(nèi)部組織形式與決策過程都已固定化，形成了結(jié)構(gòu)完善、獨具特色的正式國際組織體系。

二、國際會議與國際組織間功能性互補(bǔ)關(guān)系

伴隨著近代以來國際關(guān)系的演進(jìn)和國際法三百五十多年的發(fā)展，現(xiàn)代國際組織成為了國家間多邊合作的法律形式，是一種機(jī)制化、組織化的國家合作。國際會議與國際組織既有區(qū)別又有聯(lián)系，兩者交互作用推動了國際社會正常有序的運轉(zhuǎn)。

(一)國際會議的獨立性

由全權(quán)代表所組成的國際會議，除非該會議是某一個國際組織的附屬機(jī)構(gòu)，原則上該會議是一個獨立的實體[6]。正如Rosenne在其著作中所述：《難民地位公約》的實踐表明，聯(lián)合國安理會的決議不管其是否具有約束力，它都不對特別的外交會議進(jìn)行約束，因為外交會議是獨立存在的。用一位秘書處官員的話來講，外交會議是一個“主權(quán)實體”。

1878年柏林會議常被認(rèn)為是第一次區(qū)分了程序與實體規(guī)則的會議。第二次海牙和會雖僅規(guī)定了兩條投票與處理事務(wù)的規(guī)則，但不可否認(rèn)的是國際會議在國際組織成立之前也有了自身的規(guī)則。會議制度本身也包含了一定的技術(shù)事項和實體規(guī)則設(shè)計，它不是簡單的一個會議，國際會議的獨立性與國際組織的運行并不相違背。在長期的實踐中，國際會議特別是政府間的國際會議，已經(jīng)形成若干帶有常規(guī)性的習(xí)慣程序，國際組織不應(yīng)阻止國際會議自由、自主、合適地處理其授權(quán)范圍內(nèi)的國際事務(wù)，國際會議的這種獨立性應(yīng)該是不言而喻的。臨時性國際會議與國際組織下的成員國會議存在著巨大的差異，國際組織的成員國代表大會只有在特定情況下才會召集開會，而國際組織的一般事務(wù)是由常設(shè)機(jī)構(gòu)來進(jìn)行處理的，例如秘書處，因此，國際組織的會議制度是根據(jù)特定的規(guī)則召集成員國代表召開，而臨時性國際會議具有隨意性、靈活性，常主要針對緊急的國際事務(wù)展開會談。雖然大部分國際會議主要是由聯(lián)合國進(jìn)行召集召開的，但這并不能否定國際會議本身所具有的獨立性。

(二)國際會議與國際組織相互補(bǔ)充、相互協(xié)調(diào)

主權(quán)并存的各國之間需要有共同交流、議事的渠道，國際組織本質(zhì)上是一種法定形式的國際論壇[7]，是常設(shè)性固定的國際會議制度。顯然，國際組織開展活動主要是以會議的形式，即由成員國代表等人員進(jìn)行協(xié)商、確定，并制定一系列的規(guī)章制度和政策決議。正是由于國際會議與國際組織處理事務(wù)的范圍、權(quán)限、作用不一樣，才促使兩者在“會議”的外殼下相互補(bǔ)充，共同發(fā)展。下文以G20首腦峰會為例，分析國際會議與國際組織在職能上的差別。

G20通過2008年以來的六次首腦峰會實現(xiàn)了一定程度的機(jī)制化，作為論壇性質(zhì)的會議，G20一直被定義為是布雷頓森林體系框架內(nèi)一種新的非正式對話機(jī)制。根據(jù)國際組織在國際法上的特點，G20機(jī)制在某些方面符合國際組織的特性，例如G20機(jī)制不是凌駕于國家之上，而是介于國家之間由20個國家為了一定的目的而設(shè)立，并授予它某些權(quán)力，這些權(quán)力來源于組成該機(jī)制的國家，其權(quán)力最終也是為這些國家所規(guī)定的共同目的服務(wù)。為了在經(jīng)濟(jì)危機(jī)中維護(hù)全人類的共同利益及解決跨國界的各種區(qū)域性與世界性難題，G20機(jī)制本身具有高度的國際合作功能，因而似乎具有相對獨立的法律人格。

盡管G20機(jī)制具備國際組織的某些特點，但不能說G20已經(jīng)是一個政府間國際組織。國際組織的法律人格，是指依法獨立享受權(quán)利和承擔(dān)義務(wù)的一種資格，而國際組織人格者所享有的權(quán)利和義務(wù)則取決于其特定的宗旨與職能[7]。G20與IMF等傳統(tǒng)國際經(jīng)濟(jì)組織不同，它不是以國家間正式協(xié)議為基礎(chǔ)而建立的，沒有自主存在的某種常設(shè)機(jī)構(gòu)和條約性的組織章程，因而就不具備實現(xiàn)其宗旨和執(zhí)行其職能所要求的法定行為能力，也不承受一定范圍和程度的權(quán)利與義務(wù)。G20不會與IMF這些正式國際組織形成強(qiáng)力的競爭，更不會替代，而只會扮演補(bǔ)充強(qiáng)化的角色?！芭c其說G20是一個國際組織，不如說它是一個由主要大國構(gòu)成的跨國工作組或跨政府網(wǎng)絡(luò)。”[8]

可見，國際會議與國際組織雖然都主要以會議的形式展開外交談判，但是兩者談判所涉范圍差異較大。國際組織根據(jù)“職能性原則”[3]10，其處理事務(wù)的范圍應(yīng)該僅限于其章程所授權(quán)的范圍，而國際會議在結(jié)構(gòu)設(shè)置、會議制度及決議的法律效力等方面并不符合國際組織的基本要件，因而不稱之為國際組織。但是，國際會議以其靈活性和獨特性彌補(bǔ)了國際組織因其職能范圍限制所造成的缺陷，國際組織在某種程度上延續(xù)了國際會議的各種特點，并促使有關(guān)爭端解決機(jī)制實現(xiàn)常態(tài)化，這反過來又推動了整個國際關(guān)系的發(fā)展進(jìn)程，并保持了非國際組織國際會議的獨立性，使國際會議在國際舞臺上能夠發(fā)揮其獨特的魅力。

三、從零和走向雙贏的局面

冷戰(zhàn)結(jié)束以后，國際社會出現(xiàn)了組織化趨勢，這種趨勢改變了城邦國家處理對外事務(wù)的傳統(tǒng)方式，同時也引發(fā)了對于建立世界政府的激烈爭論。會議外交依然是以和平手段解決爭端的主要渠道，而國際組織化趨勢正在潛移默化地影響著主權(quán)國家的對外戰(zhàn)略選擇。

(一)國際社會組織化趨勢是否促成了“世界政府”的形成

有學(xué)者提出，世界政府是會議外交與國際組織最好的結(jié)合，它通過國家讓渡主權(quán)權(quán)利從而達(dá)到統(tǒng)一解決爭端的目的，進(jìn)而實現(xiàn)世界和平。世界政府擁有類似于國內(nèi)政府的體系結(jié)構(gòu)，只是世界政府擁有絕對的軍事控制權(quán)，因為只有這樣才能使各國不再面臨戰(zhàn)爭的威脅，戰(zhàn)爭也因此不再成為解決國際爭端的一個手段。所以，建立世界政府似乎是解決人類困境的一個簡單、合乎邏輯的方式。正如《社會契約論》中所述，公民旨在建立有組織的政治實體，通過讓渡權(quán)利給予管理者，以確定相互間的權(quán)利與義務(wù)，以確保社會的良好運轉(zhuǎn)。有學(xué)者寫道：“世界政府是從混亂狀態(tài)到社會有序狀態(tài)的巨大飛躍。”[9]

“國際組織最嚴(yán)重地侵蝕了傳統(tǒng)的國家主權(quán)。”[10]即便如此，這也不意味著對國家主權(quán)的完全拋棄。國家主權(quán)治理是一種全球分割治理模式，是17世紀(jì)歐洲諸國脫離神圣羅馬帝國統(tǒng)治后，分而治之，漸而推及至全球普遍運用的國家關(guān)系處理原則，“國家主權(quán)”在某種程度上是國際動蕩與戰(zhàn)爭的主要推手[11]。然而，“世界政府”與國家主權(quán)所體現(xiàn)的要義相距甚遠(yuǎn)。國家主權(quán)與國家利益并不完全等同，主權(quán)是國家利益的一部分，讓渡國家主權(quán)權(quán)益是旨在維護(hù)更大的國家利益[12]。國家主權(quán)的讓渡，雖是對傳統(tǒng)國家主權(quán)本位的超越，但這恰恰又是對國家利益本位更高層次上的“回歸”。主權(quán)作為一種社會事實而存在，國家部分主權(quán)權(quán)力轉(zhuǎn)讓給國際組織并不影響其國際社會成員的地位，即使是超國家的國際組織，也是以承認(rèn)成員國的主權(quán)地位為基礎(chǔ)的[13]，歐盟的產(chǎn)生并不意味著國家主權(quán)的消失，也不意味著世界政府雛形的形成。

事實上，世界政府的形成面臨諸多困難，地理環(huán)境、民族、意識形態(tài)上的差異使得各民族難以真正地融合?！堵?lián)合國憲章》并不意在創(chuàng)設(shè)一個“政府”，每個國家并沒有放棄主權(quán)，而只是創(chuàng)設(shè)了各國有助于維護(hù)主權(quán)的機(jī)制[14]95。世界政府的烏托邦夢想不切實際，國內(nèi)憲法性文件與建立國際組織的文件在適用范圍、法律拘束力等方面差異巨大，現(xiàn)今國際社會的有序運轉(zhuǎn)缺少不了國際組織的積極作用，國際組織以及非組織化的會議“機(jī)制”作為一個整體構(gòu)成了“超政府的”權(quán)威或一個“世界政府”[14]10，但主權(quán)國家仍將是國際社會的基本單位，“世界政府”的形成仍是未知數(shù)。

(二)國際社會的雙贏局面

國際關(guān)系仍然處于轉(zhuǎn)變發(fā)展之中，各種競爭力量使得國際關(guān)系的演變處于不確定的狀態(tài)。隨著國際關(guān)系與國際法的平行發(fā)展，以及單個獨立的政治實體試圖建立為國家利益服務(wù)的國際新秩序，國際組織便在這種背景下應(yīng)運而生。一方面主權(quán)國家需要參與國際組織以保障全球性利益的實現(xiàn)，另一方面主權(quán)國家仍然是以維護(hù)國家利益為最終目的。因此，主權(quán)國家需要“戴著銬鏈跳舞”。國際會議與國際組織已成為國際合作與國際競爭的新領(lǐng)域。

在高度相互依存的當(dāng)今國際社會，國家之間主權(quán)的另一個沖突表現(xiàn)在國家利益的一致性與分歧性上。每個國家都試圖以犧牲其他國家的利益來換取本國利益的最大化，這種相互損益的“零和游戲”是國際關(guān)系形成之初各國處理對外事務(wù)的主要方式。當(dāng)然，各國也可以通過協(xié)議的方式進(jìn)行合作以達(dá)到各方利益的最優(yōu)化，并在互相尊重的基礎(chǔ)之上實現(xiàn)各方利益的“雙贏”。事實上，相互依存及共同的國家利益推動了國際合作，而當(dāng)國家利益有分歧時，各國就需要利用合作來解決利益沖突。因此，國際組織從簡單的談判場所演化成為具有結(jié)構(gòu)性調(diào)節(jié)功能的國際行為主體，發(fā)揮了“1+1>2”的作用，保證了在尊重單個國家利益的基礎(chǔ)上維護(hù)共同利益。國際組織與國際會議所共同促成的功能性合作能夠使國際爭端在和平狀態(tài)下得到解決，進(jìn)而推動了國際社會逐漸從“零和”向“共贏”的局面轉(zhuǎn)變。

綜上所述，盡管國際社會呈現(xiàn)出組織化趨勢，但在國際社會基本結(jié)構(gòu)發(fā)生根本變化之前，國際組織仍將是一種“國家間組織”，這是由國際社會的本質(zhì)屬性及其基本結(jié)構(gòu)所決定的[3]356。國際會議與國際組織在促進(jìn)國際合作方面相互補(bǔ)充、交互影響，有力地推動了國際新秩序的建立。國際組織與會議外交改變了傳統(tǒng)的以“戰(zhàn)爭”作為解決國際爭端的手段，實現(xiàn)了主權(quán)國家對外戰(zhàn)略由“零和”向“雙贏”的轉(zhuǎn)變。

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