皮里陽

（武漢大學 法學院，湖北 武漢 430072）

2011年10月，國家發(fā)改委發(fā)布了《關于開展碳排放權交易試點工作的通知》（發(fā)改辦氣候［2011］2601號），為落實“十二五”規(guī)劃關于逐步建立國內碳排放交易市場的要求，北京市、天津市、上海市、重慶市、湖北省、廣東省和深圳市等七個省市在2013年開展碳排放權交易試點工作，七省市紛紛制定試點工作實施方案，部署實施碳排放權交易試點工作。碳排放權交易是利用市場機制來降低碳減排成本的一種手段。將溫室氣體排放轉變?yōu)榭闪炕念~度或者目標，通過碳排放權交易市場的建立，排放者在市場上出售或者購買排放權，實現(xiàn)碳排放環(huán)境容量資源的優(yōu)化配置。參與碳排放權交易為排放者（主要是企業(yè)）實現(xiàn)減排目標提供了一條新的市場化路徑。在強制減排目標的要求下，企業(yè)如果不能完成減排目標，可以通過在市場上購買所需配額來履行減排責任。如果企業(yè)超額完成減排目標，也可以在市場上出售其剩余配額，從而獲得一定收益。我國的碳排放權交易正處于初步探索階段，因此，對于碳排放權的基本問題的研究顯得尤為必要。

一、碳排放權與法律確認

目前對于碳排放權尚無一個明確、統(tǒng)一的概念表述，但一般認為，碳排放權概念是在大氣環(huán)境容量理論的基礎上建立起來的，該權利以大氣環(huán)境容量為客體［1］。碳排放權就是針對溫室氣體的大氣環(huán)境容量資源的使用權［1］，是權利主體獲取的一定數(shù)量的氣候環(huán)境資源的限量使用權［2］。大氣環(huán)境容量，是指大氣這種自然環(huán)境要素所具有的通過物理的、化學的和生物的過程擴散、貯存、同化人類活動所排放的污染物的能力（容納功能）［3］。碳排放權主要是考察溫室氣體的大氣環(huán)境容量。根據(jù)試點省市的工作方案，現(xiàn)階段我國推行的碳排放權交易中，碳排放權直接指向二氧化碳，尚未覆蓋國際履約機制和自愿減排項目所涉及的其他五種溫室氣體，包括甲烷、氧化亞氮、氫氟碳化物、全氟化碳和六氟化硫。

作為一種新興的財產(chǎn)性權利，可供交易的碳排放權是以行政機關的許可證來表征的?！缎姓S可法》第十二條規(guī)定了六類可以設定行政許可的事項，其中第二項規(guī)定:“有限自然資源開發(fā)利用、公共資源配置以及直接關系公共利益的特定行業(yè)的市場準入等，需要賦予特定權利的事項”，可以設定行政許可。該法第十五條還規(guī)定:“本法第十二條所列事項，尚未制定法律、行政法規(guī)的，地方性法規(guī)可以設定行政許可；尚未制定法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)的，因行政管理的需要，確需立即實施行政許可的，省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)章可以設定臨時性的行政許可。臨時性的行政許可實施滿一年需要繼續(xù)實施的，應當提請本級人民代表大會及其常務委員會制定地方性法規(guī)。”再者，《行政許可法》第九條規(guī)定:“依法取得的行政許可，除法律、法規(guī)規(guī)定依照法定條件和程序可以轉讓的外，不得轉讓。”據(jù)此，碳排放權的交易必須要有法律、法規(guī)的明文規(guī)定才可得以為之，而這正是我國現(xiàn)行立法有待補足之處。溫室氣體不屬于我國現(xiàn)行法律所規(guī)定的污染物，因此，并無明確的法律規(guī)定對碳排放設定許可，現(xiàn)有的相關規(guī)定多為規(guī)范性文件和一般性文件，效力層級過低。沒有明確的法律、法規(guī)作為依據(jù)，那么碳排放權與碳排放權交易的合法性、正當性就會受到質疑，而且，政策和文件的約束力與穩(wěn)定性不足，不能為碳排放權交易提供足夠有力的法律保障。制度和市場越缺乏保障，不確定性和投資風險就越大，交易主體就越不可能主動參與進來，碳排放權交易的作用就難以發(fā)揮，優(yōu)勢就難以體現(xiàn)出來。所以根據(jù)《行政許可法》的規(guī)定，試點地區(qū)可以率先通過制定地方性法規(guī)確認碳排放權，為碳排放權交易提供保障。

二、碳排放權的初始分配

碳排放權的初始分配即碳排放量的初始分配，是碳排放權交易的核心問題之一。初始分配方式的公平和效率問題直接關系到碳排放權交易市場的建立。碳排放權初始分配的方式以是否需要支付費用為標準，分為無償分配和有償分配兩種形式。

1.無償分配。碳排放權的無償分配是目前試點省市普遍采取的一種方式，它是指行政機關在確定了碳排放總量的基礎上，根據(jù)企業(yè)的申報和申請，經(jīng)過嚴格的審查程序，以發(fā)放許可的形式，準許其在一定額度內排放溫室氣體的行為。采取無償分配的方式主要是為了減少企業(yè)的支出成本，是為鼓勵其積極參與碳排放權交易而實施的優(yōu)惠政策。在碳排放權交易試點初期，行政機關通常采取這一分配方式，經(jīng)過一段時間的施行，在碳排放權交易市場初步建立、逐步拓展后就結束免費期，進入有償分配階段。無償分配的弊病在于企業(yè)取得碳排放額度的成本很低，容易導致政府對產(chǎn)業(yè)或者企業(yè)的變相補貼，對競爭秩序造成不良影響。

2.有償分配。有償分配具體表現(xiàn)為固定價格出售和公開拍賣兩種主要形式。碳排放權的固定價格出售是指由政府對碳排放量明碼標價，碳排放權人支付相應的費用，取得一定碳排放額度的分配方式。這種由政府定價的方式所存在的缺陷主要在于政府無法掌握準確合理的價格信息。如果政府定價過高，會阻礙很多企業(yè)進入市場，使交易主體大量減少，阻礙市場的發(fā)展；如果政府定價過低，那么環(huán)境成本內部化的目標就無法實現(xiàn)，會出現(xiàn)與無償分配類似的弊端。因此，這種方式可以作為輔助形式適用，即行政機關在初始分配時預留一部分配額作為調節(jié)市場的一種手段，當企業(yè)所擁有的配額不能滿足生產(chǎn)需要而市場交易成本又過高時，或者符合法律規(guī)定的其他條件時，可以向行政機關購買。有反對意見認為，該做法并不符合市場機制的作用原理。

公開拍賣方式是碳排放權初始分配的主導趨勢，為政府和學者所倡導。與其他方式相比，公開拍賣是操作較為簡單、經(jīng)濟效益較高的一種分配方式。在公開拍賣過程中，企業(yè)之間的競爭有助于碳排放權價值的顯現(xiàn)，從而減輕政府的信息負擔。公開拍賣的方式增加了分配過程的透明度，體現(xiàn)了公平、公正的原則。公開拍賣的方式使新進入市場的企業(yè)能夠獲得同等的競爭機會，也避免了無償分配可能導致的暴利現(xiàn)象。此外，公開拍賣的方式還能通過激烈的競爭實現(xiàn)拍賣標的價格最大化，為政府治理環(huán)境提供可觀的資金［4］。當然，在采取公開拍賣的方式進行碳排放權的初始分配時，應當建立健全的相關監(jiān)管制度，以防止實力雄厚的大企業(yè)惡意競拍，排擠競爭對手的情況出現(xiàn)。

結合我國的基本情況，在碳排放權交易試點工作初期，我國應當采取無償分配為主的碳排放權初始分配方式，以鼓勵企業(yè)參與、培育市場，增強交易的流動性。在此期間，可以輔以固定價格出售和公開拍賣的方式進行初步嘗試。在此基礎上，隨著碳排放權、環(huán)境容量等觀念的逐漸深入普及，以及交易制度的不斷完善，逐步向公開拍賣的碳排放權初始分配方式轉變。

三、碳排放權的交易主體

學者們一般將碳排放權交易市場分為兩個部分，一級市場和二級市場。一級市場又稱為初級市場，是碳排放權的初始分配。二級市場是一級市場的延伸和拓展，包括交易所市場和場外市場。二級市場的主體具有廣泛性和多元性，各主體之間是橫向的平權型關系［5］。

我國處于工業(yè)化發(fā)展階段，能源結構以煤為主，控制溫室氣體排放任務艱巨［6］。因此，現(xiàn)行碳排放權交易主體以高污染、高排放企業(yè)為主。上海市在去年11月公布了第一批碳排放權交易試點企業(yè)名單，將197家企業(yè)納入試點范圍，包括上海市行政區(qū)域內鋼鐵、石化、化工、有色、電力等工業(yè)行業(yè)，年碳排放量2萬噸及以上（包括直接排放和間接排放）的重點排放企業(yè)，以及航空、港口、商業(yè)、賓館、金融等非工業(yè)行業(yè)年碳排放量1萬噸及以上的重點排放企業(yè)。天津的試點范圍包括鋼鐵、化工、電力、熱力、石化、油氣開采等重點排放行業(yè)和民用建筑領域中2009年以來年排放二氧化碳2萬噸以上的企業(yè)或單位。湖北省將行政區(qū)域內2010年至2011年中任何一年年綜合能源消費量為6萬噸標準煤及以上的重點工業(yè)企業(yè)、合法擁有經(jīng)核準的自愿減排量的法人機構、湖北省碳排放權儲備機構、其他符合條件自愿參與碳排放權交易活動的法人機構均納入試點范圍。鋼鐵、化工、水泥、汽車制造、電力、有色、玻璃、造紙等高能耗、高排放行業(yè)的主要企業(yè)的碳排放占到湖北省碳排放的35%以上，這些行業(yè)都將納入碳交易試點行業(yè)。與其他試點城市相比，深圳市沒有鋼鐵、水泥等大型排放源，通過幾輪碳排放核查，深圳初步確定涉及26個行業(yè)的635家工業(yè)企業(yè)和200棟大型公共建筑納入碳排放權交易主體范圍。

現(xiàn)行試點范圍內所確定的交易主體主要集中于高污染、高排放企業(yè)，并且受到強制減排指標的約束。除此之外，碳排放權交易主體還應該包括暫不受強制減排約束的經(jīng)濟實體，強制減排行業(yè)以外的其他行業(yè)范圍內的企業(yè)進行自愿減排的，減排量經(jīng)核證后也能在市場上交易，從而促進其自愿減少碳排放。在這種機制下，總量限制的行業(yè)內部會因為不同企業(yè)減排成本的不同而出現(xiàn)優(yōu)勝劣汰現(xiàn)象，而總量限制以外行業(yè)的企業(yè)也會找到通過減排來增加其利潤的方式，并通過市場手段激勵那些非強制減排行業(yè)主動減排。在碳排放權交易市場比較成熟之后，那些關注環(huán)境保護、支持削減碳排放的民間團體或其他組織以及公民，應當都可以參與到碳排放權交易當中，鼓勵民間的資本投入，充分發(fā)揮市場機制在優(yōu)化資源配置中的基礎性作用。交易主體的多元化一方面是一個成熟市場的標志和交易者需求的反應，另一方面更是對碳交易市場安全的保證［7］。而交易主體的多元化又對主體資格審查制度提出了更高的要求。

四、碳排放權的交易規(guī)則

交易規(guī)則是交易進行的依據(jù)，是維持市場運行的基本條件。我國推行碳排放權交易，必須要制定和完善碳排放權交易過程中所涉及的交易撮合、價格形成、配額交割、審查核證、資金清算、信息披露、風險控制、委托代理、爭議調解等方面的業(yè)務規(guī)則，交易活動均應依照這些規(guī)則來開展。

第一，要建立登記注冊體系。建立碳排放配額登記注冊制度，建設登記注冊系統(tǒng)，對配額的發(fā)放、持有、轉讓、注銷、結轉等進行統(tǒng)一管理，依照用戶類別為市場的參與主體提供相關服務。第二，要建立交易系統(tǒng)。依托排放權交易所建設碳排放權交易平臺，開發(fā)建立包括交易賬戶管理、交易產(chǎn)品管理、資金結算清算、交易信息報送等功能的交易系統(tǒng)，健全和完善碳排放權交易規(guī)則，規(guī)范各類交易活動，培育公開、公平、公正的市場環(huán)境。全國各地已設立了一批專業(yè)的交易場所，為碳排放權交易提供了平臺。2008年，北京環(huán)境交易所、上海環(huán)境能源交易所、天津排放權交易所成立，中國邁出了構建國內碳交易市場體系的第一步，此后，安徽、貴州、河北、山西、武漢、杭州、昆明、大連等省市相繼建立了環(huán)境交易所。西部首家環(huán)境資源交易中心也已在重慶聯(lián)合產(chǎn)權交易所正式掛牌。第三，要建立碳排放評價標準體系。我國早前針對自愿碳減排由北京環(huán)境交易所主導制訂的“熊貓標準”適用于大農(nóng)業(yè)方面，天津制定的碳交易標準適用于建筑領域，但是，目前都還沒有建立起一個系統(tǒng)的碳排放評價體系，因此根本談不上合理交易，更別說議價。如果沒有指標體系，碳交易就是一本糊涂賬。有了評價體系，政府才能制定政策，然后建立中介機構，進而進行碳交易。第四，要建立糾紛處理和違約追責機制。包括不履約、不完全履約、不當履約情形，對逾期未能足額上繳配額的納入企業(yè)進行約束，對于在碳排放權交易中出具虛假數(shù)據(jù)或資質證明、違規(guī)操作、破壞市場正常運行秩序等行為人追究其法律責任等等。

國務院新聞辦公室2011年11月22日發(fā)表《中國應對氣候變化的政策與行動（2011）》白皮書指出，“十二五”期間，中國將“逐步建立跨省區(qū)的碳排放權交易體系”。相關研究表明，我國東部地區(qū)碳排放強度低，碳減排成本較高；西部地區(qū)碳排放強度高，碳減排成本相對較低。但從我國東、中、西部地區(qū)泰爾指數(shù)變化趨勢分析，我國西部地區(qū)內部碳減排成本差異呈不斷擴大趨勢，中部地區(qū)內部差異先擴大后逐漸縮小，東部地區(qū)內部碳減排成本差異在不斷縮?。?］。我國現(xiàn)階段的碳排放權交易試點是基于省市級范圍進行的，小范圍內碳減排成本差異較低，削弱了碳排放權交易市場的資源配置作用。因此，區(qū)域碳排放權交易試點作為逐步建立全國碳排放交易市場的基礎，亟須解決區(qū)域市場間協(xié)作機制問題，從而有效發(fā)揮從單純各省市范圍內的點源治理向區(qū)域綜合治理轉變過程中的市場調節(jié)功能［9］。

［1］王明遠.論碳排放權的準物權和發(fā)展權屬性［J］.中國法學，2010（6）:92-99.

［2］韓 良.國際溫室氣體排放權交易法律問題研究［M］.北京:中國法制出版社，2009:29.

［3］吳 健.排污權交易——環(huán)境容量管理制度創(chuàng)新［M］.北京:中國人民大學出版社，2005:88.

［4］陳德湖.排污權交易理論及其研究綜述［M］／／王小龍.排污權交易研究——一個環(huán)境法學的視角.北京:法律出版社，2008:109.

［5］彭本利，李摯萍.碳交易主體法律制度研究［J］.中國政法大學學報，2012（2）:47-53.

［6］國務院新聞辦公室.中國應對氣候變化的政策與行動［R］.北京:國務院新聞辦公室，2011.

［7］于同申，張欣潮，馬玉榮.中國構建碳交易市場的必要性及發(fā)展戰(zhàn)略［J］.社會科學輯刊，2010（2）:90-94.

［8］潘家華，張麗峰.我國碳生產(chǎn)率區(qū)域差異性研究［J］.中國工業(yè)經(jīng)濟，2011（5）:47-57.

［9］李 虹，付飛飛.我國區(qū)域碳交易市場發(fā)展的困境與出路——基于資金配置效率視角［J］.天津社會科學，2013（1）:96-99.