■冉富強(qiáng)

改革開(kāi)放30多年來(lái)，我國(guó)長(zhǎng)期奉行“讓一部分人、一部分地區(qū)先富起來(lái)”的“非均衡性發(fā)展”政策，國(guó)內(nèi)出現(xiàn)了一批經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)板塊或區(qū)域。這些經(jīng)濟(jì)“增長(zhǎng)極”在一定時(shí)期內(nèi)促進(jìn)了我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展。然而，隨著時(shí)間的推移，這一政策的消極影響也日漸顯現(xiàn)。為促使區(qū)域協(xié)調(diào)與均衡發(fā)展，“東北老工業(yè)基地振興”、“西部大開(kāi)發(fā)”等一批帶有區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的政策日漸上升為國(guó)家戰(zhàn)略。黨的十八大報(bào)告指出:“繼續(xù)實(shí)施區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略，充分發(fā)揮各地區(qū)比較優(yōu)勢(shì)，優(yōu)先推進(jìn)西部大開(kāi)發(fā)，全面振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地，大力促進(jìn)中西部地區(qū)崛起，積極支持東部地區(qū)率先發(fā)展。采取對(duì)口支援等多種形式，加大對(duì)革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)扶持力度。”要取得區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的實(shí)效，必須構(gòu)建區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的法律制度。為此，本文對(duì)我國(guó)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的國(guó)家義務(wù)與法治保障原則進(jìn)行剖析，以期為協(xié)調(diào)區(qū)域的法治建設(shè)提供智力支持。

一、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展權(quán)的透視

“空間的自然差異使得一個(gè)國(guó)家或地區(qū)的國(guó)民經(jīng)濟(jì)是由具有不同發(fā)展水平、不同發(fā)展階段及不同發(fā)展能力的經(jīng)濟(jì)板塊所組成，這些板塊就是所謂的區(qū)域?！盵1](P1)從權(quán)利視角來(lái)看，在同一個(gè)時(shí)間維度和區(qū)域生活的人們，應(yīng)當(dāng)享有專(zhuān)屬于自己的生存與發(fā)展模式和機(jī)會(huì)，這就是法學(xué)界所界定的生存權(quán)、發(fā)展權(quán)。作為集體人權(quán)，它日益受到社會(huì)各界的關(guān)切。在此，有必要對(duì)其進(jìn)行簡(jiǎn)要剖析。

(一)區(qū)域發(fā)展權(quán)的概念與特征

1986年，聯(lián)合國(guó)大會(huì)通過(guò)的《發(fā)展權(quán)利宣言》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《宣言》)指出，發(fā)展權(quán)是一項(xiàng)不可剝奪的人權(quán)。“所謂發(fā)展權(quán)是通過(guò)個(gè)體的人的集體參與，促進(jìn)并享有其相互之間在不同時(shí)空限度內(nèi)得以協(xié)調(diào)、均衡、持續(xù)地發(fā)展的一項(xiàng)基本人權(quán)?！盵2](P60)區(qū)域發(fā)展權(quán)是發(fā)展權(quán)的題中應(yīng)有之意。有學(xué)者指出:“對(duì)區(qū)域發(fā)展的研究應(yīng)引入‘人權(quán)’的新視角，而對(duì)發(fā)展權(quán)的探討也應(yīng)導(dǎo)入‘區(qū)域’的新維度，從而構(gòu)建‘區(qū)域發(fā)展權(quán)’新概念?！盵3]

區(qū)域發(fā)展權(quán)是各地區(qū)固有的享受?chē)?guó)家賦予的特定區(qū)域差別化財(cái)稅、金融及產(chǎn)業(yè)政策，整合自己的區(qū)域和資源優(yōu)勢(shì)，結(jié)合自己的發(fā)展現(xiàn)狀，持續(xù)發(fā)展以滿足本區(qū)域內(nèi)居民日益增長(zhǎng)的物質(zhì)和文化需求的權(quán)利。[4](P46－50)從上述發(fā)展權(quán)的概念界定中，我們發(fā)現(xiàn)區(qū)域發(fā)展權(quán)具有平等性、集體性、層次性、漸進(jìn)性、多元性及開(kāi)放性特征。

區(qū)域發(fā)展權(quán)的平等性是指國(guó)內(nèi)各區(qū)域或地區(qū)享有平等的發(fā)展權(quán)利和機(jī)會(huì)，它是公民平等權(quán)的自然延伸和理性拓展。區(qū)域發(fā)展權(quán)的平等性主要體現(xiàn)為機(jī)會(huì)平等、權(quán)利平等和規(guī)則平等，而不是實(shí)質(zhì)發(fā)展內(nèi)容的均等化。它從來(lái)都不否認(rèn)國(guó)家有權(quán)針對(duì)自然環(huán)境資源、社會(huì)發(fā)展階段及人文環(huán)境差異，賦予特定區(qū)域?qū)嵤┎顒e化的政治、經(jīng)濟(jì)、文化及社會(huì)政策和措施。集體性是指區(qū)域發(fā)展權(quán)的主體是特定地區(qū)和區(qū)域的全體社會(huì)主體，包括公民、法人及其他組織等。層次性是指區(qū)域發(fā)展權(quán)大體可分為初級(jí)階段和高級(jí)階段。初級(jí)階段以滿足生存權(quán)為主要目的，高級(jí)階段則以可持續(xù)發(fā)展、追求幸福和政治參與為主要目的。[5](P29－34)漸進(jìn)性是指區(qū)域發(fā)展的不間斷性和連續(xù)性，雖然不排除中間出現(xiàn)重大自然災(zāi)害或社會(huì)原因可能導(dǎo)致區(qū)域發(fā)展的暫時(shí)中斷，但區(qū)域發(fā)展權(quán)具有總體趨勢(shì)上的漸進(jìn)性。多元性是指區(qū)域發(fā)展權(quán)是一個(gè)概括性的權(quán)利譜系，其包括政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)權(quán)利等內(nèi)容。開(kāi)放性是指區(qū)域發(fā)展權(quán)將隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而不斷變換形式、擴(kuò)展內(nèi)容和提升層次。協(xié)調(diào)、均衡和可持續(xù)發(fā)展是全球性的共同挑戰(zhàn)。

由于國(guó)情不同，各個(gè)國(guó)家或地區(qū)的區(qū)域協(xié)調(diào)、均衡和可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)涵和特征也不盡相同，實(shí)現(xiàn)國(guó)內(nèi)各區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的路徑也必然存在一定差異。作為最大的發(fā)展中國(guó)家，我國(guó)區(qū)域發(fā)展權(quán)也有自己的獨(dú)特內(nèi)涵。

(二)我國(guó)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展權(quán)的特征

其一，我國(guó)區(qū)域發(fā)展權(quán)的主體具有一定的民族性。西藏、新疆、內(nèi)蒙、廣西和云南等地既是少數(shù)民族集居區(qū)，也是經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展相對(duì)落后地區(qū)。區(qū)域發(fā)展權(quán)的主體呈現(xiàn)出區(qū)域性與民族性疊加的特點(diǎn)。所以，我國(guó)的區(qū)域協(xié)調(diào)與均衡發(fā)展不僅是一個(gè)重大的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)問(wèn)題，也是一個(gè)非常棘手的民族和政治問(wèn)題。它事關(guān)民族團(tuán)結(jié)、國(guó)家統(tǒng)一與社會(huì)和諧穩(wěn)定。在實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)與均衡發(fā)展過(guò)程中，我國(guó)應(yīng)把區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展與民族區(qū)域自治、宗教信仰自由等法律制度結(jié)合起來(lái)，統(tǒng)籌兼顧。

其二，我國(guó)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的義務(wù)主體是國(guó)家。我國(guó)區(qū)域發(fā)展失衡既有“無(wú)形之手”的市場(chǎng)功效，也與國(guó)家長(zhǎng)期實(shí)施的“非均衡發(fā)展”政策直接相關(guān)。從發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，市場(chǎng)對(duì)區(qū)域發(fā)展失衡的修復(fù)能力非常有限，國(guó)家在區(qū)域協(xié)調(diào)與均衡發(fā)展中必須擔(dān)當(dāng)自己應(yīng)有的職責(zé)。作為經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型國(guó)家，我國(guó)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的義務(wù)主體當(dāng)然也是國(guó)家。

其三，各區(qū)域內(nèi)在聯(lián)系松散，缺乏區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的法律制度和機(jī)制保障。作為發(fā)展中國(guó)家，我國(guó)帶有明顯的“二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)”特征，即一方面擁有現(xiàn)代化的工業(yè)和信息產(chǎn)業(yè)部門(mén)，另一方面還有以傳統(tǒng)生產(chǎn)方式為代表的農(nóng)業(yè)與手工業(yè)部門(mén)。“二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)”特征導(dǎo)致國(guó)內(nèi)各地區(qū)內(nèi)在聯(lián)系較松散，缺乏區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)。要實(shí)現(xiàn)國(guó)內(nèi)各區(qū)域的協(xié)調(diào)、可持續(xù)與均衡發(fā)展，國(guó)家亟待設(shè)立專(zhuān)門(mén)的區(qū)域協(xié)作組織機(jī)構(gòu)，建立健全區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的外在約束制度和實(shí)施機(jī)制。

其四，我國(guó)區(qū)域發(fā)展權(quán)的主要內(nèi)涵是堅(jiān)持、貫徹和落實(shí)各區(qū)域的平等發(fā)展權(quán)。當(dāng)前我國(guó)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)為:一方面努力保障各地區(qū)的平等發(fā)展權(quán)利，做到機(jī)會(huì)公平、規(guī)則公平、權(quán)利公平，消除體制、機(jī)制中不具有正當(dāng)性的差別化政策和措施;另一方面構(gòu)建一套具有正當(dāng)性基礎(chǔ)的，能夠有效促進(jìn)欠發(fā)達(dá)地區(qū)提升自我發(fā)展能力的法律制度和實(shí)施機(jī)制。

二、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的國(guó)家保障義務(wù)

市場(chǎng)并非自足的系統(tǒng)。市場(chǎng)不能解決或不能較好解決的事務(wù)則由政府解決。這就是市民社會(huì)與政治國(guó)家二元論的精神實(shí)質(zhì)。區(qū)域協(xié)調(diào)與均衡發(fā)展是市場(chǎng)無(wú)法修復(fù)的世界性難題，它已經(jīng)由發(fā)達(dá)國(guó)家及我國(guó)改革開(kāi)放幾十年的社會(huì)實(shí)踐所證實(shí)。因此保障主權(quán)國(guó)家內(nèi)各區(qū)域協(xié)調(diào)與均衡發(fā)展是政府的自然法義務(wù)。作為單一制國(guó)家，我國(guó)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的國(guó)家保障義務(wù)更加凸顯。

(一)中央?yún)^(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的保障義務(wù)

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，如果生產(chǎn)要素完全由市場(chǎng)配置，很容易導(dǎo)致國(guó)內(nèi)各區(qū)域、各地區(qū)發(fā)展失衡。當(dāng)前，中西部地區(qū)人才“孔雀東南飛”即是例證。聯(lián)合國(guó)《宣言》第3條指出:“國(guó)家有權(quán)利和義務(wù)制定適度的國(guó)家發(fā)展政策，其目的是在全體人民和所有個(gè)人積極、自由和有意義地參與發(fā)展及其帶來(lái)的利益的公平分配的基礎(chǔ)上，不斷改善全體人民和所有個(gè)人的福利?！薄缎浴返?條規(guī)定:“各國(guó)應(yīng)在國(guó)家一級(jí)采取一切必要措施實(shí)現(xiàn)發(fā)展權(quán)利，并確保除其他事項(xiàng)外所有人在獲得基本資源、教育、保健服務(wù)、糧食、住房、就業(yè)、收入公平分配等方面機(jī)會(huì)均等。”因此，中央國(guó)家機(jī)關(guān)在保障區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中具有不可推卸的倫理和法律義務(wù)。鑒于國(guó)家審判權(quán)和檢察權(quán)的被動(dòng)性，所以，本文的探討僅限于立法權(quán)與行政權(quán)。

1．國(guó)家立法權(quán)

我國(guó)《憲法》和《立法法》對(duì)中央與地方立法權(quán)的界分基準(zhǔn)是“重要事項(xiàng)”原則，即外交、國(guó)防等重要事項(xiàng)的立法權(quán)由全國(guó)人大及其常委會(huì)行使。如果這些事項(xiàng)尚未制定為法律，全國(guó)人大及其常委會(huì)有權(quán)授權(quán)國(guó)務(wù)院根據(jù)實(shí)際情況制定行政法規(guī)，但有關(guān)犯罪與刑罰、對(duì)公民政治權(quán)利的剝奪、限制人身自由的強(qiáng)制措施和司法制度除外。但這一界分基準(zhǔn)日益受到理論界和實(shí)務(wù)界的質(zhì)疑。

在市民社會(huì)與政治國(guó)家“二元論”分析范式下，“中央與地方立法事項(xiàng)劃分的基本依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)按其‘影響范圍’而并非‘重要程度’?！盵6](P366)如果按“影響范圍”來(lái)配置中央與地方立法權(quán)限，宏觀調(diào)控和實(shí)現(xiàn)全國(guó)基本公共服務(wù)均等化屬于中央政府的專(zhuān)屬職責(zé)。宏觀調(diào)控和實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化是實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)與均衡發(fā)展的基本制度保障，而生態(tài)環(huán)境保護(hù)、自然資源利用、地方公共服務(wù)的供給等則應(yīng)由地方立法權(quán)負(fù)責(zé)。

為實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)與均衡發(fā)展，全國(guó)人大及其常委會(huì)應(yīng)履行其專(zhuān)屬立法權(quán)，盡早制定統(tǒng)籌區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的財(cái)政、稅收、金融、土地征收及生態(tài)補(bǔ)償?shù)确矫娴姆?。比如，《中央與地方事務(wù)管轄權(quán)限法》、《轉(zhuǎn)移支付法》、《區(qū)域經(jīng)濟(jì)、技術(shù)與文化合作法》、《生態(tài)補(bǔ)償法》等都應(yīng)盡快列入立法規(guī)劃，以實(shí)現(xiàn)全國(guó)基本公共服務(wù)均等化，提升中西部地區(qū)、革命老區(qū)、貧困地區(qū)、生態(tài)保護(hù)區(qū)的自主發(fā)展能力。

2．最高國(guó)家行政權(quán)

行政機(jī)關(guān)所面臨的是紛繁復(fù)雜的社會(huì)現(xiàn)實(shí)，法律不可能一一給出具體答案。“如果堅(jiān)持行政的職責(zé)純粹是執(zhí)行法律，就必須假設(shè)規(guī)則永遠(yuǎn)先于個(gè)別經(jīng)驗(yàn)而存在，這實(shí)際上等于歷史的終結(jié)，對(duì)于所有社會(huì)問(wèn)題我們都已經(jīng)有明確的法律方案。政府必須遵守法律，但歷史在不斷前進(jìn)，因此政府也必須處理法律沒(méi)有給出答案的事務(wù)。”[7](P278)在法律沒(méi)有明確授權(quán)時(shí)，行政機(jī)關(guān)處理行政事務(wù)更多地是展現(xiàn)行政人員的社會(huì)精英品格，行政合理性的法哲學(xué)基礎(chǔ)也在于此?！啊侠硇浴谋举|(zhì)是獲得未來(lái)公民的同意，需要較高的預(yù)見(jiàn)性，因而往往只有精英能夠勝任。”[7](P82)

在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中，國(guó)務(wù)院作為最高國(guó)家行政機(jī)關(guān)，除了貫徹執(zhí)行國(guó)家已經(jīng)頒布的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展法律制度以外，還要授權(quán)地方政府積極探索區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的政策和措施，以便積累各方面的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，為國(guó)家立法提供制度經(jīng)驗(yàn)和范本。同時(shí)，還有積極制定區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的總體規(guī)劃。當(dāng)前，國(guó)務(wù)院已經(jīng)制定全國(guó)功能區(qū)規(guī)劃。要貫徹和落實(shí)好這個(gè)規(guī)劃，國(guó)務(wù)院應(yīng)抓緊成立專(zhuān)門(mén)實(shí)施機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)、處理區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的專(zhuān)門(mén)工作，解決區(qū)域協(xié)作發(fā)展的沖突和爭(zhēng)議。

(二)地方區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的保障義務(wù)

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，下級(jí)政府能夠解決的問(wèn)題盡量交由下級(jí)政府解決，下級(jí)政府不能解決或不能較好解決的事項(xiàng)再由上級(jí)政府處理。在促進(jìn)各區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中，地方也要有所作為。地方的作用也分立法與行政兩個(gè)領(lǐng)域。

1．地方立法權(quán)

我國(guó)目前“重要事項(xiàng)”立法權(quán)配置模式嚴(yán)重制約了地方自主權(quán)的發(fā)揮，應(yīng)盡早按“影響范圍”來(lái)科學(xué)配置央地間立法權(quán)限。正如美國(guó)科迪斯法官所說(shuō):“如果事務(wù)要求全國(guó)統(tǒng)一調(diào)控，那么國(guó)會(huì)就具有專(zhuān)有立法權(quán);如果事務(wù)需要根據(jù)地方特色得到多樣化處理，那么即使它處于國(guó)會(huì)權(quán)力范圍之內(nèi)，只要國(guó)會(huì)沒(méi)有制定立法去優(yōu)占各州調(diào)控，各州就仍有權(quán)行使共有調(diào)控權(quán)?！边@就是著名的界分中央與地方權(quán)限的“庫(kù)里法則”。[8](P235)

鑒于我國(guó)憲法、法律不可能在短期內(nèi)對(duì)中央與地方立法權(quán)限重新配置，基于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的應(yīng)急需要，全國(guó)人大及其常委會(huì)可參照《全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于授權(quán)廣東省、福建省人大及其常委會(huì)制定所屬經(jīng)濟(jì)特區(qū)的各項(xiàng)單行經(jīng)濟(jì)法規(guī)的決議》、《全國(guó)人大關(guān)于授權(quán)汕頭市和珠海市人大及其常委會(huì)、人民政府分別制定法規(guī)和規(guī)章在各自的經(jīng)濟(jì)特區(qū)實(shí)施的決定》，賦予地方政府一定的自主立法權(quán)。授權(quán)立法應(yīng)當(dāng)注意如下問(wèn)題:一是應(yīng)突出地方特色;二是以經(jīng)濟(jì)立法為重點(diǎn);三是堅(jiān)持立法創(chuàng)新與接受中央立法監(jiān)督相結(jié)合。

2．地方行政權(quán)

“從經(jīng)驗(yàn)和理論兩個(gè)角度來(lái)分析，將行政視為前立法階段更為合適。當(dāng)然，對(duì)于已經(jīng)確立的法律規(guī)則，行政機(jī)關(guān)是必須遵守的，但是，從全局來(lái)看，現(xiàn)在的立法是過(guò)去的行政，而現(xiàn)在的行政可能又決定著未來(lái)的立法?！盵7](P152)地方人民政府是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的主要踐行者，在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中應(yīng)充分施展其才華和技藝。一方面，地方人民政府應(yīng)忠實(shí)執(zhí)行國(guó)家區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的法律法規(guī);另一方面，地方人民政府也應(yīng)在法律、法規(guī)“空白”、“滯后”的情形下，自覺(jué)結(jié)合本地區(qū)、本部門(mén)實(shí)際，積極探索試驗(yàn)，為區(qū)域協(xié)調(diào)與均衡發(fā)展立法提供前沿性報(bào)告和經(jīng)驗(yàn)。

三、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的法治保障原則

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展事關(guān)我國(guó)政治穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)繁榮和社會(huì)和諧。在社會(huì)主義法治國(guó)家建設(shè)中，在立法、執(zhí)法、司法層面，區(qū)域協(xié)調(diào)與均衡發(fā)展應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持如下法治保障原則。

(一)權(quán)利平等原則

“在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，只有當(dāng)個(gè)人和廠商擁有一套廣泛而牢固的個(gè)人權(quán)利時(shí)，源于貿(mào)易的大量重要的收益才會(huì)形成，許多重要類(lèi)型的生產(chǎn)活動(dòng)才會(huì)發(fā)生。事實(shí)上，超過(guò)原始社會(huì)所能得到的貿(mào)易收益，只能在個(gè)人權(quán)利既廣泛又牢固的環(huán)境中才會(huì)發(fā)生。”[9](P145)個(gè)人和企業(yè)廣泛而牢固的權(quán)利就是經(jīng)濟(jì)自由權(quán)?！敖?jīng)濟(jì)自由是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的另一個(gè)基礎(chǔ)性條件，盡管在很多國(guó)家將其包含于財(cái)產(chǎn)權(quán)，但是現(xiàn)代國(guó)家都紛紛視為獨(dú)立權(quán)利給予關(guān)注。”[10](P274)經(jīng)濟(jì)自由權(quán)是指市場(chǎng)主體享有的營(yíng)利動(dòng)機(jī)、意志及其行為受到尊重與保護(hù)，并排除他人侵犯的效能。在法治視野下，尊重和保護(hù)市場(chǎng)主體的經(jīng)濟(jì)自由權(quán)就是提供平等的法治環(huán)境。

平等、競(jìng)爭(zhēng)、開(kāi)放與統(tǒng)一是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)特征。構(gòu)建機(jī)會(huì)平等、權(quán)利平等與規(guī)則平等的法制秩序是政府的首要職責(zé)。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展路徑是設(shè)立經(jīng)濟(jì)發(fā)展特區(qū)、授予特定地區(qū)或區(qū)域特殊經(jīng)濟(jì)政策的“非均衡發(fā)展”模式。今后，缺乏正當(dāng)性基礎(chǔ)的差別化政策應(yīng)當(dāng)徹底摒棄。黨的十八大報(bào)告提出:“公平正義是中國(guó)特色社會(huì)主義的內(nèi)在要求……逐步建立以權(quán)利公平、機(jī)會(huì)公平、規(guī)則公平為主要內(nèi)容的社會(huì)保障體系，努力營(yíng)造公平的社會(huì)環(huán)境，保證人民平等參與、平等發(fā)展的權(quán)利?！苯窈螅珊驼咚苋萑痰牟顒e化待遇要么是基于本地區(qū)、本區(qū)域的實(shí)際情況而制定并實(shí)施的理性化的“個(gè)性”安排，要么這種差別化“禮遇”對(duì)處于“最不利”的社會(huì)與經(jīng)濟(jì)地位的民眾有利。否則，差別化的法律、政策和措施都缺乏合法性基礎(chǔ)。

(二)多元利益衡平原則

利益表征一種社會(huì)關(guān)系，人的需要是利益的根源，利益體現(xiàn)了人類(lèi)與需要對(duì)象之間的矛盾關(guān)系。[11](P10－13)這是人類(lèi)中心主義的概念界說(shuō)。事實(shí)上，人類(lèi)也是大自然的產(chǎn)物。自然界除了滿足人類(lèi)需要之外，還有獨(dú)立的倫理和哲學(xué)屬性?！叭祟?lèi)對(duì)待自然的活動(dòng)，不僅不能損害他人和子孫后代的利益，應(yīng)當(dāng)為此承擔(dān)責(zé)任;而且不能損害生命和自然界的利益，應(yīng)當(dāng)為此承擔(dān)責(zé)任?！盵12](P260)在生態(tài)法哲學(xué)看來(lái)，利益主體并不專(zhuān)屬于人類(lèi)，物質(zhì)、生態(tài)、人類(lèi)都是利益關(guān)系的主體。

除了利益主體的多元性以外，利益內(nèi)容也同樣具有多樣性。在生態(tài)文明建設(shè)中，既有經(jīng)濟(jì)利益與環(huán)境利益的沖突，也有經(jīng)濟(jì)利益之間、環(huán)境利益之間的內(nèi)在矛盾;既有國(guó)家整體利益與各地區(qū)局部利益的沖突，也有區(qū)域之間的利益摩擦;既有公共利益與私人利益之間的緊張，也有公共利益之間、私人利益之間的固有張力;既有當(dāng)代人之間的利益糾結(jié)，也有當(dāng)代人與后代人之間的利益沖突;既有國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)與環(huán)境的緊張關(guān)系，也有主權(quán)國(guó)家之間的經(jīng)濟(jì)與環(huán)境競(jìng)爭(zhēng)。

在構(gòu)建區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中，一定要統(tǒng)籌把握和考量各種利弊得失，且不可因急于追求某一方面的利益而忽視其他相關(guān)利益，特別要處理好社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的關(guān)系。平衡多元利益關(guān)系的總原則和價(jià)值向度是:既要處理好人與人、個(gè)人與社會(huì)之間的關(guān)系，也要處理好各區(qū)域之間、人與自然之間的關(guān)系。

(三)立法權(quán)與行政權(quán)能動(dòng)原則

在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展過(guò)程中，權(quán)力能動(dòng)應(yīng)當(dāng)以提升欠發(fā)達(dá)地區(qū)的自主發(fā)展能力為切入點(diǎn)。羅爾斯的“平等的最大自由”和“差別原則”可以成為我國(guó)實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)均衡發(fā)展的參考?！捌降鹊淖畲笞杂稍瓌t”是指每個(gè)人都享有與其他人同等的最廣泛的基本自由;“差別原則”是指職位向所有人開(kāi)放，社會(huì)的和經(jīng)濟(jì)的不平等應(yīng)當(dāng)首先滿足最少實(shí)惠者的最大利益。[13](P60－76)這兩個(gè)正義原則警示我們:中央政府應(yīng)積極制定各區(qū)域全面、協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展的規(guī)劃和綱要，構(gòu)建和落實(shí)區(qū)域協(xié)調(diào)、均衡及可持續(xù)發(fā)展的法律法規(guī)和行政措施;另一方面還應(yīng)把拖欠革命老區(qū)、貧困地區(qū)的“舊債”以制度化、法制化的方式償還。

“行政權(quán)具有立法與司法權(quán)所沒(méi)有的某些屬性，如積極性、主動(dòng)性、傾向性、直接性、單方性、整體性、廣泛性、經(jīng)常性、連續(xù)性等?！盵14](P16)在區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，行政權(quán)能動(dòng)主要有兩種實(shí)現(xiàn)方式。一是忠實(shí)執(zhí)行中央與地方立法;二是在憲法、法律框架下進(jìn)行制度、體制和機(jī)制方面的創(chuàng)新。

行政權(quán)力能動(dòng)的一個(gè)重要方面是忠實(shí)貫徹執(zhí)行中央與地方立法。無(wú)論是中央立法還是地方立法，都要依靠各級(jí)行政機(jī)關(guān)及其工作人員對(duì)法律、法規(guī)的詮釋和執(zhí)行，行政機(jī)關(guān)及其工作人員貫徹執(zhí)行法律、法規(guī)的實(shí)踐也是其對(duì)法律、法規(guī)進(jìn)行不斷注解的過(guò)程，行政機(jī)關(guān)“能動(dòng)”執(zhí)法是保證法律產(chǎn)生實(shí)效的源泉。

行政權(quán)的創(chuàng)新應(yīng)當(dāng)在憲法、法律框架下進(jìn)行。在憲法、法律框架下主要是指行政權(quán)要以憲法、法律精神和原則為指針，而不是把其作為僵死的教條。創(chuàng)造性地開(kāi)展工作是指行政權(quán)應(yīng)當(dāng)結(jié)合本地實(shí)際，在不與憲法、法律原則沖突的前提下，不斷進(jìn)行制度、體制和機(jī)制創(chuàng)新。

(四)公平與效率統(tǒng)籌兼顧原則

公平、效率都是法的價(jià)值。從表面上看，公平與效率是一致的。然而，事實(shí)上，公平與效率之間存在一定沖突。如何協(xié)調(diào)二者之間關(guān)系，是“效率優(yōu)先兼顧公平”，還是“以效率為代價(jià)而強(qiáng)調(diào)公平”，已經(jīng)成為各國(guó)法制現(xiàn)代化進(jìn)程中揮之不去的歷史課題。

在改革開(kāi)放之前，我國(guó)秉承“公平優(yōu)先于效率”的原則，極大地挫傷了廣大民眾的趨利動(dòng)機(jī)及營(yíng)利行為，不能充分解放社會(huì)生產(chǎn)力，進(jìn)而使社會(huì)財(cái)富的“蛋糕”做大受到阻礙。改革開(kāi)放之后，為迅速追趕西方發(fā)達(dá)國(guó)家，我國(guó)長(zhǎng)期堅(jiān)持“效率優(yōu)先兼顧公平”的價(jià)值取向，使我國(guó)的綜合經(jīng)濟(jì)實(shí)力在較短時(shí)間內(nèi)榮居世界第二。隨著改革開(kāi)放的深入推進(jìn)，我國(guó)各區(qū)域、城鄉(xiāng)、行業(yè)及群體間的收入差距越來(lái)越大，分配格局嚴(yán)重失衡導(dǎo)致社會(huì)財(cái)富愈來(lái)愈向少數(shù)人集中。我國(guó)基尼系數(shù)在10年前越過(guò)0．4的國(guó)際公認(rèn)警戒線后仍在逐年攀升，貧富差距已突破合理界限。[15]這說(shuō)明“效率優(yōu)先兼顧公平”的價(jià)值取向需要適度修正。

黨的十八大報(bào)告指出，共同富裕是中國(guó)特色社會(huì)主義的根本原則。要堅(jiān)持社會(huì)主義基本經(jīng)濟(jì)制度和分配制度，調(diào)整國(guó)民收入分配格局，加大再分配調(diào)節(jié)力度，著力解決收入分配差距較大問(wèn)題。為此，在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的法律制度構(gòu)建中，我國(guó)始終應(yīng)當(dāng)把公平與效率統(tǒng)籌兼顧作法制建設(shè)的價(jià)值總向度。即在初次分配和再次分配中都應(yīng)兼顧公平與效率兩個(gè)原則。在初次分配中，要貫徹形式公平、規(guī)則平等和權(quán)利平等;在再次分配中，要強(qiáng)調(diào)實(shí)質(zhì)平等、結(jié)果公平，要讓改革開(kāi)放“紅利”更多、更公平地惠及國(guó)內(nèi)各區(qū)域，特別是欠發(fā)達(dá)地區(qū)的廣大民眾。

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[15]http://news．163．com/10/0510/07/66A94FI N000146BD．html．2012—12—08．