■何志強(qiáng) 陸 靜

2002年7月1日《國際刑事法院羅馬規(guī)約》(以下簡稱《羅馬規(guī)約》)生效，賦予國際檢察官的自行調(diào)查權(quán)以來，國際檢察官如何行使權(quán)力，一直為法學(xué)界所關(guān)注，如何防止其權(quán)力濫用，也一直是國際社會所努力的重點(diǎn)。獨(dú)立監(jiān)督機(jī)制便是《羅馬規(guī)約》締約國致力于限制包括檢察官在內(nèi)的國際刑事法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)權(quán)力的一種重要措施。筆者將以國際刑事法院檢察官為切入點(diǎn)，來探討其獨(dú)立的監(jiān)督機(jī)制。

一、國際刑事法院檢察官權(quán)力制約的必要性

國際檢察官是在國際刑事審判機(jī)構(gòu)中獨(dú)立承擔(dān)調(diào)查、起訴等職能且行使著源于國內(nèi)檢察官體系又不同于國內(nèi)檢察官之職的一種特殊檢察官，其在國際刑事領(lǐng)域中發(fā)揮著重要作用，其權(quán)力具有完全的檢警一體化以及裁量范圍遠(yuǎn)大于國內(nèi)檢察官的特點(diǎn)。加之在以往的國際刑事審判實踐中時有發(fā)生國際檢察官濫用權(quán)力的情形，這勢必加重了國際社會對其濫用權(quán)力的擔(dān)心，故很有必要對其權(quán)力進(jìn)行制約。

(一)國際刑事法院檢察官享有更為廣泛、更具影響的權(quán)力

一方面，國際刑事法院沒有專門設(shè)置國際刑事警察機(jī)構(gòu)，因此由檢察官辦公室統(tǒng)一負(fù)責(zé)國際刑事案件的調(diào)查與起訴。其檢警一體化程度遠(yuǎn)比采用檢警合一模式的大陸法系國家還要徹底，也賦予了國際檢察官更為具深遠(yuǎn)影響的權(quán)力，一旦發(fā)生權(quán)力濫用，后果也勢必更為嚴(yán)重。另一方面，國際刑事法院檢察官調(diào)查和起訴的是具有危害整個國際社會的最嚴(yán)重犯罪，考慮到國際犯罪的涉及面廣、規(guī)模巨大，如果追究所有犯罪人員的責(zé)任，國際刑事法院往往不堪重負(fù)，所以檢察官必須選擇最應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任的人進(jìn)行調(diào)查和起訴。顯然，國際檢察官權(quán)力愈大，濫用的風(fēng)險也愈大。

(二)現(xiàn)有的監(jiān)督機(jī)制的缺失

鑒于國際社會對檢察官濫用權(quán)力的擔(dān)心，國際刑事法院也一直在致力于各種監(jiān)督機(jī)制的建設(shè)。如《羅馬規(guī)約》規(guī)定:檢察官在自行調(diào)查之前應(yīng)分析所收到的資料的嚴(yán)肅性;如果認(rèn)為有合理根據(jù)進(jìn)行調(diào)查，應(yīng)請求預(yù)審分庭授權(quán)調(diào)查，并附上收集到的任何輔助材料;預(yù)審分庭在審查請求及輔助材料后，如果認(rèn)為有合理根據(jù)進(jìn)行調(diào)查，并認(rèn)為案件顯然屬于本法院管轄權(quán)內(nèi)的案件，應(yīng)授權(quán)開始調(diào)查?！读_馬規(guī)約》意圖通過預(yù)審法庭對檢察官產(chǎn)生制約，但是由于法官與檢察官之間始終存在著合作與博弈的微妙關(guān)系，身份上的不超脫導(dǎo)致人們對法官監(jiān)督公正性仍然存有不信任。此外，國際社會政治環(huán)境等因素也在一定程度上對檢察官權(quán)力產(chǎn)生了制約，但是仍然無法消除人們對國際刑事法院檢察官權(quán)力濫用的隱憂。

二、正在構(gòu)建中的獨(dú)立監(jiān)督機(jī)制——締約國大會的現(xiàn)實努力

締約國大會是國際刑事法院特有的一種內(nèi)部機(jī)構(gòu)，雖然不能直接插手法院的審判工作，但由于其是由批準(zhǔn)《羅馬規(guī)約》生效并使國際刑事法院具有“生命力”的締約國所組成，體現(xiàn)了締約國對正義的追求，因此締約國大會可以對國際刑事法院從事的具有司法性質(zhì)的活動進(jìn)行一定程度的監(jiān)督。這意味著，締約國大會不僅可以監(jiān)督檢察官，而且還可以另辟蹊徑進(jìn)行探索。

《羅馬規(guī)約》第112條第4款規(guī)定:“大會還可以視需要設(shè)立附屬機(jī)關(guān)，包括設(shè)立一個負(fù)責(zé)檢查、評價和調(diào)查本法院的獨(dú)立監(jiān)督機(jī)制，以提高本法院的工作效率和節(jié)省開支?！笨梢?，獨(dú)立監(jiān)督機(jī)制是作為締約國大會的附屬機(jī)構(gòu)而進(jìn)行設(shè)計和安排的。目前，大會對于獨(dú)立監(jiān)督機(jī)制主要作了以下設(shè)想:[1]一是關(guān)于工作范圍。根據(jù)《羅馬規(guī)約》規(guī)定，獨(dú)立監(jiān)督機(jī)制的工作范圍包括調(diào)查、評價和檢查;調(diào)查職能包括自行調(diào)查、舉報人程序和保護(hù)措施;調(diào)查范圍是針對包括檢察官在內(nèi)的國際刑事法院所有選任官員和工作人員的失當(dāng)行為的指控;調(diào)查將按照合同條款進(jìn)行，在合同未談及調(diào)查方式或形式的情況下，將根據(jù)自己的既定程序和公認(rèn)的最佳方式進(jìn)行。二是關(guān)于職能安排。該機(jī)制不影響法院現(xiàn)有紀(jì)律部門對失當(dāng)行為的指控進(jìn)行調(diào)查，并確保對此進(jìn)行真正有效的監(jiān)督;也不影響相關(guān)條例規(guī)定的“書記官長或檢察長酌情可對其表現(xiàn)不能令人滿意的工作人員采取紀(jì)律措施”，“書記官長或檢察長酌情可立即因嚴(yán)重不當(dāng)行為 (包括因為泄密)而開除工作人員”。當(dāng)然，鑒于監(jiān)督機(jī)制的目的不是進(jìn)行人員管理，對工作人員管理方面的指控，則不屬于監(jiān)督機(jī)制的管轄范圍，但在需要采取紀(jì)律措施的內(nèi)部失當(dāng)行為以及應(yīng)受到處罰的外部失當(dāng)行為中仍可行使調(diào)查職能。三是關(guān)于管轄權(quán)問題。雖然可接受的國際法一般原則是，只有國家而不是國際組織才能起訴普通犯罪行為。國際組織原則上沒有這樣的權(quán)力，但是監(jiān)督機(jī)制必須集中精力建立一種通知機(jī)制以便向國家當(dāng)局告知嫌疑犯罪行為，同時與各國當(dāng)局制定合作程序，以便促進(jìn)有權(quán)管轄相關(guān)選任官員所犯罪行的國家進(jìn)行起訴的可能性。

由上可見，締約國大會對于獨(dú)立監(jiān)督機(jī)制的設(shè)計算是煞費(fèi)苦心，但是如何通過劃定其合理的權(quán)限范圍，來平衡締約國大會監(jiān)督職能與保障檢察官辦公室獨(dú)立性之間的關(guān)系，卻一直是個爭議不休的問題。檢察官甚至在締約國大會上說，獨(dú)立監(jiān)督機(jī)制的初步建議“導(dǎo)致對檢察官辦公室司法能動性的過度干涉”。[2]締約國大會針對這些擔(dān)憂，為確保法官和檢察官的獨(dú)立性對建議也進(jìn)行著一些調(diào)整，目前仍尚未出臺最后的明確規(guī)定。但無論如何，獨(dú)立監(jiān)督機(jī)制的醞釀，至少說明了檢察官的監(jiān)督機(jī)制始終在朝著愈加完善的方向發(fā)展。

三、獨(dú)立監(jiān)督機(jī)制的完善路徑

獨(dú)立監(jiān)督機(jī)制的誕生是為了加強(qiáng)對檢察官濫用權(quán)力的防范，其最初的一些建議又往往沖擊著《羅馬規(guī)約》所明文規(guī)定的檢察官獨(dú)立性，于是二者在討論過程中不斷發(fā)生著爭議:如海牙工作組于2010年11月5日制定的《關(guān)于獨(dú)立監(jiān)督機(jī)制的草案》賦予其無須受檢察官事先授權(quán)便可對檢察官辦公室的成員進(jìn)行獨(dú)立調(diào)查的權(quán)力，而檢察官辦公室則極力地維護(hù)著這種預(yù)先授權(quán)的必要性。[3]因此，如何合理、適當(dāng)?shù)貥?gòu)建獨(dú)立監(jiān)督機(jī)制，成為國際刑事法院締約國大會亟待解決且必須慎重對待的問題。

(一)明確獨(dú)立監(jiān)督機(jī)制的范圍和重點(diǎn)

明確《羅馬規(guī)約》第42條有關(guān)檢察長領(lǐng)導(dǎo)檢察官辦公室和該《規(guī)約》第112條有關(guān)設(shè)立獨(dú)立監(jiān)督機(jī)制的相關(guān)術(shù)語的精確概念，限定獨(dú)立監(jiān)督機(jī)制的范圍和重點(diǎn)，這對于避免獨(dú)立監(jiān)督機(jī)制與其他現(xiàn)存的監(jiān)督機(jī)制的重疊至關(guān)重要，尤其是行使調(diào)查和評估職能上。因此，只有將獨(dú)立監(jiān)督機(jī)制的范圍限定，才能進(jìn)一步使工作主體明確化和合法化，也更容易與被監(jiān)督機(jī)構(gòu)進(jìn)行合作，從而有利于推進(jìn)監(jiān)督機(jī)制相關(guān)建議的執(zhí)行。

同時，2010年12月10日通過的締約國大會決議[4]中規(guī)定的組成獨(dú)立監(jiān)督機(jī)制人員人數(shù) (僅僅2人)和任職資格上有可能存在欠缺，因此在調(diào)查高級別官員以及潛在的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人時無法充分行使其職權(quán)。筆者建議獨(dú)立監(jiān)督機(jī)制應(yīng)當(dāng)在其有限的資源范圍內(nèi)進(jìn)行工作，即要充分考慮人員和預(yù)算等問題而不能過度延展，否則會減少該機(jī)構(gòu)的可信任度。

此外，國際刑事法院還應(yīng)當(dāng)努力營造獨(dú)立監(jiān)督機(jī)制與包括檢察官辦公室在內(nèi)的其他機(jī)構(gòu)之間的信任關(guān)系，維護(hù)獨(dú)立監(jiān)督機(jī)制的獨(dú)立性、透明度和中立性，避免其淪為締約國大會的政治工具。

(二)獨(dú)立監(jiān)督機(jī)制啟動調(diào)查的程序

圍繞獨(dú)立監(jiān)督機(jī)制爭論的主要問題之一，在于其是否應(yīng)當(dāng)有權(quán)在檢察長沒有事先授權(quán)的情況下，啟動對檢察官辦公室成員不當(dāng)行為的調(diào)查。檢察官辦公室堅決地捍衛(wèi)著事先授權(quán)的必要性，因為“無需事先授權(quán)”的規(guī)定還進(jìn)一步意味著獨(dú)立監(jiān)督機(jī)制具有決定是否將關(guān)于檢察官辦公室成員失當(dāng)行為的報告通知檢察長的權(quán)力。[3]

筆者認(rèn)為，這種規(guī)定是對檢察官辦公室獨(dú)立性的嚴(yán)重侵犯。這樣的安排會與已被廣泛接受的刑事訴訟原則——所有利益方應(yīng)當(dāng)被通知并聽取另一方的陳述(audi et alteram partem)背道而馳。而且他們明顯地忽略了檢察長是衡量指控是否可能干涉辦公室獨(dú)立性最有發(fā)言權(quán)的人。畢竟，這樣的風(fēng)險絕非虛構(gòu)。由于他們工作的敏感性，辦公室職員容易遭受利害關(guān)系人無聊的、偏見的以及“惡意”的指控。[3]一些國家甚至可能在破壞檢察官辦公室的行動中獲取好處，因此也會試著支持對辦公室職員的指控。

誠然，2010年12月10日締約國大會決議至少采取了更為緩和的姿態(tài)，試圖迎合檢察長的多數(shù)反對意見。[4]該決議中的《獨(dú)立監(jiān)督機(jī)制的業(yè)務(wù)授權(quán)》指出了獨(dú)立監(jiān)督機(jī)制的權(quán)限范圍、界定了“不當(dāng)行為”的概念，并排除了“合同糾紛或人力資源管理問題，包括工作表現(xiàn)、雇用條件或與人事有關(guān)的投訴”等內(nèi)容。最后一句話意味著其調(diào)查范圍并不包括職員在職權(quán)范圍內(nèi)履行的所有行為，其至少排除了檢察長和其職員之間在正確執(zhí)行任務(wù)而非“不當(dāng)行為”產(chǎn)生分歧的情況。

該決議至少在兩個方面迎合了檢察長的一部分意見。首先，其規(guī)定了當(dāng)“獨(dú)立監(jiān)督機(jī)制收到舉報并因此需要對院長會議、書記官長或檢察長管轄下的工作人員或承包人的不當(dāng)行為或嚴(yán)重不當(dāng)行為 (包括可能違法的行為)開展調(diào)查時”，應(yīng)當(dāng)將之通知包括檢察長在內(nèi)的法院機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人。其次，它認(rèn)識到了檢察長對于獨(dú)立監(jiān)督機(jī)制的調(diào)查可能危及檢察官辦公室獨(dú)立性的擔(dān)憂。它確保“獨(dú)立監(jiān)督機(jī)制啟動案件的權(quán)力不得妨礙《羅馬規(guī)約》授予法院院長會議、書記官長和檢察長的權(quán)力和獨(dú)立性。特別是，獨(dú)立監(jiān)督機(jī)制充分尊重司法和檢控獨(dú)立性原則，其活動不應(yīng)妨礙法院的有效運(yùn)轉(zhuǎn)?！彼x予檢察長在認(rèn)為調(diào)查危及其獨(dú)立性時提出反對意見的權(quán)力，即檢察長“認(rèn)為獨(dú)立監(jiān)督機(jī)制自行啟動的調(diào)查破壞了……檢控獨(dú)立性”時，“應(yīng)將此通知獨(dú)立監(jiān)督機(jī)制，獨(dú)立監(jiān)督機(jī)制應(yīng)對這些關(guān)切予以考慮”。此時，它規(guī)定“如果獨(dú)立監(jiān)督機(jī)制仍然認(rèn)為有必要開展調(diào)查，那么有關(guān)其是否繼續(xù)開展調(diào)查的事宜應(yīng)由主席團(tuán)任命的具有司法或檢控經(jīng)驗的第三方來決定”。

這種妥協(xié)雖說較之以前的建議已有所完善，但是否將解除對檢察長的所有擔(dān)憂仍有待觀察。首先，《獨(dú)立監(jiān)督機(jī)制的業(yè)務(wù)授權(quán)》規(guī)定在向檢察長通知開展調(diào)查等情況時，“不應(yīng)透露消息來源的身份，以及任何可能導(dǎo)致識別信息來源身份的情形，并且對此種通知應(yīng)嚴(yán)格保密。”這種保密性原則可能損害檢察長對消息來源可信度的評估或?qū)ζ髨D玷污職員名聲的行為的調(diào)查。當(dāng)然，《獨(dú)立監(jiān)督機(jī)制的業(yè)務(wù)授權(quán)》也規(guī)定，“如果工作人員或其他人向第三方(包括法院)披露了自己的身份，或者明知有假但仍有意向監(jiān)督機(jī)制作出不實舉報，將不提供上述保護(hù)”。更重要的是，決議僅僅修復(fù)了部分的不平衡，并向檢察官傳遞了一個信息，即并未同意檢察長關(guān)于在調(diào)查啟動之前獲得其授權(quán)的要求。

筆者認(rèn)為，也許檢察長的意見打破了力量和責(zé)任的平衡，然而卻是可以從《羅馬規(guī)約》規(guī)定的雙重結(jié)構(gòu)的問責(zé)性中得出論據(jù):即檢察官辦公室的職員向檢察長負(fù)責(zé)，而檢察長向締約國大會負(fù)責(zé)。[3]事實上，檢察長濫用權(quán)力或僭越其職權(quán)的風(fēng)險是微小的，且容易被修復(fù)。如果他毫無根據(jù)地阻撓獨(dú)立監(jiān)督機(jī)制，他對于締約國大會的問責(zé)性就成問題了。根據(jù)《羅馬規(guī)約》第47條規(guī)定，檢察長、副檢察長如果有不當(dāng)行為，其嚴(yán)重程度輕于第46條第1款所述免職條件的，應(yīng)依照《程序與證據(jù)規(guī)則》給予紀(jì)律處分。也就是說，如果檢察長在獨(dú)立監(jiān)督機(jī)制對理由充分的指控進(jìn)行調(diào)查的問題上強(qiáng)行不予合作的話，締約國大會可以對其進(jìn)行制約。因此從這個角度看，檢察長要求獨(dú)立監(jiān)督機(jī)制必須在其授權(quán)之后再啟動調(diào)查的主張并不過分或牽強(qiáng)。

(三)建立第三方參與機(jī)制

為了實現(xiàn)檢察官獨(dú)立性與獨(dú)立監(jiān)督機(jī)制權(quán)力之間的平衡，締約國大會開始考慮采用“第三方”的折中機(jī)制，[4]但這第三方機(jī)制究竟如何運(yùn)作，并未作詳細(xì)說明。筆者認(rèn)為可從兩個方面進(jìn)行設(shè)計。

一是第三方的自動審查。這種方式將適用于獨(dú)立監(jiān)督機(jī)制所提議的明顯具有干涉風(fēng)險的調(diào)查的部分情況。即在檢察官辦公室與獨(dú)立監(jiān)督機(jī)制產(chǎn)生公開分歧之前，就獨(dú)立監(jiān)督機(jī)制調(diào)查可能對檢察官獨(dú)立性產(chǎn)生的影響問題，由第三方進(jìn)行評判。也就是說，這種情況除了產(chǎn)生檢察官辦公室質(zhì)疑獨(dú)立監(jiān)督機(jī)制調(diào)查的可能性之外，也會產(chǎn)生第三方自動審查特定案件的獨(dú)立程序。這種自動的審查有助于減少檢察官辦公室與獨(dú)立監(jiān)督機(jī)制之間的緊張局面，而提供更為公正的程序。這種方式意味著，無論在一般情況下，還是在遇到針對檢察長或針對正在飽受爭議的情勢調(diào)查中的職員的調(diào)查，或面對匿名指控等非常嚴(yán)峻的情況下，都毫不影響檢察官可以行使其質(zhì)疑獨(dú)立監(jiān)督機(jī)制調(diào)查的權(quán)力。而且第三方在上述嚴(yán)峻的情況下作出的讓獨(dú)立監(jiān)督機(jī)制繼續(xù)調(diào)查的決定還將更具有合法性和公正性，其不僅可以降低針對檢察官辦公室的無謂指控，同時還提高了程序的快捷與高效。

二是獨(dú)立調(diào)查機(jī)制的延遲調(diào)查制度。筆者認(rèn)為，獨(dú)立調(diào)查機(jī)制中應(yīng)當(dāng)設(shè)置延遲調(diào)查制度。延遲調(diào)查的決定由第三方作出，但啟動方式則存在兩種情況:一方面，第三方根據(jù)檢察官要求而延遲調(diào)查。這也只有在具體確定的以及有限的情況下才具有可能性，這種情況涉及獨(dú)立監(jiān)督機(jī)制在檢察官辦公室進(jìn)行敏感或緊迫的調(diào)查過程中對其進(jìn)行的調(diào)查。如檢察官在2011年2月底至同年5月底對利比亞情勢展開的初查和隨之而來的調(diào)查便屬于這種緊急的和非常敏感的情勢。該機(jī)制可以限定檢察官不能要求延遲超過特定的時間段 (如幾周或幾月等)，這將允許檢察長和檢察官辦公室繼續(xù)例行公事，而無須馬上迎合獨(dú)立監(jiān)督機(jī)制的調(diào)查。這種選擇方式不會阻卻獨(dú)立監(jiān)督機(jī)制啟動調(diào)查，而是僅僅對之予以延遲，延遲的時間則由第三方?jīng)Q定。另一方面，第三方直接對可能危及檢察官工作的調(diào)查做出延遲決定。這種方式不同于檢察官辦公室要求延遲，而是由第三方自己決定是否需要進(jìn)行有限的延遲，是不同于目前在決議中展望的要求第三方完全阻止調(diào)查的保障措施。雖然上述措施的吸納可能會使原本就復(fù)雜費(fèi)解的獨(dú)立監(jiān)督機(jī)制雪上加霜，然而對于緩解目前存在的爭議問題和緊張局勢，以及在確保檢察官辦公室獨(dú)立性的同時完成對其監(jiān)督的終極任務(wù)而言，仍不失為良策。

獨(dú)立監(jiān)督機(jī)制的討論方興未艾，國際刑事法院監(jiān)督機(jī)制的建設(shè)之路也正如火如荼。如何讓國際刑事法院檢察官在打擊懲處國際刑事犯罪中發(fā)揮積極作用的同時，避免權(quán)力濫用或受到不當(dāng)影響，維護(hù)其國際正義保護(hù)神的公正品格，始終是國際社會任重而道遠(yuǎn)的努力方向。

[1]Establishment of an independent oversight mechanism[DB/OL]．http://uclalawforum．com/media/backgro und/oversight/2009－11－26_Resolution_ICC－ASP－8－Res．1_(English)．pdf， 2012 － 02 － 12．

[2]Luis Moreno－Ocampo，Oversight Question[DB/OL]．http://uclalawforum．com/oversight，2012 － 02 － 12．

[3]Legal Memorandum on the IOM mandate[DB/OL]．http://iccforum．com/media/background/oversight/2010－11 －19_OTP_Memorandum_on_IOM_Mandate_(English) ．pdf，2012－02－12．

[4]Independent Oversight Mechanism [DB/OL]．http://www．icc － cpi．int/iccdocs/asp_docs/Resolutions/ICC－ASP－9－Res．5－ENG．pdf，2012－02－12．