鄭 偉（上海市國家稅務(wù)局 上海 200011）

作為現(xiàn)代政府人事行政管理的普遍制度，公務(wù)員制度伴隨著西方各國行政改革的深入而不斷地得到變革、完善和發(fā)展。特別是自20世紀70年代末開始，西方各國相繼對公務(wù)員制度進行了結(jié)構(gòu)性的深層次改革，主要集中在對公務(wù)員制度的結(jié)構(gòu)、運作（包括運作方式和管理方法）和精神特質(zhì)方面進行改革。激勵機制是公務(wù)員制度的重要組成部分，是公務(wù)員制度正常運轉(zhuǎn)的動力。與公務(wù)員制度改革相伴隨，發(fā)達國家的公務(wù)員激勵機制建設(shè)，無論是在培訓(xùn)、考核還是晉升等方面，都呈現(xiàn)出科學(xué)、規(guī)范、公開、高效的特點。

一、發(fā)達國家稅務(wù)人員的激勵機制

（一）培訓(xùn)貼近實際，注重實效

美國對稅務(wù)人員的培訓(xùn)主要有初任培訓(xùn)和后續(xù)職業(yè)培訓(xùn)。初任培訓(xùn)分為課堂培訓(xùn)和在崗培訓(xùn)。課堂培訓(xùn)主要是基本技能培訓(xùn)，包括道德規(guī)范、報告制度、計算機使用技能及刑事調(diào)查部門、相關(guān)協(xié)會、財政總檢察官進行的相關(guān)介紹。在進行4～5天的課堂培訓(xùn)后，兼職教師（一般是經(jīng)過培訓(xùn)并通過競爭程序由培訓(xùn)教育管理部門聘請的稅務(wù)公務(wù)員或在稅法方面有較深研究的專家）再開展在崗培訓(xùn)，內(nèi)容包括辦公程序及與有經(jīng)驗的稅務(wù)人員搭檔工作等。后續(xù)職業(yè)培訓(xùn)是上崗后進行的，一般要求每年不少于40個小時。課程分為強制性和可選擇性兩類，授課方式有課堂教學(xué)、網(wǎng)絡(luò)教學(xué)、自學(xué)、視頻互動、會議等形式。美國對稅務(wù)人員的培訓(xùn)，十分重視操作性的技能培訓(xùn)和案例分析，采用行為榜樣引導(dǎo)、現(xiàn)場指導(dǎo)、現(xiàn)場案例分析等方法，注重提高受訓(xùn)者的實際動手能力。以美國國內(nèi)收入局為例，他們有一套運轉(zhuǎn)正常的教育培訓(xùn)系統(tǒng)，各業(yè)務(wù)部門負責就本部門的培訓(xùn)對象、內(nèi)容、時間、地點、方式與培訓(xùn)機構(gòu)進行溝通，保證培訓(xùn)能夠與工作計劃和目標相吻合。同時，通過對稅務(wù)人員長期發(fā)展的投資，包括提供發(fā)展計劃（職業(yè)生涯規(guī)劃）、大學(xué)主辦的課程、投資資金等，鼓勵稅務(wù)人員參加教育培訓(xùn)，提高稅務(wù)人員的素質(zhì)和能力。為努力培養(yǎng)稅務(wù)人員開拓性的工作能力和與時俱進的思維方式，引導(dǎo)稅務(wù)人員融入組織、增強團隊合作意識。他們一方面制訂合理的培訓(xùn)計劃，提供書籍、音像等學(xué)習(xí)資料，從財務(wù)保障、時間安排和課程設(shè)置等方面幫助稅務(wù)人員自覺主動地進行學(xué)習(xí)；另一方面，他們要求稅務(wù)人員時刻把學(xué)習(xí)新知識、提高新技能作為一項基本任務(wù)，主動地確認自己的學(xué)習(xí)需求、設(shè)定學(xué)習(xí)目標、獲得學(xué)習(xí)資料、確定學(xué)習(xí)方法、評估學(xué)習(xí)效果。

澳大利亞對稅務(wù)人員的培訓(xùn)主要有局內(nèi)培訓(xùn)、與大學(xué)合作培訓(xùn)和與中介機構(gòu)合作培訓(xùn)三類。由于局內(nèi)培訓(xùn)的主要目標是滿足崗位技能要求，因而成為三類中的主要方式。澳大利亞聯(lián)邦稅務(wù)局根據(jù)政府對公務(wù)員的統(tǒng)一要求，結(jié)合稅務(wù)工作實際，制訂稅務(wù)人員“學(xué)習(xí)與發(fā)展規(guī)劃”，作為對全體稅務(wù)人員進行局內(nèi)培訓(xùn)的指導(dǎo)大綱。局內(nèi)培訓(xùn)的內(nèi)容包括稅法及其解釋、稅收實踐、客戶服務(wù)（電話服務(wù)）、管理和領(lǐng)導(dǎo)技能、信息技術(shù)、初任培訓(xùn)、工作技能、審計技術(shù)等；培訓(xùn)的方式主要有課堂培訓(xùn)、崗位自學(xué)、在線學(xué)習(xí)（工作臺電腦和計算機房）、遠程學(xué)習(xí)（電話會議或視頻會議）、自我計劃學(xué)習(xí)等。根據(jù)不同的學(xué)習(xí)需求和培訓(xùn)目標，培訓(xùn)內(nèi)容和形式采用多種組合的方式，如對工作中出現(xiàn)的知識性需求，組織稅務(wù)人員通過崗位自學(xué)、在線學(xué)習(xí)、自我計劃等形式進行學(xué)習(xí)；對需要理解的內(nèi)容，組織稅務(wù)人員通過遠程學(xué)習(xí)、在線學(xué)習(xí)等互動形式進行學(xué)習(xí)；對于技能性的學(xué)習(xí)需求，組織稅務(wù)人員進行角色扮演、模擬訓(xùn)練、崗位練兵等應(yīng)用性學(xué)習(xí)。澳大利亞稅務(wù)人員所有的培訓(xùn)計劃都由聯(lián)邦稅務(wù)局制訂，目的是保證全國的一致性。局內(nèi)培訓(xùn)主要依靠稅務(wù)部門自己的培訓(xùn)師，也會聘請大學(xué)教師或中介機構(gòu)專家進行輔導(dǎo)。局內(nèi)的培訓(xùn)師主要是全職培訓(xùn)師及項目設(shè)計人員，一般都具有政府認可的注冊培訓(xùn)機構(gòu)頒發(fā)的培訓(xùn)資格證書和稅法或管理類資格證書，具備管理項目、掌握課程、主持專題討論會的能力，具有豐富的閱歷和公職經(jīng)驗，起著組織、引導(dǎo)、協(xié)調(diào)、輔導(dǎo)的作用。澳大利亞與大學(xué)合作的培訓(xùn)主要通過遠程或脫產(chǎn)學(xué)習(xí)的形式，對在職稅務(wù)人員和希望獲得稅務(wù)知識及學(xué)士、碩士學(xué)位的人員進行的教育培訓(xùn)，學(xué)校的選擇通過招標確定。以往與大學(xué)的合作培訓(xùn)主要是舉辦學(xué)歷教育，后來，由于稅務(wù)人員的學(xué)習(xí)需求日益增多，單科培訓(xùn)時間短、效率高、成本低，該類培訓(xùn)已向會計、審計、法律、信息技術(shù)等專業(yè)性、單科性的培訓(xùn)拓展。與中介機構(gòu)合作的培訓(xùn)主要是由在政府注冊的各種律師事務(wù)所、會計師事務(wù)所提供學(xué)習(xí)材料和機會進行的在職培訓(xùn)。

（二）績效考核科學(xué)規(guī)范，注重結(jié)果

績效考核不僅很好地體現(xiàn)了公共部門人力資源發(fā)展的競爭和激勵機制，而且為選拔優(yōu)秀人才和合理使用人才提供了重要途徑。因而，發(fā)達國家非常注重對公務(wù)員實行定期考核，并盡可能采取量化考核的辦法，凡是能量化的均要考核數(shù)量和質(zhì)量。科學(xué)規(guī)范考核程序，把考核作為績效評估制度的一個重要組成部分；強調(diào)考核結(jié)果與獎懲、職級升降掛鉤。考核結(jié)果不僅是精神激勵，更是與被評估者個人的發(fā)展前途和物質(zhì)利益掛鉤，促使管理者與被評估者雙方都增強了貫徹執(zhí)行績效評估制度的自覺性和主動性?？己说膬?nèi)容依據(jù)不同的工作對象而不同，一般工作人員主要考核工作責任心、工作數(shù)量、工作質(zhì)量、工作態(tài)度、工作能力、工作速度、工作方法、品德、組織紀律性、專業(yè)知識等。領(lǐng)導(dǎo)人員則還要考核指揮能力、組織能力、協(xié)調(diào)能力、監(jiān)督能力等。

美國國內(nèi)收入局于1998年7月開始進行大規(guī)模的稅收管理改革。通過組織結(jié)構(gòu)、人事與工作流程、商務(wù)實踐和信息技術(shù)等方面的變革，國內(nèi)收入局已成為一個以客戶為中心的組織，逐步實現(xiàn)了改進服務(wù)措施、幫助納稅人了解并履行納稅義務(wù)、向納稅人提供高質(zhì)量的服務(wù)、把納稅人視為合作對象、公平公正一視同仁地執(zhí)行稅收法規(guī)、促進稅法實施的目標。他們建立了一整套綜合平衡的績效評價體系，包括組織績效評價、員工績效評價、納稅人滿意度評價、員工滿意度評價、部門成果衡量等內(nèi)容。遵循了三個原則：實現(xiàn)主要目標、在組織內(nèi)部的各層面間（戰(zhàn)略管理層、操作層、一般員工層）取得平衡、簡單易懂易溝通?？茖W(xué)運用各種量化和非量化指標設(shè)計不同的指標體系，對結(jié)果進行考核和對主要業(yè)績、納稅人滿意度、員工滿意度進行評價，形成了以員工滿意度為重點，通過員工滿意度提升納稅人滿意度，最終提高主要業(yè)績，實現(xiàn)績效考核的綜合平衡。這種綜合平衡的考核體現(xiàn)了管理的人性化，將組織的目標與稅務(wù)人員個人的績效評估緊密結(jié)合，實現(xiàn)納稅人與稅務(wù)機關(guān)的良性互動，引導(dǎo)和激勵稅務(wù)人員努力創(chuàng)造業(yè)績，促進稅收管理水平的提高。

加拿大聯(lián)邦稅務(wù)局每年都對各部門進行工作業(yè)績評定，采用預(yù)先在業(yè)務(wù)部門戰(zhàn)略發(fā)展框架中預(yù)測結(jié)果的做法，用定性和定量指標如調(diào)查結(jié)果、統(tǒng)計抽樣、業(yè)務(wù)運作數(shù)據(jù)等進行業(yè)績評估。評估業(yè)務(wù)表現(xiàn)的標準分為符合、大部分符合、不符合三個等級。符合是指業(yè)績表現(xiàn)符合預(yù)先的期望，大部分符合是指業(yè)績表現(xiàn)符合預(yù)先期望的大部分，不符合是指業(yè)績表現(xiàn)不符合預(yù)先期望的大部分或主要部分。業(yè)績表現(xiàn)的評定分為好、較好、差三個等級。

（三）晉升注重實績和能力，擇優(yōu)選拔

晉升是公務(wù)員激勵中最重要、最有效的方式。發(fā)達國家對公務(wù)員晉升的基本原則一般是擇優(yōu)原則和資歷原則。前者是根據(jù)公務(wù)員的能力、業(yè)務(wù)水平、工作成績來決定晉升，后者主要根據(jù)在職服務(wù)的資歷、服務(wù)的年限來決定晉升。晉升的條件大體有德才條件、身體條件、業(yè)務(wù)條件和特殊條件。德才條件主要是思想道德素質(zhì)和與職務(wù)相適應(yīng)的能力和業(yè)務(wù)水平。身體條件的要求是身體健康，不具備執(zhí)行公務(wù)所需要的健康條件者不予晉升。業(yè)務(wù)條件主要包括對一定的學(xué)歷和工作年限的要求。特殊條件是指擔任某些特定職務(wù)所應(yīng)具備的條件，如晉升處級領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)有處級以下崗位2年以上的工作經(jīng)驗。

德國稅務(wù)機關(guān)采取“考核——培訓(xùn)——考試——晉升”的方式，只有在考核中達到最高級別才有機會被推薦參加培訓(xùn)和考試，考試合格且排名靠前的才有機會獲得晉升。德國稅務(wù)機關(guān)的考試分為簡單考試、高級考試、理論考試、實踐考試。級別較低的稅務(wù)人員的晉升只需要經(jīng)過筆試，中高級稅務(wù)人員的晉升則需要進行口試。如選拔柏林市稅務(wù)局局長，報考人員要求必須是副局長，具備20年以上工作經(jīng)歷和2年以上任職資格條件，由副部長、上一級稅務(wù)局長代表和人事主管三人組成考試委員會，考試成績最好者才能獲得晉升。

美國國內(nèi)收入局采用功績晉升制和越級晉升制，以職位所需的知識、能力、品德和工作能力特別是工作實績?yōu)闃藴剩ㄟ^考核給予稅務(wù)人員晉升、獎勵和報酬。他們認為，通過注重對稅務(wù)人員日常工作實績的衡量和考核，可以避免按照服務(wù)年限長短和資歷深淺而出現(xiàn)的“論資排輩”的現(xiàn)象，有利于選拔具有真才實學(xué)的稅務(wù)人員。對那些特別優(yōu)秀、成績特別突出、能力特別強、貢獻特別大或者工作特殊需要的稅務(wù)人員，可不受年限、學(xué)歷等條件的限制，按照規(guī)定的職務(wù)序列順序跨越一個職務(wù)層次晉升職務(wù)，以激發(fā)優(yōu)秀稅務(wù)人員的工作積極性。

二、發(fā)達國家稅務(wù)人員激勵機制的啟示

（一）稅務(wù)人員激勵機制的設(shè)計應(yīng)充分考慮人性和心理契約的因素

對人性的判斷是一切激勵思想、理念乃至具體方式、手段形成的前提和依據(jù)。在激勵機制中對人性的預(yù)設(shè)關(guān)系到機制背后整個制度的設(shè)計思路，是評判制度設(shè)計及激勵機制有效性的重要依據(jù)。因此，對于人的認識是建立稅務(wù)人員激勵機制的理論基礎(chǔ)，人性假設(shè)是稅務(wù)人員激勵的前提因素，心理契約是稅務(wù)人員激勵的持續(xù)因素。構(gòu)建科學(xué)、有效的稅務(wù)人員激勵機制，必須要以人為本，注重稅務(wù)人員的經(jīng)濟需要、社會需要和自我實現(xiàn)需要，改善工作內(nèi)容和行為，增強工作興趣、責任感和成就感，建立合理的薪金福利制度，強調(diào)績效管理的運用，科學(xué)規(guī)范考核辦法，完善晉級晉職機制，建立良好的組織文化。

（二）稅務(wù)人員培訓(xùn)制度應(yīng)當緊密聯(lián)系其職業(yè)生涯的發(fā)展，增強實際能力方面的培養(yǎng)

綜觀發(fā)達國家在稅務(wù)人員教育培訓(xùn)方面的做法，緊密聯(lián)系稅務(wù)人員職業(yè)生涯規(guī)劃開展培訓(xùn)和注重實際能力的培養(yǎng)是十分突出的。通過對稅務(wù)人員工作及職業(yè)發(fā)展的設(shè)計，協(xié)調(diào)個人需求和組織需求，從而實現(xiàn)個人和組織的共同成長和發(fā)展。同時，由于培訓(xùn)與職業(yè)生涯規(guī)劃的緊密聯(lián)系，使得稅務(wù)人員產(chǎn)生學(xué)習(xí)和提高自身素質(zhì)、能力的動力。在培訓(xùn)的內(nèi)容和方法上強調(diào)實踐性和實際能力的培養(yǎng)，從而做到既科學(xué)又富有實效。我國稅務(wù)人員培訓(xùn)機制的建立和完善，應(yīng)當著眼于未來社會和經(jīng)濟發(fā)展的需要，結(jié)合全球化大背景、政府行政改革以及稅收工作面臨的新形勢、新要求，調(diào)整培訓(xùn)工作的思路，以提高稅務(wù)人員素質(zhì)和能力為主導(dǎo)思想設(shè)計培訓(xùn)內(nèi)容，建立起以針對性、實用性、開放性為重點的培訓(xùn)機制，改變不分層次、不分對象的培訓(xùn)方法，改變單一的理論學(xué)習(xí)內(nèi)容，利用科學(xué)多樣的培訓(xùn)方式擴大稅務(wù)人員的視野，提高稅務(wù)人員業(yè)務(wù)素質(zhì)和處理實際問題的能力。當然，更重要的是要按照稅務(wù)人員職業(yè)生涯的規(guī)劃和發(fā)展，有組織、有針對性地進行培訓(xùn)，以滿足稅務(wù)人員自我價值實現(xiàn)的需要，提高其自我學(xué)習(xí)的動力，進而提升稅務(wù)人員的工作能力和水平，達到激勵效果的最大化。

（三）稅務(wù)人員考核制度應(yīng)進一步健全和完善，建立科學(xué)規(guī)范的考核指標體系

我國公務(wù)員的績效考核按照制度化、科學(xué)化、規(guī)范化的要求正在不斷推進，考慮到現(xiàn)有的德、能、勤、績、廉的考核內(nèi)容由于指標的籠統(tǒng)、抽象、粗略，容易造成考核的主觀性和隨意性，導(dǎo)致激勵效果的削弱。因此，為加強對稅務(wù)人員績效考核的客觀性，提高考核結(jié)果的參考價值，可以借鑒發(fā)達國家的經(jīng)驗，實行分層、分類考核，考核要素的設(shè)置應(yīng)科學(xué)、合理，考核指標的設(shè)計既要覆蓋與稅務(wù)人員工作績效有關(guān)的所有方面，又要體現(xiàn)部門、職類、級別、職位的不同特點，并盡可能地將抽象標準細化成更加便于操作的量化標準。同時，還要建立多重考核體制，擴大考核主體構(gòu)成，不僅有自我評估、同事評估、上級評估，還可以邀請相關(guān)專業(yè)的專家進行評估。此外，還應(yīng)加快建立績效考核的申訴機制。

績效考核結(jié)果的運用和兌現(xiàn)是將績效考核結(jié)果與對稅務(wù)人員的激勵密切地結(jié)合起來，使其切實感受到考核的激勵作用。如果只注重考核而不注重考核結(jié)果的運用和兌現(xiàn)，考核勢必失去作用。只有不斷加大考核結(jié)果的運用和兌現(xiàn)力度，使考核與稅務(wù)人員的事業(yè)發(fā)展、切身利益掛鉤，才能充分發(fā)揮績效考核的激勵作用。

（四）稅務(wù)人員激勵應(yīng)當將培訓(xùn)、考核、晉升作為一個系統(tǒng)加以研究和實施

激勵不是管理中的一個具體環(huán)節(jié)和一項具體的職能，而是貫穿于始終的一種理念及其指導(dǎo)下的一系列制度安排和管理行為。僅僅孤立地重視某個激勵因素難以長久奏效，即使是注意施予多種激勵因素但不重視各因素之間的協(xié)調(diào)和綜合運用，同樣難以達到預(yù)期的效果。發(fā)達國家的激勵制度公平公正、職責一致和獎懲結(jié)合，注重實績和嚴格全面的考核，注重能力與潛質(zhì)考察，重視考核結(jié)果并以此作為職務(wù)升降、崗位調(diào)整、培訓(xùn)等的基本依據(jù)，不僅有利于公務(wù)員的特長發(fā)揮和全面發(fā)展，而且對整個組織的高效運轉(zhuǎn)大有裨益。因此，我國稅務(wù)人員激勵機制的建立和完善，應(yīng)當借鑒發(fā)達國家的先進經(jīng)驗，系統(tǒng)地加以研究和考慮，從培訓(xùn)、考核到晉升通盤思考、設(shè)計和實施。只有這樣，才能充分發(fā)揮制度的整體作用，最大限度地達到激勵的效果。

［1］劉厚金.中外公務(wù)員制度概論［M］.北京:北京大學(xué)出版社,2010.8-11.

［2］余興安等.激勵的理論與制度創(chuàng)新［M］.北京:國家行政學(xué)院出版社，2005.