孫卓華

（山東大學(xué)（威海） 法學(xué)院，山東威海 264209 ）

喬治·弗雷德里克森行政哲學(xué)思想析論

孫卓華

（山東大學(xué)（威海） 法學(xué)院，山東威海 264209 ）

喬治·弗雷德里克森是美國(guó)著名行政學(xué)家，他對(duì)公共行政領(lǐng)域不斷進(jìn)行反思、批判和重構(gòu)，其行政思想彰顯出對(duì)公共行政學(xué)和公共行政實(shí)踐的人文關(guān)懷。從行政哲學(xué)視角看，其思想體系大體可概括為公平至上的行政價(jià)值觀、后邏輯實(shí)證主義研究的方法觀和民主行政的倫理觀三部分。其思想具有明顯的溫和式批判的特點(diǎn)，即不完全打破舊理論建立全新理論，而以對(duì)傳統(tǒng)公共行政理論的糾正和完善為主，其意圖是保證公共行政的公共性本質(zhì)和社會(huì)公平的實(shí)現(xiàn)。弗一直關(guān)注公共行政中社會(huì)公平并不斷反思的精神，是值得我們從事與公共行政相關(guān)事務(wù)的人們借鑒的。

喬治·弗雷德里克森；行政哲學(xué)；行政價(jià)值；社會(huì)公正；行政倫理

行政哲學(xué)是從哲學(xué)的角度關(guān)注公共行政，對(duì)公共行政體系給以反思和對(duì)公共行政困境進(jìn)行批判，這種反思或批判蘊(yùn)含著對(duì)公共行政研究和公共行政實(shí)踐的道義關(guān)懷，使之形成的理論可以對(duì)公共行政進(jìn)行指導(dǎo)和解釋。所謂行政哲學(xué)思想就是具有這種行政哲學(xué)某些規(guī)定性的思想，是一種把公共行政在理論和實(shí)際中給以反思或批判后展現(xiàn)的理論成果。

長(zhǎng)期以來，學(xué)界把喬治·弗雷德里克森的思想定位民主行政或者倫理行政領(lǐng)域，大概是將研究視角集中于他的理論細(xì)節(jié)而忽視他構(gòu)建思想的出發(fā)點(diǎn)或者目的。實(shí)際上，從弗雷德里克森的思想形成和構(gòu)成可以發(fā)現(xiàn)，他的行政思想彰顯對(duì)公共行政極濃的人文精神的哲學(xué)屬性。他在《新公共行政》一書的前言中，引用詹姆斯·C·查爾斯沃斯的話：“要用一種大膽無畏且提綱挈領(lǐng)的研究方式探討公共行政學(xué)，而且……要在廣闊的哲學(xué)語境下測(cè)量公共行政的重要價(jià)值?！盵1]（P5）以此表明自己的公共行政研究的邏輯基礎(chǔ)，他的公共行政思想正是循著這個(gè)哲學(xué)理路滲透在公共行政領(lǐng)域之中。因此，本文對(duì)弗的行政思想從哲學(xué)上給予定位，并不是臆想而來的。從行政哲學(xué)角度剖析他的行政思想，旨在使人們進(jìn)一步了解和借鑒他的行政思想，開拓公共行政學(xué)的視野和促進(jìn)公共行政實(shí)踐的發(fā)展。喬治·弗雷德里克森對(duì)傳統(tǒng)公共行政價(jià)值、公共行政研究方法和公共行政倫理等進(jìn)行了反思與批判，每一個(gè)部分公共行政思想都是蘊(yùn)含著對(duì)對(duì)社會(huì)公平的追求。行政價(jià)值觀是弗行政哲學(xué)思想的核心并貫穿在在其思想體系的其他部分中。這三部分體現(xiàn)著弗對(duì)公共行政領(lǐng)域的批判與重構(gòu)，展現(xiàn)了其行政思想境界。

一、公平至上的行政價(jià)值觀

在公共行政的體系中，行政價(jià)值是體系中的關(guān)鍵部分。公共行政的功能、最終目標(biāo)和行政行為都是由行政價(jià)值確定，公共行政的組織結(jié)構(gòu)也受行政價(jià)值制約。不同時(shí)期的公共行政理論和實(shí)踐的區(qū)別基本是通過行政價(jià)值體現(xiàn)出來。新公共行政的行政價(jià)值，在西方公共行政領(lǐng)域具有轉(zhuǎn)折性的研究和實(shí)踐意義，弗雷德里克森作為新公共行政的主要代表，其提倡的行政價(jià)值影響持續(xù)至今。在西方主流的價(jià)值理論看來，價(jià)值與價(jià)值觀是一回事，都是指主體的價(jià)值偏好而言的。相應(yīng)地，行政價(jià)值和行政價(jià)值觀是指各種行政主體對(duì)行政系統(tǒng)的價(jià)值取向或偏好。[2]（P12）弗雷德里克森的行政價(jià)值也屬于主體價(jià)值論，認(rèn)為公共行政的終極價(jià)值是社會(huì)公平而不是效率和經(jīng)濟(jì)。社會(huì)公平是他行政思想的出發(fā)點(diǎn)和歸宿，正如他說，自己的行政研究和行政實(shí)踐是循著社會(huì)公平路徑去做的。這個(gè)價(jià)值指導(dǎo)著他對(duì)公共行政學(xué)的重構(gòu)和對(duì)公共行政實(shí)踐的探究。其表現(xiàn)如下：

（一）對(duì)傳統(tǒng)公共行政價(jià)值的批判

眾所周知，傳統(tǒng)公共行政的“效率”、“價(jià)值中立”原則源于多黨制的政治前提。政黨制度產(chǎn)生后，多黨競(jìng)爭(zhēng)在一定程度上促進(jìn)了民主政治的發(fā)展，同時(shí)也導(dǎo)致社會(huì)利益集團(tuán)的分化與對(duì)立，不同的利益集團(tuán)僅僅關(guān)注本集團(tuán)利益，使社會(huì)公共利益成為空白領(lǐng)域并受到不同侵害，其后果是社會(huì)動(dòng)蕩和效率低下。在多黨制條件下，伍德羅·威爾遜提出的“政治與行政”二分的體制策略，目的是防止多黨競(jìng)爭(zhēng)的狀態(tài)進(jìn)入到行政管理中，以減少或避免混亂與動(dòng)蕩。根據(jù)這一政治體制設(shè)置，政治就被確定為是政策的制定即決策活動(dòng)的領(lǐng)域，行政是執(zhí)行領(lǐng)域，行政行為就是執(zhí)行行為。由此，行政行為的發(fā)生是根據(jù)技術(shù)性的追求而進(jìn)行的，行政管理體系則是技術(shù)性的，相應(yīng)行政程序以及行政行為的發(fā)生，就不需要政治因素介入了。這樣，行政效率在很大程度會(huì)提高。在大工業(yè)時(shí)代，效率導(dǎo)向是工業(yè)社會(huì)大生產(chǎn)文化的具體體現(xiàn)。泰勒倡導(dǎo)的具有高效率的科學(xué)管理組織形式在工業(yè)領(lǐng)域發(fā)揮巨大作用，科學(xué)管理受到社會(huì)各領(lǐng)域的青睞，韋伯提出了與此相一致的官僚制組織理論，被運(yùn)用到公共行政之中，公共行政開始了技術(shù)化、科學(xué)化的道路。公共行政在效率的指導(dǎo)下確實(shí)使社會(huì)發(fā)展很快，但是伴隨著社會(huì)發(fā)展和需求多樣化變化，具有高效率的官僚制組織及其相關(guān)的行政制度，卻無法解決現(xiàn)實(shí)中的各種問題與危機(jī)。傳統(tǒng)公共行政的“效率”價(jià)值原則受到質(zhì)疑。

面對(duì)公共行政合法性危機(jī)和學(xué)科認(rèn)同危機(jī)，弗雷德里克森對(duì)傳統(tǒng)公共行政反思，并用全新的視角、全新的價(jià)值審視和研究公共行政。他認(rèn)為，現(xiàn)實(shí)中過于追求效率而釀成的各種危機(jī)，與傳統(tǒng)公共行政理論的導(dǎo)向有關(guān)。弗批判傳統(tǒng)公共行政把“效率”視為核心價(jià)值，強(qiáng)調(diào)公共行政的功能性、中立性、技術(shù)性，注重非人格化的、客觀化的理性效率的做法。他指出，政治與行政二分為效率價(jià)值提供了充分的政治條件，使效率成為行政價(jià)值的核心。與效率一致的官僚制組織理論，指揮統(tǒng)一、層級(jí)節(jié)制等使組織管理間出現(xiàn)人與人的機(jī)械性控制，雖能促進(jìn)效率卻缺乏創(chuàng)造精神和人格的健康發(fā)展，實(shí)踐上是無效率。由于傳統(tǒng)公共行政單純追求效率，就把公共行政學(xué)的研究局限在一個(gè)非常狹隘的領(lǐng)域內(nèi)，把焦點(diǎn)集中在組織管理、機(jī)關(guān)預(yù)算和人事管理等大量其他的所謂“中性”的問題上，極少關(guān)注與社會(huì)、政治密切相關(guān)的公共政策制定和分析等問題，導(dǎo)致公共行政游離于社會(huì)政治現(xiàn)實(shí)之外，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足解決社會(huì)問題、處理好各種社會(huì)危機(jī)的需要。[3]（P205）效率在某種層次上有積極作用，但在公共問題的解決上卻是一籌莫展，而由于機(jī)械地考慮量化的概念，沒有考慮社會(huì)公平，導(dǎo)致社會(huì)涌現(xiàn)不公平現(xiàn)象。實(shí)際上，在公共行政過程中，行政管理者在執(zhí)行政策時(shí)會(huì)遇到政策的空白，要去根據(jù)實(shí)際需要制定政策，公共行政經(jīng)驗(yàn)對(duì)政治與行政的連續(xù)性能給以更準(zhǔn)確地證明。因此，行政管理者不是中立的，不僅僅是執(zhí)行政策的工具，還擔(dān)負(fù)著廣泛的社會(huì)責(zé)任，并把出色的管理和社會(huì)公平作為社會(huì)準(zhǔn)則、需要去完成的事情或者基本原理。

（二） 對(duì)公共行政價(jià)值的重構(gòu)

弗雷德里克森在批判傳統(tǒng)公共行政價(jià)值的同時(shí)又對(duì)其給以重構(gòu)。他認(rèn)為，傳統(tǒng)公共行政把效率或經(jīng)濟(jì)作為公共行政的出發(fā)點(diǎn)或者終極目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)少投入換取較大產(chǎn)出固然是公共行政的價(jià)值追求和目標(biāo)之一，但絕不是核心價(jià)值，更不是唯一的價(jià)值和終極目標(biāo)。由于傳統(tǒng)公共行政理論把效率和經(jīng)濟(jì)作為公共行政的價(jià)值基礎(chǔ)和追求的目標(biāo)，那么，相應(yīng)地傳統(tǒng)公共行政就會(huì)追求一個(gè)有效、經(jīng)濟(jì)和協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)的行政系統(tǒng)，把研究的重點(diǎn)放在高層管理機(jī)構(gòu)以及政府重要的職能部門，如城市管理部門、國(guó)家預(yù)算部門、宏觀計(jì)劃部門、人事及組織結(jié)構(gòu)等方面。結(jié)果是，傳統(tǒng)公共行政機(jī)關(guān)在執(zhí)行立法和提出計(jì)劃時(shí)時(shí)常會(huì)以犧牲社會(huì)公平來強(qiáng)調(diào)效率和經(jīng)濟(jì)，照顧特殊利益，有悖于公共行政本質(zhì)。

弗雷德里克森在1968年明諾布魯克會(huì)議上，作為新公共行政學(xué)的重要代表人物，發(fā)表了《走向新公共行政》一文，把“社會(huì)公平”作為行政價(jià)值引入公共行政，成為公共行政發(fā)展歷程中的關(guān)鍵轉(zhuǎn)折點(diǎn)。弗的公平就是建立在倫理學(xué)和政治哲學(xué)基礎(chǔ)上的，認(rèn)為“公平意味著人與人之間的一種公正、正當(dāng)和公道的精神或習(xí)性……，它與自然權(quán)力或正義同義”。對(duì)于“社會(huì)公平”，具體解釋是：“社會(huì)公平是一個(gè)包含著一系列價(jià)值偏好、組織設(shè)計(jì)偏好以及管理風(fēng)格偏好的短語，強(qiáng)調(diào)政府服務(wù)的平等、公共管理者決策和項(xiàng)目執(zhí)行的責(zé)任、公共管理的變革、對(duì)公民需求回應(yīng)，公共行政關(guān)注的基本問題是公平對(duì)待公民。這是社會(huì)公平價(jià)值發(fā)揮作用的前提。因此社會(huì)公平就應(yīng)該包括旨在增強(qiáng)這些少數(shù)群體政治權(quán)力并改進(jìn)他們經(jīng)濟(jì)福祉的一系列活動(dòng)”。[1]（前言P5）他提出，公共行政價(jià)值不僅有效率、經(jīng)濟(jì)，更應(yīng)該社會(huì)公平。這樣，公共行政以效率、經(jīng)濟(jì)的方式提供高質(zhì)量的服務(wù)，把社會(huì)公平作為公共行政追求的目標(biāo)。

（三）對(duì)公共行政價(jià)值的發(fā)展

弗不僅倡導(dǎo)社會(huì)公平，也在發(fā)展社會(huì)公平，在20世紀(jì)80年代，他超越新公共管理公共選擇主義的公平觀，提出了復(fù)合公平理論。該理論認(rèn)為，公平應(yīng)該屬于政府理論的范疇，既包括單純的個(gè)人公平、分部化的公平、集團(tuán)的公平、公平的領(lǐng)域，也包括代際公平（后代），公共行政就是致力于實(shí)現(xiàn)以上社會(huì)公平。弗的這種跨群體、跨領(lǐng)域、跨時(shí)代公平的復(fù)合公平理論不是一個(gè)口號(hào)或一個(gè)修辭，而是一個(gè)包含著定義和概念組成的復(fù)雜理論結(jié)構(gòu)，成為政策判斷和公共行政的標(biāo)準(zhǔn)。[4]

弗對(duì)社會(huì)公平的實(shí)現(xiàn)進(jìn)行了理想的設(shè)計(jì)。他認(rèn)為，在公共行政實(shí)踐中，合理使用行政自由裁量權(quán)，可以保證社會(huì)公平。在20世紀(jì)初，當(dāng)腐敗威脅到政府的目的和秩序的時(shí)候，改革者支持效率和經(jīng)濟(jì)這兩個(gè)理論支柱。在沒有別的價(jià)值與公共行政有關(guān)時(shí)，對(duì)付無能和腐敗的政府良方是建立一個(gè)關(guān)心經(jīng)濟(jì)和效率的管理型政府。[5]（P93）他指出，把效率和經(jīng)濟(jì)作為公共行政的指導(dǎo)方針是必要的，但僅此是不夠，必須加上社會(huì)公平作為公共行政的第三個(gè)理論支柱，使公共行政能夠回應(yīng)公民的需求。比如，一個(gè)方案對(duì)一些人是有效率或經(jīng)濟(jì)，對(duì)另一些人則是非效率的或昂貴的。若考慮政策實(shí)施的分配效果，不遵循社會(huì)公平的理念，公共行政就不能實(shí)現(xiàn)全體公民的合法利益。因此，在政策實(shí)施時(shí)應(yīng)該合理運(yùn)用公共行政的指導(dǎo)價(jià)值，更應(yīng)該合理使用行政自由裁量權(quán)，體現(xiàn)公共意志、追求公共利益保證社會(huì)公平。

亞里士多德認(rèn)為法官適用法律不考慮社會(huì)公平會(huì)導(dǎo)致非正義。弗指出，現(xiàn)代國(guó)家的行政管理者同樣面臨著亞里士多德所說的問題。現(xiàn)代行政管理者肩負(fù)著特定命令的責(zé)任，這些命令因他們所處崗位的不同而不同，每一個(gè)崗位的任務(wù)是由法律、城市法典或其他權(quán)威性文件界定的。為此，行政管理者不能像機(jī)器一樣，有效率地、經(jīng)濟(jì)地工作，而在執(zhí)行任務(wù)時(shí)必須理解其行為命令的精神尤其是公平原則（關(guān)心正義），使正義隨著環(huán)境的變化而變化。換言之，行政管理者在遇到不同的任務(wù)或問題不能簡(jiǎn)單機(jī)械地理性地行事，應(yīng)該以正義的原則作指導(dǎo)進(jìn)行操作，這樣，才能體現(xiàn)公共行政的社會(huì)公平性。他提倡公平至上的行政價(jià)值，將社會(huì)公平看做公共行政的目的，通過理論應(yīng)用、制度設(shè)計(jì)和政策執(zhí)行，實(shí)現(xiàn)公共利益，促進(jìn)人類幸福。

二、民主行政的倫理觀

民主行政倫理觀是指公共行政遵循以“公共性”為核心的公共行政范式，在公共行政過程中貫徹民主原則，重視政府的回應(yīng)性和公民的參與，力圖在權(quán)威和法制、效率和民主之間建立一個(gè)平衡點(diǎn)，來克服傳統(tǒng)行政過分關(guān)注效率和權(quán)威的弊端。在社會(huì)公平價(jià)值的導(dǎo)向下，弗雷德里克森強(qiáng)調(diào)政府的社會(huì)責(zé)任和公務(wù)員的公共道德價(jià)值，鼓勵(lì)公民參與到公共事務(wù)的治理中來，認(rèn)為民主行政是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平的有效形式。其目的在于表達(dá)和塑造一種不同的公共行政責(zé)任——行政管理者和公民的責(zé)任，這是弗的民主行政倫理思想在公共行政實(shí)踐中表達(dá)。

自傳統(tǒng)公共行政產(chǎn)生一個(gè)半世紀(jì)以來，功利主義哲學(xué)取代了希臘人的公共觀，并在思想和實(shí)踐中居支配地位。政府的目的被視為私人謀利益。人們以結(jié)果或后果作為判定幸福、快樂或者效用標(biāo)準(zhǔn)，而結(jié)果又是通過官僚化的、技術(shù)的或者科學(xué)的方法來測(cè)定的。在現(xiàn)實(shí)中，公共選擇理論把功利主義的邏輯和市場(chǎng)規(guī)則引入公共行政，相信科學(xué)和技術(shù)能夠回答、解決公共行政問題。實(shí)證主義贊同功利主義的原則，堅(jiān)持公共機(jī)構(gòu)是以效率和經(jīng)濟(jì)為目標(biāo)的。自由主義反對(duì)公共利益和公共利益，認(rèn)為人類是以自我利益為取向的。保守主義也主張政府是保證個(gè)人的人身和財(cái)產(chǎn)安全。社群主義也認(rèn)為在實(shí)現(xiàn)權(quán)利方面所展示的個(gè)人能力，要比實(shí)現(xiàn)公共目標(biāo)方面所展示的集體能力更大。行為主義看來，公共的公意是有利于合法化的利益集團(tuán)。[5]（P20）

弗對(duì)這些理論進(jìn)行批判，指出這些理論都強(qiáng)調(diào)效率、經(jīng)濟(jì)、官僚制和技術(shù)，雖然它們?cè)诠残姓母纳品矫嫫鹆撕艽蟮淖饔?，但是，使得“公共”這一崇高的理念喪失了，在缺乏公共哲學(xué)的情況下，常常想當(dāng)然地以為政府與公共一回事，總是用“政府”替代“公共”。由于沒有人對(duì)公共行為負(fù)責(zé)，大多數(shù)人的行為后果都是相當(dāng)自私的。把“公共”和“政府”等同，公共管理者只對(duì)政府負(fù)責(zé)而不對(duì)廣義的公共領(lǐng)域負(fù)責(zé)。[5]（P3）他認(rèn)為“公共”與“行政”是不同的?！肮病币辉~的古典含義有兩個(gè)來源，一是來自希臘語“pubes”或者“maturity”，是指一個(gè)人具有能從只關(guān)心自我發(fā)展到超越自我、能夠理解他人利益、能夠理解自己行為對(duì)他人所產(chǎn)生結(jié)果的一種能力。第二個(gè)來源是希臘語“koinon”，即現(xiàn)在英語中的“common”，意思是“關(guān)心”、“共同”，這兩個(gè)詞加在一起就使得“public”一詞意味著不僅一個(gè)人能與他人共事，也能夠?yàn)樗酥?。[5] （P19）公共的目的是為了實(shí)現(xiàn)公共利益和服務(wù)于公眾。弗雷德里克森引用戴維·馬修斯的理論對(duì)“政府”和“公共”的比較，指出，“政府只是公共領(lǐng)域的一個(gè)機(jī)構(gòu)，政府是公眾集體的工具、是公共財(cái)產(chǎn)。公眾（公共）之間的關(guān)系是橫向的，政府之間的關(guān)系是縱向的?！惫埠驼遣荒艿韧?。基于此，他得出，“如果把公共等同于政府，我們事實(shí)上限制了人民參與公共事務(wù)的能力。公共的職責(zé)和責(zé)任意味著它能使公民制定一致同意的社群標(biāo)準(zhǔn)和目標(biāo)，為了公共利益，大家一起工作，實(shí)現(xiàn)設(shè)立的目標(biāo)。公共責(zé)任不是集體的責(zé)任，而是我們每個(gè)人的責(zé)任”[5]（P48）公共行政不僅是官員的行政，也是公眾的行政，每個(gè)公眾參與行政實(shí)現(xiàn)公共利益是必然的也是必須的。這樣，效率和民主才會(huì)達(dá)到平衡。

弗指出，“在民主社會(huì)中，公共行政人員最終要向公民負(fù)責(zé)，公共行政的精神建立在對(duì)所有公民善意的道德基礎(chǔ)之上。公共行政除了強(qiáng)調(diào)‘公共性’，更要強(qiáng)調(diào)‘公民’在公共活動(dòng)中的角色與重要性。惟有公共行政進(jìn)入公民角色，成為公民合作的伙伴之后，才能共同完成公共事務(wù)的管理活動(dòng)”。[6]（P65）因此，公共行政包括公民參與的角色與具體行動(dòng)。而且，行政管理者是代表性的公民，他們理所當(dāng)然持有公民精神而不是私利傾向，而且具有公民精神的行政管理者要比具有私利傾向的行政管理者的回應(yīng)性、責(zé)任感和公共利益的觀念高。如果具有私利傾向的人擔(dān)任具有政府責(zé)任的職位時(shí)，事實(shí)表明他們的信仰、觀點(diǎn)和價(jià)值與政府、公眾的道德觀念不一致。也常常會(huì)因?yàn)檫@個(gè)原因，政府中會(huì)出現(xiàn)腐敗和不道德現(xiàn)象。因此，在政府中，具有公民精神的行政管理者會(huì)更加關(guān)注公共事務(wù)?！叭绻姓芾碚呤谴硇缘墓瘢敲此麄兊慕巧褪羌?xì)微的、并且是中的差異；這樣的人會(huì)少一些高人一等的優(yōu)越感和傲慢，而更多一些民主和責(zé)任”。[5]（P184）這樣就會(huì)使議會(huì)的代表性原則與政治的民主性原則一致，使社會(huì)公平有一個(gè)基本前提。

弗認(rèn)為民主行政是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平的有效形式。他強(qiáng)調(diào)，社會(huì)公平和廣泛的社會(huì)責(zé)任是公共行政追求的首要價(jià)值目標(biāo)，公共行政應(yīng)當(dāng)以公眾意愿、公眾利益為導(dǎo)向,發(fā)展以社會(huì)公眾為中心的政府組織和公共政策,強(qiáng)調(diào)政府代表公共利益的職能地位,強(qiáng)調(diào)公眾參與、政府信息和公共政策的公共性,反對(duì)政府自利和代表黨派利益。在他看來，以民主行政去實(shí)現(xiàn)“社會(huì)公平”不是空洞的倫理道德，可以通過行政改革得以實(shí)現(xiàn)。民主行政要求公眾需要應(yīng)成為公共行政體系運(yùn)轉(zhuǎn)的軸心，公眾的利益高于政府自身擴(kuò)張的利益。為此，在現(xiàn)代，公共行政更應(yīng)該建立在所有公民樂善好施的基礎(chǔ)之上，即公民和行政管理者都要有一種對(duì)他人廣泛而積極的愛和樂善好施的意識(shí)。行政管理者有了樂善好施的公民意識(shí)，就不會(huì)把自己的職業(yè)是為獲取私利的工具，就可以服務(wù)于更多公共利益、能公平地滿足公民需要，彰顯公共行政的公共性。

三、后實(shí)證主義的公共行政方法觀

公共行政研究方法影響著公共行政發(fā)展，在不同歷史時(shí)期，因公共行政發(fā)展過程的復(fù)雜性、需要解決問題的多樣性，這就要求公共行政的研究方法與之相適應(yīng)，否則，公共行政的發(fā)展便會(huì)陷入困境。后實(shí)證主義方法觀，就是反對(duì)單純理性和科學(xué)實(shí)證研究，主張?jiān)趦r(jià)值判斷基礎(chǔ)上對(duì)社會(huì)和政治進(jìn)行深入研究，關(guān)心公共行政相關(guān)問題，體現(xiàn)研究者對(duì)現(xiàn)實(shí)的認(rèn)識(shí)與批判。

弗雷德里克森一直以哲學(xué)的思維關(guān)注著公共行政，力求保持公共行政的公共性。在研究方法上，他建立了一套與自己思想體系相配套的研究方法，把價(jià)值貫穿于對(duì)公共行政的研究之中，即后實(shí)證主義的公共行政研究方法。他不僅對(duì)傳統(tǒng)公共行政學(xué)的“價(jià)值中立”進(jìn)行反思、批判給與重構(gòu)，就是對(duì)后來在公共行政領(lǐng)域的理論和實(shí)踐中占主導(dǎo)地位的新公共管理給予批判。

西方近代科學(xué)的發(fā)展和傳播，對(duì)工業(yè)產(chǎn)生了巨大影響，吸引人們對(duì)自然科學(xué)的興趣，人們確信自然科學(xué)研究方法可以在社會(huì)領(lǐng)域適用，人文社會(huì)知識(shí)也可以科學(xué)化。邏輯實(shí)證主義表現(xiàn)出明顯的科學(xué)主義特征，認(rèn)為科學(xué)研究是運(yùn)用經(jīng)驗(yàn)科學(xué)方法，在自然科學(xué)和社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域都適用，作為社會(huì)科學(xué)家應(yīng)該是運(yùn)用自然科學(xué)的研究方法來處理社會(huì)現(xiàn)象，社會(huì)科學(xué)家只處理應(yīng)然的東西，不必涉及價(jià)值的思辨，提倡價(jià)值中立，事實(shí)與價(jià)值的嚴(yán)格區(qū)分。公共行政是社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域，在當(dāng)時(shí)研究情境特點(diǎn)中，理所當(dāng)然甚至是別無選擇只能去使用科學(xué)化、技術(shù)化的研究方法，保證價(jià)值的中立性。公共行政追求效率和經(jīng)濟(jì)，需要科學(xué)化、技術(shù)化的依據(jù)和手段。在當(dāng)時(shí)，大工業(yè)的科學(xué)管理、邏輯實(shí)證主義等理性方法恰恰契合了公共行政發(fā)展的需要?？茖W(xué)管理主義和實(shí)證主義方法就成為公共行政提高效率和經(jīng)濟(jì)的工具依賴。

弗雷德里克森指出：傳統(tǒng)公共行政理論，無論是韋伯的理性官僚制、西蒙的新官僚制模式、林德布羅姆的制度模式、人際關(guān)系學(xué)派還是奧斯特羅姆的公共選擇理論，盡管各自研究的側(cè)重點(diǎn)不同，但它們之間卻有共同的研究取向，即方法論是奠基于實(shí)證論基礎(chǔ)之上。[7]（P16）這種實(shí)證主義研究模式，其共性是重視理性和技術(shù)，將公共行政視為獲得高效率的工具，忽視公共行政價(jià)值和公共行政中人的存在，回避對(duì)研究的行政問題做出“好”與“壞”、“應(yīng)該”與“不應(yīng)該”的價(jià)值判斷。弗提出后邏輯實(shí)證主義研究的觀點(diǎn)，指出，事實(shí)上，純粹的價(jià)值中立是不存在，在學(xué)術(shù)研究中，每個(gè)學(xué)者都會(huì)不可避免地將自己的價(jià)值觀納入學(xué)術(shù)思想中，并對(duì)公共行政學(xué)研究產(chǎn)生不同效果。諸如，現(xiàn)實(shí)中的價(jià)值指向已經(jīng)對(duì)行政學(xué)研究產(chǎn)生的誤導(dǎo)作用，在價(jià)值中立的引導(dǎo)下，許多學(xué)者高居象牙塔，遠(yuǎn)離社會(huì)現(xiàn)實(shí)，接受既定制度閹割的學(xué)術(shù)批判精神，使研究不能達(dá)到影響或參與決策過程中。因而，弗主張，社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域的學(xué)者或?qū)＜覒?yīng)該以其專業(yè)知識(shí)與才能去從事價(jià)值判斷研究，運(yùn)用批判理論和道德哲學(xué)體現(xiàn)對(duì)公共行政研究的貢獻(xiàn)。如果出現(xiàn)實(shí)證研究和實(shí)質(zhì)價(jià)值研究相沖突的時(shí)候，將價(jià)值理論放在優(yōu)先考慮的地位，保證對(duì)價(jià)值判斷的追求。只有這樣，公共行政學(xué)者才會(huì)深入到社會(huì)與政治，關(guān)注與行政相關(guān)的問題，進(jìn)行公共行政本質(zhì)的思考，對(duì)現(xiàn)實(shí)問題積極地認(rèn)識(shí)和批判。作為一個(gè)從事公共行政學(xué)者，不僅僅是純粹的學(xué)術(shù)研究工作者，更應(yīng)該是一個(gè)改革社會(huì)、促進(jìn)社會(huì)發(fā)展與進(jìn)步的倡導(dǎo)者 。[1]（前言P7）

余論

弗對(duì)公共行政領(lǐng)域不斷進(jìn)行反思、批判和重構(gòu)，不是全盤否定后重新建立理論，而是對(duì)傳統(tǒng)公共行政主要是指出其不足，然后提出補(bǔ)充的理論方案，并根據(jù)行政生態(tài)發(fā)展的情境，在原來的行政價(jià)值、研究方法基礎(chǔ)上補(bǔ)上公共行政最需要的價(jià)值，以使公共行政理論與實(shí)踐領(lǐng)域相對(duì)完善，保證公共行政公共性能長(zhǎng)久地被實(shí)現(xiàn)。

弗雷德里克森的思想特點(diǎn)來自他堅(jiān)持公共行政出于其極其濃厚的公共情懷和實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平的現(xiàn)實(shí)需要，他對(duì)公共行政的出發(fā)點(diǎn)和歸宿是公共行政保證社會(huì)公平和人類幸福。因而，其具有理想化或浪漫主義色彩，并一直被后人延續(xù)使用，推動(dòng)著公共行政的研究范圍不斷擴(kuò)大，使公共行政的公共性不斷呈現(xiàn)給后人，公共行政中的社會(huì)公平長(zhǎng)期被關(guān)注或?qū)崿F(xiàn)。同樣，由于弗行政哲學(xué)思想的溫和性，他僅僅批判公共行政的不合理性，而不去完全否定原來的理論價(jià)值或者行政執(zhí)行方案，沒有全新的理論產(chǎn)生，因而其思想也就不能在某時(shí)期居于統(tǒng)治地位，只是根據(jù)社會(huì)、政治環(huán)境的變遷而時(shí)隱時(shí)現(xiàn)，忽強(qiáng)忽弱。他作為學(xué)者，一直以行政人關(guān)心公共行政的公共性問題，而不是去打碎原來理論建立新的理論或者突發(fā)式行政改革。這也是他思想的局限性。弗注重價(jià)值規(guī)范的研究，太過于理想化而沒有提出充分實(shí)際的解決方案，存在著理想與現(xiàn)實(shí)的困境。

弗對(duì)公共行政學(xué)和公共行政實(shí)踐的關(guān)注，其目的是提倡不僅要公共行政學(xué)者，而且要公共行政領(lǐng)域的所有人們，都要去張揚(yáng)公共行政的公共性本質(zhì)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平和人類幸福。他對(duì)傳統(tǒng)公共行政的批判、反思和重構(gòu)，都是以社會(huì)公平和公共行政的公共利益為核心。所以盡管他傳統(tǒng)公共行政的缺陷沒有提出可行性方案，但是指出了問題所在，促使人們不斷思考公共行政的定位和未來發(fā)展方向。尤其是，他主張公共行政應(yīng)該是有效和公平的管理與服務(wù)，為公共行政學(xué)者思考政治科學(xué)和管理學(xué)提供了知識(shí)路徑，開拓公共行政學(xué)術(shù)研究前景，推動(dòng)公共行政學(xué)的發(fā)展。他這種一直關(guān)注公共行政領(lǐng)域并不斷思考的精神，是值得我們從事與公共行政相關(guān)事務(wù)的人們學(xué)習(xí)的。我們也應(yīng)該向他提倡的那樣，作為公共行政學(xué)者應(yīng)該深入到社會(huì)與政治，關(guān)注與行政相關(guān)的問題，進(jìn)行公共行政本質(zhì)的思考，對(duì)現(xiàn)實(shí)問題積極地反思和批判，以盡可能凸顯作為一個(gè)從事公共行政學(xué)者，不僅僅是純粹的學(xué)術(shù)研究工作者，更應(yīng)該是一個(gè)改革社會(huì)、促進(jìn)社會(huì)發(fā)展與進(jìn)步的倡導(dǎo)者。

[1] [美]H·喬治·弗雷德里克森.新公共行政學(xué)[M].北京: 中國(guó)人民大學(xué)出版社,2011.

[2] 陳世香.行政價(jià)值研究[M].北京: 人民日?qǐng)?bào)出版社,2006.

[3] 張銘,陸道平.西方行政管理思想史[M].天津: 南開大學(xué)出版社,2007.

[4] 謝治菊.公共性、社會(huì)公平和公民精神[J].理論月刊,2011,(9).

[5] 張成福.公共行政的精神[M].北京: 中國(guó)人民大學(xué)出版社,2003.

[6] 轉(zhuǎn)自,宋敏.新公共行政學(xué)研究[D].山東大學(xué),2010.

[7] H·George·Frederiekson.New Public Administration[M].The University of Alabama Press.

責(zé)任編輯:侯德彤

On George Frederickson' Administrative Philosophy Theory

SUN Zhuo-hua

( Shandong University, Weihai 264209, China )

George Fredrickson,a famous American administration,has profoundly rethought,criticized and reconstructed theories in the public adm inistrative field.His adm inistrative ideas reflect the studies on public adm inistration and public administrative practice of humanistic care and the characteristics of administrative philosophy.His system of thoughts is divided into fair supreme administrative values,and view of logical positivism research method and the democratic administrative ethics from the perspective of administrative philosophy.And then his thoughts are summarized in a mild manner,showing that he did not aim to establish a new theory by breaking through the old theory.Instead,he tried to correct and improve the traditional public administration theory,aim ing to retain the public nature of public adm inistration and to realize social justice.He always paid attention to social justice in the public administration and made reflections,setting a good example for us to follow.

George Frederickson; administrative philosophy; administrative value; social justice; administrative ethics

D 523.3

A

1005-7110（2013）03-0030-05

2013-03-29

孫卓華（1971- ），女，山東滕州人，山東大學(xué)（威海）法學(xué)院教師，山東大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院博士生。研究方向：政治文化與行政文化。