鄭吉煜 張玉娟

(湘潭大學(xué) 法學(xué)院，湖南湘潭 411105)

檢察院作為法律實(shí)施的監(jiān)督機(jī)關(guān)，監(jiān)督法律的實(shí)施。在民事訴訟中，人民檢察院作為民事訴訟監(jiān)督機(jī)關(guān)，監(jiān)督民事訴訟活動(dòng)。新《民訴法》第55條規(guī)定：“對污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟?！痹摋l的“法律規(guī)定的有關(guān)機(jī)關(guān)”將人民檢察院納入了屬于環(huán)境公益訴訟原告“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”，實(shí)踐中也有檢察院作為環(huán)境公益訴訟的原告，該規(guī)定無疑會(huì)促進(jìn)環(huán)境的保護(hù)和公民合法權(quán)益的保障。然而，這樣的立法設(shè)置與檢察院的職責(zé)相悖，若檢察院作為公益訴訟原告的話，在程序上難以保障和實(shí)現(xiàn)公益訴訟的目的。本文就人民檢察院不宜作為環(huán)境公益訴訟原告作如下闡述。

一、檢察院在民訴中的地位

1.法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。檢察院是法律實(shí)施的監(jiān)督機(jī)關(guān)，《憲法》第129條規(guī)定：“中華人民共和國人民檢察院是國家法律的監(jiān)督機(jī)關(guān)?！弊鳛榉蓪?shí)施的監(jiān)督機(jī)關(guān)，監(jiān)督法律的實(shí)施，其監(jiān)督主要為司法監(jiān)督，其監(jiān)督的對象也只是行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)(法院)及其工作人員的行為，并不包括立法機(jī)關(guān)及其工作人員的立法行為?！睹袷略V訟法》第14條規(guī)定：“人民檢察院有權(quán)對民事訴訟實(shí)行法律監(jiān)督?！比嗣駲z察院對民事訴訟實(shí)行法律監(jiān)督，不但對法院及其工作人員的審判行為、調(diào)解行為、執(zhí)行行為等進(jìn)行監(jiān)督，監(jiān)督法院及其工作人員是否有徇私舞弊，受賄以及濫用職權(quán)等不法行為；同時(shí)也對公民、法人的民事訴訟行為進(jìn)行監(jiān)督，監(jiān)督公民、法人是否有行賄行為，是否誠信，是否有訴訟詐騙行為等。

2.公益訴訟原告?！睹裨V法》第55條規(guī)定：“對污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟?！睙o論是從理論還是實(shí)踐來看，本條中“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”應(yīng)當(dāng)包括人民檢察院，對于人民檢察院作為環(huán)境公益訴訟原告也沒有什么疑義，而且實(shí)踐中也有人民檢察院作為環(huán)境公益訴訟原告資格的案例，也取得了很好的效果，很好地實(shí)現(xiàn)了公民的合法利益。

在民事訴訟的一般訴訟模式下，訴訟利益作為認(rèn)定原告的基礎(chǔ)，沒有訴訟利益，則不具有原告資格。隨著檢察職能理論的發(fā)展，民事訴訟、行政訴訟的“哥德巴赫猜想理論”擴(kuò)展了檢察職能，創(chuàng)建了檢察訴權(quán)理論，即是檢察院擁有了訴權(quán)的理論基礎(chǔ)?！皳Q言之， 啟動(dòng)民事、行政訴訟程序不再由實(shí)體權(quán)利人或直接利害關(guān)系人所獨(dú)有，只要非實(shí)體權(quán)利人或非直接利害關(guān)系人經(jīng)合法授權(quán)，他們完全可以基于程序意義上的訴權(quán)啟動(dòng)民事、行政訴訟程序?！盵1]

對環(huán)境公益訴訟而言，環(huán)境公益訴訟的“公益”為大多數(shù)不特定利益。既然新民訴法中“法律規(guī)定的有關(guān)機(jī)關(guān)”作為環(huán)境公益訴訟原告資格，人民檢察院環(huán)境公益訴訟原告絕非是一個(gè)偶合性，而是本身職能與環(huán)境公益訴訟的特點(diǎn)順應(yīng)了檢察院作為環(huán)境公益訴訟原告的現(xiàn)實(shí)需要?！耙部梢哉f，正是當(dāng)下危害社會(huì)公共利益事件頻發(fā)、社會(huì)公眾正當(dāng)期待嚴(yán)重削弱的不良現(xiàn)象催生出包括民行檢察、公益訴訟等諸多制度化產(chǎn)物。因此，民行檢察和公益訴訟就在基因上具有公共利益捍衛(wèi)者的屬性。”[2]

同時(shí)，人民檢察院作為環(huán)境公益訴訟原告，在實(shí)踐中保障和實(shí)現(xiàn)了公民的合法權(quán)益。2012年，上海市松江區(qū)檢察院督促污染地鎮(zhèn)政府提起民事訴訟，并追討88萬余元治污費(fèi)，且松江區(qū)法院也作出了相應(yīng)的判決。2009年，廣東深圳市、廣州市有檢察院作為環(huán)境公益訴訟原告提起環(huán)境公益訴訟。檢察院作為原告，取得了很好的社會(huì)效果。

在國外也有檢察院作為環(huán)境公益訴訟原告，并很好地實(shí)現(xiàn)了大多數(shù)公民的權(quán)益。例如在巴西，盡管有關(guān)政府機(jī)構(gòu)和民間社會(huì)團(tuán)體也可以提起民事公益訴訟，但在實(shí)踐中，約九成民事公益訴訟是由檢察院提起的。有權(quán)提起民事公益訴訟的擬制原告通常選擇告知檢察院或向其投訴，民事公益訴訟多是由檢察院提起。“在巴西民事公益訴訟制度的確立過程中，檢察機(jī)關(guān)起著重要的作用，而在司法實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)則是提起民事公益訴訟的主要主體，有效地促進(jìn)了這一制度的實(shí)施和發(fā)展。”[3]

總之，檢察院作為法律實(shí)施的監(jiān)督機(jī)關(guān)，在民事訴訟中有權(quán)監(jiān)督民事訴訟行為。在環(huán)境公益訴訟中，檢察院作為環(huán)境公益訴訟原告無論是從實(shí)踐中，還是理論上，都是無異議的。同時(shí)，對于檢察院作為環(huán)境公益訴訟原告也是立法機(jī)關(guān)的立法初衷，也是環(huán)境公益訴訟的現(xiàn)實(shí)需要和理想的訴訟原告主體。

二、檢察院作為環(huán)境公益訴訟原告的窘境

人民檢察院作為民事訴訟中的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，有權(quán)監(jiān)督民事訴訟行為。同時(shí)，檢察院作為環(huán)境公益訴訟的原告，無論從理論還是實(shí)踐來看，都是眾望所歸。環(huán)境公益訴訟制度給公民利益和社會(huì)利益的保障帶來的曙光，對于社會(huì)公共利益的保障和環(huán)境保護(hù)有著重大的意義，也帶來良好的社會(huì)效益。然而，人民檢察院作為環(huán)境公益訴訟原告同時(shí)也存在相應(yīng)的負(fù)面效果。正如蘇力先生所言：即使一個(gè)總體上說來是有用、有益的制度也不是萬能的，不存在只有好處沒有缺點(diǎn)的制度。一個(gè)制度并不僅僅因?yàn)樗侵贫?，就不?huì)在具體問題上，有時(shí)甚至是重大歷史判斷上出錯(cuò)。[4]下面分析檢察院作為環(huán)境公益訴訟原告面臨的窘境：

(一)與其法律監(jiān)督職能相悖，同時(shí)不符合實(shí)體公正的要求

一方面，我們不得不承認(rèn)人民檢察院作為環(huán)境公益訴訟原告會(huì)給公共利益和環(huán)境保護(hù)帶來良好的社會(huì)效益，我們也并不能否定當(dāng)下的理論支撐和實(shí)踐操控?！肮媸芮謾?quán)主體泛化，檢察機(jī)關(guān)必須督促政府職能機(jī)構(gòu)依法履職，從而使國家和社會(huì)公益得到有效保護(hù)。同時(shí)，為了保障檢察建議發(fā)揮良好的作用，檢察機(jī)關(guān)需要充分整合自身的檢察職能，形成合力，實(shí)現(xiàn)有效保障。”[5]當(dāng)受侵權(quán)主體不提起訴訟時(shí)或者不申訴的情形下，為了保障國家利益、社會(huì)利益以及大多數(shù)公民的合法利益，人民檢察院應(yīng)當(dāng)提起環(huán)境公益訴訟。“否則大量社會(huì)公益得不到必要的保護(hù)，在一定程度上也是對這類惡性侵權(quán)行為的放縱，最終形成新的社會(huì)矛盾，引起各種上訪不斷，甚至釀成群體性事件，造成社會(huì)穩(wěn)定問題，從而無法維持構(gòu)建和諧社會(huì)所必須具備的正常的市場經(jīng)濟(jì)秩序和社會(huì)的公平正義，其后果十分嚴(yán)重。”[5]

人民檢察院作為環(huán)境公益訴訟原告的資格，無論是在國內(nèi)還是國外，能夠取得良好的社會(huì)效益。但是，人民檢察院在民事訴訟中，不但能夠擔(dān)當(dāng)環(huán)境公益訴訟的原告，同時(shí)還身兼民事訴訟行為法律監(jiān)督的職能身份。因此，盡管理論上和實(shí)踐中都認(rèn)定了人民檢察院作為環(huán)境公益訴訟的原告資格，但是作為法律實(shí)施的監(jiān)督機(jī)關(guān)的身份又給作為環(huán)境公益訴訟原告資格的人民檢察院增添了麻煩。

存在的問題是，當(dāng)人民檢察院作為環(huán)境公益訴訟原告參與訴訟時(shí)，由誰來履行訴訟行為的法律監(jiān)督權(quán)，人民檢察院自己么？當(dāng)然不能。畢竟在環(huán)境公益訴訟中，人民檢察院作為環(huán)境公益訴訟的原告，關(guān)系到當(dāng)事人的利益。既然是作為原告，自然在訴訟中不得既是原告，同時(shí)又是民事訴訟行為的法律監(jiān)督者。因而，人民檢察院作為國家法律實(shí)施的監(jiān)督者，不得以環(huán)境公益訴訟的原告身份參與環(huán)境公益訴訟?！白鳛榉杀O(jiān)督主體，應(yīng)該是中立的、超然的，而不能成為被監(jiān)督法律關(guān)系中的當(dāng)事人。當(dāng)我們將公益訴訟權(quán)賦予檢察機(jī)關(guān)時(shí)，就等于賦予了檢察機(jī)關(guān)雙重的身份，既是該公益訴訟的原告，又是該訴訟案件的法律監(jiān)督者，身份的重疊意味著權(quán)力配置的重疊，自己監(jiān)督自己，這在法理上和實(shí)踐中無論如何也講不通的。”[6]

另一方面，法律規(guī)定檢察院作為環(huán)境公益訴訟的原告，提起環(huán)境公益訴訟的目的在于實(shí)現(xiàn)實(shí)體公正。實(shí)體公正要求“依法辦事，不偏私；平等對待相對人，不歧視；合理考慮相關(guān)因素，不專斷”。最終保障公民、法人及其他組織的環(huán)境權(quán)益。同時(shí)，環(huán)境實(shí)體公正的實(shí)現(xiàn)能夠帶來良好的社會(huì)價(jià)值和環(huán)境正義，正義不僅要實(shí)現(xiàn), 而且要以看得見的方式被實(shí)現(xiàn)。

實(shí)體公正要求無論是在實(shí)體上抑或是在程序上平等對待相對人，考慮相關(guān)因素，不專斷。“由于人們給法律和官方法律執(zhí)行者賦予了公正的特征，從而在意識上產(chǎn)生了一種距離，將追逐自我利益的世俗世界與法律性的無情和超然的世界分離開來。”[7]然而，這并不是說人們已經(jīng)讓渡或者放棄了實(shí)體公正，相反卻是在更為全面追求實(shí)體公正。

檢察院作為環(huán)境公益訴訟原告，同時(shí)檢察院作為國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，在立法上和訴訟程序上，與被告人(相對人)地位顯然已經(jīng)是不平等，難以實(shí)現(xiàn)法院裁判不偏私、不專斷的情形。與此同時(shí)，檢察院本身的職責(zé)是行使國家法律監(jiān)督權(quán)，一旦將檢察院作為環(huán)境公益訴訟的原告，在實(shí)體上，人民檢察院有法律監(jiān)督與訴訟專斷、攬權(quán)的嫌疑?！胺芍贫茸钪匾囊饬x之一，就是它可以被視為是一種限制和約束人們權(quán)力欲的一個(gè)工具?！盵8]檢察院能夠作為環(huán)境公益訴訟的原告，若是法律沒有能夠約束檢察院的權(quán)力，這樣非但不能實(shí)現(xiàn)實(shí)體的公正，也不能實(shí)現(xiàn)程序?qū)τ趯?shí)體的保障，以至于不能實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益的保護(hù)。

(二)檢察院作為環(huán)境公益訴訟原告在二審、再審中的問題

第一，對于環(huán)境公益訴訟上訴應(yīng)對。在國外，很多國家原則上對公益訴訟作一審終審，但是具有有關(guān)權(quán)益的公民可以再提起普通民事訴訟。我國的民訴法雖然規(guī)定了環(huán)境公益訴訟的原告，但并沒有作出環(huán)境公益訴訟為一審終審，也沒有相應(yīng)的制度作為配套措施。因此，在環(huán)境公益訴訟，若未作出環(huán)境公益訴訟為一審終審，也沒有相應(yīng)的制度作為配套措施，當(dāng)環(huán)境公益訴訟被告當(dāng)事人不服法院裁決時(shí)應(yīng)當(dāng)給予被告人上訴的權(quán)利。被告不服法院裁決時(shí)，必然向上一級法院提起上訴或申請人民檢察院提起抗訴。為了實(shí)現(xiàn)程序的正義，保障環(huán)境公益訴訟被告當(dāng)事人的利益，我們認(rèn)為應(yīng)當(dāng)給予被告人上訴的權(quán)利，畢竟，沒有救濟(jì)的程序是無法保障當(dāng)事人的權(quán)利的。這時(shí)存在的一個(gè)問題就是人民檢察院作為原審的原告，又該以何種身份參加訴訟，是原審原告，還是二審中的被上訴人，其他的訴訟參與人，抑或是法律實(shí)施監(jiān)督者？這一系列問題的存在，難免與人民檢察院的訴訟地位不大符合。

鑒于作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的人民檢察院的權(quán)力屬于國家公權(quán)力的性質(zhì)，在作為環(huán)境公益訴訟原告時(shí)，同時(shí)在訴訟中并沒有直接的訴訟利益維系著其參與的環(huán)境公益訴訟，即使是關(guān)系到國家利益和社會(huì)利益時(shí)，也并不存在訴訟利益的維系，所以在訴訟中不得作為被上訴人。當(dāng)被告當(dāng)事人不服法院裁決而提起上訴時(shí)，應(yīng)當(dāng)保障被告當(dāng)事人上訴的權(quán)利。但問題由此便產(chǎn)生了：當(dāng)人民檢察院作為環(huán)境公益訴訟原告時(shí)，我們的程序是保障社會(huì)公共利益還是實(shí)現(xiàn)程序的正義？顯然這樣的規(guī)定在沒有相配套的措施下難以兩全。

第二，再審的啟動(dòng)形式。新民訴法的修改增加了人民檢察院對再審抗訴，即209條規(guī)定：“有下列情形之一的，當(dāng)事人可以向人民檢察院申請檢察建議或者抗訴：一、……三、再審判決、裁定有明顯錯(cuò)誤的?！憋@然，作為環(huán)境公益訴訟裁判者的法院，其裁決也會(huì)出現(xiàn)錯(cuò)誤，出現(xiàn)法院裁決錯(cuò)誤的情形時(shí)，對于再審的啟動(dòng)程序是人民檢察院抗訴抑或是提出檢察建議呢？提起抗訴，這不符合法律一般程序的規(guī)定，畢竟人民檢察院作為環(huán)境公益訴訟的原告，雖然不是案件的當(dāng)事人，卻是案件的擬制當(dāng)事人。按照訴訟程序的設(shè)置，原告只得申請?jiān)賹?，并不得以抗訴方式啟動(dòng)再審程序。同樣，人民檢察院也不得提出檢察建議的方式啟動(dòng)再審程序，因?yàn)檫@時(shí)的檢察院業(yè)已不再是站在法律監(jiān)督的立場，畢竟沒有人既作為當(dāng)事人，又作為訴訟的參與人；若既是當(dāng)事人又是法律的監(jiān)督者的話，法律實(shí)施的監(jiān)督只是一紙空文，并無現(xiàn)實(shí)的意義。

三、排除檢察院作為環(huán)境公益訴訟原告資格

人民檢察院作為環(huán)境公益訴訟的原告，從目前來看，在實(shí)踐上和理論上都屬無疑?！叭绻麢z察機(jī)關(guān)以原告資格直接提起民事訴訟，這意味著檢察機(jī)關(guān)將站立在民事訴訟的前臺(tái)，由過去的消極防御角色轉(zhuǎn)變?yōu)榉e極進(jìn)攻的角色。積極的能動(dòng)作用不僅意味著檢察機(jī)關(guān)角色在轉(zhuǎn)換，也同時(shí)意味著檢察機(jī)關(guān)在民事訴訟領(lǐng)域中增加了一項(xiàng)新業(yè)務(wù)?！盵9]人民檢察院作為環(huán)境公益訴訟的原告，不但增加了人民檢察院的職能，同時(shí)也彌補(bǔ)了環(huán)境公益訴訟一直以來都無明確的適格原告而造成環(huán)境破壞、環(huán)境污染的行為逍遙法外，以致環(huán)境污染、環(huán)境破壞日益嚴(yán)重，無法保障公民和國家、社會(huì)的合法權(quán)益的空缺。人民檢察院作為環(huán)境公益訴訟的原告，可以一定程度上改變上述的窘境。

但是，若沒有相應(yīng)的配套措施的話，會(huì)給實(shí)務(wù)中的當(dāng)事人和法院帶來疑問。從目前的立法來看，并沒有給予人民檢察院作為環(huán)境公益訴訟原告的制度相應(yīng)的配套措施，也沒有上訴程序、再審程序等保障措施來對環(huán)境公益訴訟進(jìn)行救濟(jì)；抑或是像巴西一樣，如果公益訴訟的判決有利于該群體，所有未參加訴訟的群體成員都可通過該判決獲益。若判決不利于群體，則不得就該群體性權(quán)利再次提起公益訴訟，但是可以通過提起個(gè)人訴訟的方式請求法院保護(hù)自己的個(gè)人權(quán)利。

因此，盡管環(huán)境公益訴訟能夠保障公民和社會(huì)的公益權(quán)益，但是如果沒有相應(yīng)的輔助措施，也會(huì)給法律的實(shí)施過程帶來相應(yīng)的麻煩，導(dǎo)致該制度形同虛設(shè)，必然也會(huì)引發(fā)對司法的權(quán)威性帶來的公眾的質(zhì)疑?！叭绻麤]有配套制度對這種結(jié)構(gòu)進(jìn)行矯正，法律監(jiān)督的資源配置就呈現(xiàn)失衡的狀態(tài)，極不合理，法律監(jiān)督的實(shí)效性也將受到很大影響?！盵10]我們認(rèn)為，人民檢察院作為法律實(shí)施的監(jiān)督機(jī)關(guān)，在民事訴訟中監(jiān)督民事訴訟行為，不應(yīng)當(dāng)作為環(huán)境公益訴訟的原告，應(yīng)當(dāng)將其排除在環(huán)境公益訴訟原告資格之外，以實(shí)現(xiàn)實(shí)體公正，保障司法的權(quán)威性和程序的正義性。

參 考 文 獻(xiàn)

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