王學(xué)敏 朱星星

(中共東莞市委黨校，廣東東莞 523083)

改革開放以來，東莞本著務(wù)實(shí)、創(chuàng)新的精神，碰到什么問題解決什么問題，不斷推進(jìn)行政體制改革，取得很大的成效。但是，這種改革思路，往往缺乏一種整體設(shè)計(jì)與長遠(yuǎn)規(guī)劃，在改革之初與改革局部領(lǐng)域，改革成效較為明顯，但隨著改革的深入，各項(xiàng)改革之間就會(huì)因相互沖突而產(chǎn)生內(nèi)耗，這種內(nèi)耗會(huì)影響改革進(jìn)程，使局部改革可能成為整體改革的陷阱，前期改革可能成為后續(xù)改革的阻礙，所以，改革必須有一個(gè)頂層設(shè)計(jì)，才會(huì)有明確的方向與協(xié)調(diào)的步驟。

一、東莞行政體制改革頂層設(shè)計(jì)必須處理好幾個(gè)關(guān)系

轉(zhuǎn)變政府職能一直是我國行政體制改革的關(guān)鍵。目前，在東莞行政體制改革中，也不斷推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，但是，政府職能轉(zhuǎn)變更多的還是體系內(nèi)部進(jìn)行轉(zhuǎn)移，較少在政府與市場、社會(huì)間切割，而這恰恰才是政府職能轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵。

(一)科學(xué)界定政府與市場的關(guān)系

從全國的范圍看，界定政府與市場關(guān)系的關(guān)鍵是政企分開，但是，從東莞的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)看，因?yàn)閲衅髽I(yè)較少，政企分開不是主要的任務(wù)，更多的是如何讓市場機(jī)制在資源配置中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用的問題。

一是適當(dāng)定位招商引資工作。在區(qū)域競爭不斷加劇的氛圍影響下，招商引資成為政府的第一要?jiǎng)?wù)，東莞市、鎮(zhèn)、村甚至村民小組都以招商引資作為工作重點(diǎn)，扶持企業(yè)成為政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的重要任務(wù)。但是，政府還是應(yīng)該以營造良好的政務(wù)環(huán)境作為招商引資的基礎(chǔ)，而不應(yīng)過分突出政府經(jīng)濟(jì)干預(yù)的作用，甚至以犧牲資源配置公平性、削弱市場機(jī)制作用的方式進(jìn)行招商引資。

二是政資公開。雖然東莞較少國有企業(yè)改制的問題，但是，東莞的基層也有不少以鎮(zhèn)、村為主體的經(jīng)濟(jì)實(shí)體。東莞原來是農(nóng)業(yè)縣，在城市化過程中，傳統(tǒng)的做法是依靠物業(yè)出租作為集體資產(chǎn)的支撐。近年來，隨著土地資源越來越少，如何保證集體資產(chǎn)的保值、增值，壯大集體經(jīng)濟(jì)成為一個(gè)重要的課題，集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生進(jìn)軍實(shí)業(yè)的沖動(dòng)，這是一個(gè)危險(xiǎn)的信號。雖然大部分集體資產(chǎn)是壟斷性的資源，但如果沒有一個(gè)科學(xué)的經(jīng)營機(jī)制，會(huì)產(chǎn)生新的政資不分問題，影響市場機(jī)制的調(diào)配作用。

三是防止過度市場化。市場化是改革的一個(gè)基本方向。但是，提供公共服務(wù)、維護(hù)社會(huì)的公平正義卻是政府的天職。治安、教育、衛(wèi)生等公共服務(wù)職能是政府的職責(zé)，這些是不能過度市場化的。讓企業(yè)承擔(dān)這些職能，確實(shí)能減輕政府負(fù)擔(dān)，保證企業(yè)盈利，但是這必然會(huì)增加居民的負(fù)擔(dān)。東莞現(xiàn)在有大量的民營學(xué)校、民營醫(yī)院，可以在一定程度上緩解教育資源與衛(wèi)生資源緊缺的狀況。然而，這也恰恰說明了東莞必須大力發(fā)展公立學(xué)校、醫(yī)院，把政府應(yīng)該做的事情做好。

(二)科學(xué)界定政府職能與社會(huì)管理的關(guān)系

“小政府，大社會(huì)”是當(dāng)前行政體制改革的基本方向，關(guān)鍵點(diǎn)在于社會(huì)管理體制創(chuàng)新。黨的十八大確立“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與和法治保障”的社會(huì)管理體制。目前的社會(huì)管理創(chuàng)新點(diǎn)主要是如何建立社會(huì)協(xié)同、公眾參與的機(jī)制，搭建公眾參與社會(huì)管理的平臺(tái)，借助社會(huì)力量、民間資源管理社會(huì)。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)年代，民眾習(xí)慣于依賴政府管社會(huì)，社會(huì)自我管理的能力較弱，需要培養(yǎng)，所以這是一個(gè)過程。目前，東莞應(yīng)大力培育社會(huì)組織并加強(qiáng)對規(guī)范社會(huì)組織的制度研究，制度供給是培育社會(huì)組織最好的催化劑。

一是要突出東莞社會(huì)管理的特殊性。大量外來人口的流入，使東莞的社會(huì)管理形成一種戶籍與居住地分離的格局，而國家對流動(dòng)人口的服務(wù)與管理都缺乏相應(yīng)的法律法規(guī)。東莞作為一個(gè)沒有立法權(quán)的地方政府，只能在現(xiàn)有的法律框架內(nèi)制定相應(yīng)的管理措施，導(dǎo)致東莞的社會(huì)管理事務(wù)特別復(fù)雜。

二是培育社會(huì)組織。通過社會(huì)組織孵化基地，東莞目前已培育了不少社會(huì)組織。社會(huì)組織從無到有，從小到大，從少到多，需要一個(gè)過程，不能急功近利，社會(huì)組織的建立還需要公民的自覺，社會(huì)組織不能成為“速成班”。應(yīng)當(dāng)充分借助東莞原來農(nóng)村形態(tài)下的各種村社組織，建立非營利性組織；或是借助類似“同鄉(xiāng)會(huì)”等組織形式建立新型自治組織；同時(shí)，還需通過一些專業(yè)社工隊(duì)伍建立專業(yè)化的社會(huì)組織。

三是完善監(jiān)管制度。社會(huì)組織承擔(dān)的部分政府職能，往往也是公共事務(wù)，利用的是社會(huì)資源甚至直接是政府資源，這離不開必要的監(jiān)管。尤其在公民社會(huì)還不成熟的階段，一些組織可能打著非營利旗號，從事營利的活動(dòng)。需注意的是，個(gè)別組織的破壞性行為，又容易打擊那些真心服務(wù)的社會(huì)組織和愛心人士，他們奉獻(xiàn)社會(huì)，結(jié)果卻招來眾多的質(zhì)疑。所以，要完善監(jiān)管制度，一方面鼓勵(lì)愛心人士奉獻(xiàn)社會(huì)，另一方面也杜絕社會(huì)組織的不良行為。

四是培育社會(huì)組織自我發(fā)展能力。目前，東莞的社會(huì)組織主要還是由政府提供資源，以政府向社會(huì)組織購買服務(wù)的方式，培育社會(huì)組織。需要明確的是，由政府向社會(huì)組織購買服務(wù)的方式應(yīng)是一種過渡方式，社會(huì)組織應(yīng)是政府與社會(huì)事務(wù)之間、社會(huì)與社會(huì)事務(wù)之間的橋梁，最終應(yīng)該發(fā)展為以社會(huì)力量與民間資源為主力。應(yīng)該鼓勵(lì)社會(huì)組織“斷乳”，更多面向社會(huì)，整合社會(huì)的公益力量，協(xié)助政府做好社會(huì)管理工作。

(三)科學(xué)界定政府事務(wù)與自治事務(wù)的關(guān)系

在基層管理中，政府事務(wù)、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)事務(wù)、自治事務(wù)作為公共事務(wù)往往混為一體，造成社區(qū)(包括村委會(huì)與居委會(huì))成為“名虛事實(shí)”的一級政府。許多行政事務(wù)都由社區(qū)承擔(dān)，同時(shí)，也讓社區(qū)的集體經(jīng)濟(jì)承擔(dān)大量的行政事務(wù)的管理成本。在多種公共事務(wù)的管理中，制度設(shè)計(jì)都是由市、鎮(zhèn)、村三級分成承擔(dān)，這本身就是把自治組織與政府組織混為一體定性。村級體制改革，也沒完全解決這一問題，關(guān)鍵是沒有科學(xué)界定政府行政事務(wù)與社區(qū)自治事務(wù)的邊界。

為此，一方面應(yīng)依據(jù)法律界定事務(wù)的性質(zhì)，劃分行政事務(wù)與自治事務(wù)。雖然行政事務(wù)與自治事務(wù)都是公共事務(wù)，但行政事務(wù)是政府的職能所在，由政府組織承擔(dān)，自治事務(wù)是社區(qū)自治的職能，由群眾性的自治組織承擔(dān)。行政事務(wù)是有法律明確授權(quán)的，是政府組織的權(quán)力，也是政府組織的責(zé)任。如社會(huì)治安、公共教育、公共衛(wèi)生等職能，是政府的職責(zé)所在，不應(yīng)由社區(qū)組織承擔(dān)。更為重要的是，許多政府部門將具體事務(wù)下放到社區(qū)組織，這些職能都應(yīng)逐步剝離，在村級體制改革中才能明確政務(wù)中心的職能。另一方面政府也不應(yīng)過度干預(yù)社區(qū)的自治事務(wù)。在集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社區(qū)選舉的過程中，政府有責(zé)任引導(dǎo)社區(qū)朝正確的方向發(fā)展，但不能過度干預(yù)，或是直接將社區(qū)當(dāng)成一個(gè)下級單位進(jìn)行工作安排。

(四)科學(xué)界定層級政府的職能關(guān)系

在目前東莞的行政體制的各項(xiàng)試點(diǎn)改革中，市、鎮(zhèn)(街)之間的行政事務(wù)權(quán)限不夠明確。由于市、鎮(zhèn)(街)之間的行政事務(wù)權(quán)限的模糊形成了這樣的情況：同樣的行政事務(wù)，一般的鎮(zhèn)(街)要到市里辦，中心鎮(zhèn)在本鎮(zhèn)(街)就可以辦理。中心鎮(zhèn)與非中心鎮(zhèn)不同，試點(diǎn)鎮(zhèn)與非試點(diǎn)鎮(zhèn)不同?；蚴腔诜傻囊?guī)定，許多行政事務(wù)，在鎮(zhèn)(街)辦理具體的環(huán)節(jié)后，最后還必須到市確認(rèn)，這些行政事務(wù)的紛繁和復(fù)雜，不但沒充分發(fā)揮“二級政府”扁平式管理的高效能作用，甚至造成行政相對人更為茫然的局面。因此，有必要對行政事務(wù)權(quán)限進(jìn)行分類，從層級上明晰各級政府之間的權(quán)限。特別是要配合最終的撤鎮(zhèn)建區(qū)和并鎮(zhèn)建區(qū)的改革，讓不同層級政府之間的職責(zé)更加清晰。

二、科學(xué)設(shè)計(jì)東莞政府的層級架構(gòu)

(一)科學(xué)設(shè)計(jì)管理幅度與管理層級

合理的管理幅度與管理層級是行政區(qū)域劃分的基礎(chǔ)理論，合理的管理幅度是資源充分利用和管理有效性的關(guān)鍵。一個(gè)地區(qū)管理幅度的確定，應(yīng)該衡量的因素主要有：管轄區(qū)域面積、常住人口數(shù)量、經(jīng)濟(jì)事務(wù)與社會(huì)事務(wù)量、社會(huì)成熟度、科技發(fā)展程度、現(xiàn)行的法律規(guī)定以及本地的歷史文化因素等。東莞現(xiàn)在是2465平方公里，常住人口822.02萬，超5000億的經(jīng)濟(jì)總量，較為特殊的人口結(jié)構(gòu)帶來較為繁重的社會(huì)管理負(fù)擔(dān)。同時(shí)，設(shè)計(jì)東莞行政架構(gòu)，還需考慮以下基本的共識(shí)：一是原來二級行政的扁平式架構(gòu)必須堅(jiān)持；二是長期保持32個(gè)鎮(zhèn)(街)與4個(gè)經(jīng)濟(jì)園區(qū)的分割狀態(tài)是不利于東莞經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展的；三是將現(xiàn)有的32個(gè)鎮(zhèn)(街)升格為縣級政府是不現(xiàn)實(shí)的。在綜合考慮以上因素的結(jié)論：一是撤鎮(zhèn)建區(qū)或并鎮(zhèn)建區(qū)是東莞行政體制改革的長遠(yuǎn)之計(jì)；二是建區(qū)以后下面不再設(shè)立鎮(zhèn)與街道辦事處，但必須成立規(guī)范的行政服務(wù)中心。

(二)東莞行政架構(gòu)設(shè)計(jì)圖

根據(jù)以上思路，本課題組的基本設(shè)計(jì)是：在轉(zhuǎn)變職能的基礎(chǔ)上，東莞應(yīng)堅(jiān)持實(shí)行“二級行政三級管理”的模式。“二級行政”是指通過改革形成的市與區(qū)兩級政府；三級管理是指通過改革后的市、區(qū)與社區(qū)政務(wù)中心。社區(qū)政務(wù)服務(wù)中心應(yīng)作為區(qū)的派出機(jī)構(gòu)，形式上還是回到市-區(qū)-街道的架構(gòu)，但街道辦事處替換為社區(qū)服務(wù)中心，有所區(qū)別的是：如設(shè)街道辦事處，下面還須設(shè)社區(qū)中心，如把中心作為區(qū)的派出機(jī)構(gòu)，下面不應(yīng)再設(shè)任何機(jī)構(gòu)。東莞的行政架構(gòu)設(shè)計(jì)如圖1所示，設(shè)計(jì)的理由是：

圖1 東莞行政架構(gòu)設(shè)計(jì)圖

一是通過升格鎮(zhèn)街為區(qū)化解改革碰到的法律問題。依據(jù)現(xiàn)行的法律，行政執(zhí)法與行政許可權(quán)限主要下放到縣(區(qū))一級政府，雖然在簡政強(qiáng)鎮(zhèn)改革的試點(diǎn)中，根據(jù)管理需求的現(xiàn)實(shí)，通過委托等形式，下放權(quán)力到鎮(zhèn)一級政府。但是，改革無法繞過法律關(guān)于行政主體資格的規(guī)定，改革需依法進(jìn)行。所以，將鎮(zhèn)街升級為區(qū)政府(縣一級政府)是化解法律矛盾的主要途徑。

二是通過鎮(zhèn)街合并解決資源分散的問題。資源分散、重復(fù)建設(shè)、行政浪費(fèi)是東莞32個(gè)鎮(zhèn)(街)分割的主要問題。通過撤鎮(zhèn)建區(qū)或并鎮(zhèn)建區(qū)，可以充分發(fā)揮行政資源與市場資源的效用，提升公共設(shè)施的檔次與效用，也可以解決大量的審批、執(zhí)法事務(wù)涌向市直部門而造成“行政堵車”的問題。

三是通過撤鎮(zhèn)建區(qū)可實(shí)現(xiàn)農(nóng)村管理體制向城市管理體制過渡。縣—鎮(zhèn)兩級體制是農(nóng)村管理體制的基本模式，市—區(qū)兩級體制是城市管理體制的基本模式。東莞作為一個(gè)農(nóng)業(yè)縣發(fā)展到今天的城市，理順管理體制是上層建筑適應(yīng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的大問題。通過撤鎮(zhèn)建區(qū)與完善社區(qū)中心，城市化的管理體制才能浮出水面。

四是通過社區(qū)政務(wù)服務(wù)中心解決基層管理體制問題。村委會(huì)與居委會(huì)作為群眾性自治組織，一直承擔(dān)著大量的行政事務(wù)，在東莞特殊的行政架構(gòu)下，越演越烈，社區(qū)大有演變成為一級政府之勢，從而失去東莞“二級政府”的體制優(yōu)勢。通過政務(wù)服務(wù)中心可以在一定程度上取代其他城市街道辦的角色，同時(shí)又比街道更靈活與簡化。

三、有機(jī)整合東莞各項(xiàng)體制改革之間的關(guān)系

近年來，東莞一直想嘗試行政區(qū)劃調(diào)整，并在試點(diǎn)鎮(zhèn)開展簡政強(qiáng)鎮(zhèn)與村級體制改革。其實(shí)，行政區(qū)劃調(diào)整、簡政強(qiáng)鎮(zhèn)與村級體制改革這幾項(xiàng)改革的關(guān)聯(lián)性極強(qiáng)，因此，必須把這幾項(xiàng)改革作為一個(gè)系統(tǒng)工程，進(jìn)行整體設(shè)計(jì)和長遠(yuǎn)規(guī)劃，這樣才能使以上幾項(xiàng)改革協(xié)調(diào)推進(jìn)。

(一)以“撤鎮(zhèn)設(shè)區(qū)”或“并鎮(zhèn)建區(qū)”為長遠(yuǎn)目標(biāo)

東莞必須進(jìn)行行政區(qū)劃調(diào)整，這已逐步形成共識(shí)，只不過涉及到太多利益關(guān)系而謹(jǐn)慎暫緩。但是，如果行政區(qū)劃調(diào)整是大勢所趨，那么，其他單項(xiàng)改革必須服從此項(xiàng)改革，為此項(xiàng)改革鋪墊，切忌前面的改革成為后面改革的阻礙。從管理的角度看，改革的基本方向是放權(quán)，簡政強(qiáng)鎮(zhèn)改革也體現(xiàn)了放權(quán)，但是，從長遠(yuǎn)來看，還必須以撤鎮(zhèn)設(shè)區(qū)或并鎮(zhèn)建區(qū)的改革解決這一系列問題：一是解決鎮(zhèn)級機(jī)構(gòu)沒有執(zhí)法權(quán)與審批權(quán)的法律問題；二是把縣鎮(zhèn)體制向市區(qū)體制過渡的問題。形式反作用于內(nèi)容，在農(nóng)村體制下是很難完成城市化的服務(wù)與管理需要的。

(二)及時(shí)調(diào)整簡政強(qiáng)鎮(zhèn)改革的思路

從2009年始，東莞以石龍鎮(zhèn)和塘廈鎮(zhèn)為試點(diǎn)單位，進(jìn)行簡政強(qiáng)鎮(zhèn)的改革，然后在中心鎮(zhèn)與經(jīng)濟(jì)園區(qū)鋪開。如果按照這樣的思路，在全市鋪開，東莞32個(gè)鎮(zhèn)(街)與4個(gè)經(jīng)濟(jì)園區(qū)，很可能就成為36個(gè)縣區(qū)，后續(xù)改革更難推進(jìn)，很可能成為后面改革的“陷阱”。未來改革必須及時(shí)調(diào)整思路：一是從“強(qiáng)鎮(zhèn)”轉(zhuǎn)變到以“簡政”為重心。簡政強(qiáng)鎮(zhèn)是一個(gè)整體的改革，而改革試點(diǎn)則明顯側(cè)重于放權(quán)而不是簡政。改革必須抓住轉(zhuǎn)變政府職能這個(gè)關(guān)鍵，配合行政審批制度改革與村級體制改革，簡化政府職能，才是真正意義上的“簡政”。二是及時(shí)推進(jìn)配套改革。盡可能讓行政區(qū)劃調(diào)整與簡政強(qiáng)鎮(zhèn)改革配套進(jìn)行，在區(qū)劃調(diào)整的基礎(chǔ)上，進(jìn)行事權(quán)的重新劃分，改革才能統(tǒng)籌進(jìn)行。

(三)強(qiáng)化村級體制改革的系統(tǒng)性

東莞的村級體制改革也是始于2009年，以厚街鎮(zhèn)、黃江鎮(zhèn)作為綜合試點(diǎn)。目前，改革試點(diǎn)工作基本完成?？疾旄母锏拇寮夡w制，改革必須強(qiáng)化其系統(tǒng)性：一是要與簡政強(qiáng)鎮(zhèn)改革配套。通過政務(wù)服務(wù)中心的建設(shè)，為鎮(zhèn)(街)承接事權(quán)提供一個(gè)新載體，同時(shí)，剝離行政事務(wù)后的村(居)委會(huì)，又為簡政提供了一個(gè)新的平臺(tái)。二是處理好各種利益關(guān)系。不管是行政事務(wù)還是自治事務(wù)，都需相應(yīng)的財(cái)政成本作為支撐。改革本質(zhì)上是要處理好各種利益關(guān)系，但這種利益關(guān)系不能沿襲財(cái)政成本分成負(fù)擔(dān)方式進(jìn)行，而是應(yīng)該依法界定。對基層事務(wù)的性質(zhì)有規(guī)范的、科學(xué)的界定，從橫向分類的角度，劃分政府與社區(qū)自治之間的事務(wù)成本的界限，實(shí)現(xiàn)事、權(quán)、利、責(zé)的統(tǒng)一，而不是縱向分成的方式劃分。三是必須有長遠(yuǎn)發(fā)展的眼光。從長遠(yuǎn)看，成立政務(wù)服務(wù)中心可能的結(jié)果是：政府部門更方便、更想把事務(wù)下沉，從而造成政務(wù)中心不堪重負(fù)。一方面造成機(jī)構(gòu)人員臃腫，另一方面拉長行政事務(wù)的程序。所以，必須確定行政事務(wù)進(jìn)入政務(wù)中心的門檻，明確哪些事務(wù)可以下放給政務(wù)中心，哪些事務(wù)不得進(jìn)入政務(wù)中心，并有一個(gè)制度規(guī)范的支撐，政務(wù)中心才能真正成為便民利民的機(jī)構(gòu)。

四、結(jié)語

東莞政府管理體制改革必須進(jìn)行統(tǒng)籌考慮，即：行政審批制度改革本身就是“簡政”，簡政強(qiáng)鎮(zhèn)改革的“簡政”為大部制改革提供條件，通過“強(qiáng)鎮(zhèn)”為設(shè)區(qū)提供前提，村級體制改革又為“簡政”提供載體，這些改革必須系統(tǒng)研究，整體推進(jìn)，最后實(shí)現(xiàn)撤鎮(zhèn)設(shè)區(qū)，建立規(guī)范、簡捷、有效的東莞特色政府管理體制。

參 考 文 獻(xiàn)

[1] 楊慶育，趙驊，沈曉鐘，等. 基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資理論與創(chuàng)新[M] .重慶：重慶大學(xué)出版社，2008.

[2] 王思煜. 東莞轉(zhuǎn)型升級研究[M]. 廣州：廣東人民出版社，2011.

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