劉家昌

(東莞理工學(xué)院 審計監(jiān)察處，廣東東莞 523808)

隨著高等教育改革的不斷推進，地方高校出現(xiàn)了前所未有的活力和發(fā)展?jié)摿ΑＷ鳛橐粋€擁有自主辦學(xué)權(quán)、獨立核算權(quán)的事業(yè)單位，同時也是一個龐大而復(fù)雜的系統(tǒng)，它有大量而頻繁的資金活動，縱橫交錯的經(jīng)營管理關(guān)系，這一切都決定了地方高校建立、健全內(nèi)部控制體系是一項十分重要的管理工作。

一、地方高校內(nèi)部控制環(huán)境理論概述

(一)內(nèi)部控制環(huán)境構(gòu)成因素

由于我國目前尚未具備完整的內(nèi)部控制理論體系，對高等學(xué)校內(nèi)部控制建設(shè)可借鑒的內(nèi)容不多。國外COSO 內(nèi)部控制框架具有普遍適應(yīng)性的特點，它不僅適用于以盈利為目標的企業(yè)，也適用于行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制建設(shè)。在COSO 框架理論中，內(nèi)部控制環(huán)境處于五要素之首，是內(nèi)部控制框架中所有構(gòu)成要素的基礎(chǔ)。借鑒COSO框架理論，地方高校內(nèi)部控制環(huán)境設(shè)定了學(xué)校的架構(gòu)與章程，塑造學(xué)校的文化，影響教職工的意識，是高校實施內(nèi)部控制的基礎(chǔ)，包括以下幾個方面:①行政權(quán)力設(shè)置:學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)層與職能部門的議事機制、監(jiān)督機制和職責權(quán)限等;②道德價值觀念:領(lǐng)導(dǎo)層在塑造良好的道德觀念過程中起著關(guān)鍵作用;③機構(gòu)設(shè)置與權(quán)責分配:建立有利于提升管理效能的運行機制;④校園文化:學(xué)校在長期的管理實踐中形成的共同思想、作風(fēng)、價值觀念和行為準則，是一種具有個性的信念和行為方式;⑤人力資源政策:包括招聘制度、培訓(xùn)制度、崗位設(shè)置和考核機制等。

(二)地方高校內(nèi)部控制環(huán)境現(xiàn)狀

現(xiàn)階段我國地方院校實行的是黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負責制，校黨政領(lǐng)導(dǎo)班子都由上級行政主管部門任命，這導(dǎo)致我國高校的治理機制具有典型的行政級別制。學(xué)校黨委對學(xué)?！叭匾淮蟆?即重大問題決策、重要干部任免、重大項目投資決策、大額資金使用)事務(wù)有決定權(quán)，校長對行政事務(wù)有執(zhí)行分配權(quán)，學(xué)術(shù)委員會為學(xué)校的教學(xué)科研發(fā)展提供智力保障，教代會和工會居于參政與監(jiān)督地位，這種權(quán)利配置建立起決策、執(zhí)行、監(jiān)督三權(quán)分立的法人治理結(jié)構(gòu)。但實際效果是，由于法律規(guī)定教代會必須在學(xué)校黨委的領(lǐng)導(dǎo)下行使職權(quán)，學(xué)術(shù)組織政治化等原因，監(jiān)管的弱化導(dǎo)致學(xué)校黨委和職能部門獨攬大權(quán)，這種治理結(jié)構(gòu)屬于高度集中的行政體制，對內(nèi)部控制環(huán)境建設(shè)內(nèi)部控制體系風(fēng)險預(yù)防監(jiān)控功能產(chǎn)生極大削弱，不利于學(xué)術(shù)權(quán)利和學(xué)生權(quán)利的發(fā)揮，也難以兼顧社會公眾的利益。再者，學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)班子是由政府主管部門任命，并且賦予與政府部門相對應(yīng)的行政級別。上級主管部門和地方政府就是按照行政體系標準來考核學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)班子。與其說學(xué)校是教育組織，不如說它是行政單位。學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)班子為了迎合上級主管部門的行政意圖，取悅上級領(lǐng)導(dǎo)，必然會在任期內(nèi)通過追求學(xué)校規(guī)模、基本建設(shè)等外化的政績來標榜自己，從而忽視學(xué)校的長期、內(nèi)化的發(fā)展。

二、地方高校內(nèi)部控制環(huán)境缺陷

(一)法人治理結(jié)構(gòu)有待完善

目前地方高校產(chǎn)權(quán)模式呈現(xiàn)多級代理結(jié)構(gòu):全體人民是高校的名義所有者，高校領(lǐng)導(dǎo)班子只是最終代理人，他們之間隔著多個以政治程序和行政級別為序列的代理層級。這種代理結(jié)構(gòu)造成的最壞的結(jié)果是:一方面，全體人民不能直接參與對高校的管理，而只能通過他們的代理——政府去行使管理權(quán)，但是，政府部門的職能由政府官員行使，政府官員本身并不是財產(chǎn)的所有者，人民與政府官員之間的關(guān)系并不像股東與董事會之間的關(guān)系那樣明確，所以政府官員根本不可能像董事會那樣決策、行政，從而難以保證“社會利益最大化”;另一方面，高校領(lǐng)導(dǎo)班子作為高校的經(jīng)營者，本來應(yīng)該對高校的所有者——全體人民負責，然而全民是一個數(shù)量極大的集合體，不可能親自行使財產(chǎn)所有權(quán)，所以高校領(lǐng)導(dǎo)班子只需要對任命他的政府官員負責便可，造成了高校領(lǐng)導(dǎo)班子把大部分時間花費在討好政府官員的事宜上，基本不需要對學(xué)校經(jīng)營的好壞和資產(chǎn)流失負責。所有者監(jiān)管不到位，從而難以保證運營效率和經(jīng)濟效益，不少地方高校出現(xiàn)國有資產(chǎn)浪費、流失和受損害的現(xiàn)象，更談不上國有資產(chǎn)的保值增值。

(二)內(nèi)部審計獨立性不足

獨立性是內(nèi)部審計的靈魂，其主要表現(xiàn)在內(nèi)部審計機構(gòu)的設(shè)置上。它要求內(nèi)審機構(gòu)在人員、工作和經(jīng)費等方面應(yīng)獨立于被審計單位，獨立行使審計職權(quán)，不受被審計單位及其他職能部門和個人的干預(yù)，以體現(xiàn)審計的客觀性、公正性和有效性。現(xiàn)階段地方高校內(nèi)部審計機構(gòu)有的是獨立設(shè)置，有的是與紀委或監(jiān)察合署辦公。內(nèi)部審計是一項專業(yè)性的經(jīng)濟監(jiān)督，注重的是對財務(wù)收支、資金效益和經(jīng)濟責任的評價，多對事不對人;紀檢和監(jiān)察是對領(lǐng)導(dǎo)干部本人進行監(jiān)督控制，多對人不對事。所以，內(nèi)部審計與紀檢、監(jiān)察在評價標準和工作方式等方面都有很大的不同，合署辦公的模式不利于內(nèi)部審計工作和紀檢、監(jiān)察工作的順利開展。這種“內(nèi)部人”監(jiān)督的機制，使監(jiān)督機構(gòu)缺乏獨立性和權(quán)威性，監(jiān)督管理崗位人員缺位，職責游離，導(dǎo)致監(jiān)督制度本身形同虛設(shè)，其監(jiān)督難以起到應(yīng)有的牽制和約束機制作用。

(三)人力資源機制落后

地方高校人力資源政策包括人才的流動、培養(yǎng)、分配、考核等具體程序，涉及內(nèi)部控制實施的效率和效果，對內(nèi)部控制環(huán)境有實質(zhì)性的影響。近年來，一些地方高校進行的聘任制改革和薪酬制度改革雖然取得了一些成效，但與固有的工資制度、職稱制度和調(diào)配制度等還存在著諸多矛盾和不對稱。再者，地方高校管理機構(gòu)行政化趨勢較為嚴重，職能部門重疊，行政教輔人員比例過大，專職教師不足，未能實現(xiàn)將身份管理轉(zhuǎn)為崗位管理，過度注重從外部招聘人才，不重視內(nèi)部人力資源開發(fā)和人力資源的合理利用，過度看重資歷、學(xué)歷，看輕教學(xué)科研能力，而造成大多數(shù)優(yōu)秀人才和中青年教師待遇偏低，缺乏考核激勵機制等因素，嚴重制約了中青年教師從事教學(xué)、科研的積極性，導(dǎo)致地方高校人才流失嚴重，教學(xué)、科研效率不高。

(四)高校文化建設(shè)滯后

高校是高層次知識分子相對集中的地方，講究民主法治與學(xué)術(shù)自由，但現(xiàn)階段地方高校的文化建設(shè)力度卻明顯不足。地方高校都重點推介了自己的辦學(xué)理念和宗旨，但管理層與教職工的溝通渠道不暢，導(dǎo)致職工對學(xué)校的辦學(xué)理念、頂層設(shè)計和發(fā)展目標等缺乏認知，不利于形成自上而下的凝聚力，對地方高校的長遠發(fā)展產(chǎn)生不良影響。

三、地方高校內(nèi)部控制環(huán)境優(yōu)化策略

(一)科學(xué)設(shè)置機構(gòu)和分配權(quán)責

學(xué)校要根據(jù)專業(yè)化分工、有效協(xié)調(diào)和精簡節(jié)約的原則進行機構(gòu)改革，以規(guī)范職能部門的工作及其相互間聯(lián)系，使職能部門在一定的組織規(guī)范內(nèi)既分工又協(xié)作地為實現(xiàn)學(xué)校目標而共同努力。建立優(yōu)化的職能部門和高效的運作流程，明確授權(quán)形式、授權(quán)對象以及職能部門使用、管理經(jīng)濟資源的權(quán)限和責任。建立科學(xué)高效的董事會議事機制。為適應(yīng)目前國內(nèi)高等教育的大趨勢，董事會可以由上級主管部門領(lǐng)導(dǎo)代表、教授代表、學(xué)生家長代表、社會捐贈者代表和當?shù)厣鐓^(qū)代表組成。董事會可以下設(shè)學(xué)術(shù)委員會、校務(wù)委員會、戰(zhàn)略發(fā)展委員會、內(nèi)部審計委員會等，發(fā)揮咨詢和監(jiān)督的作用?？梢試L試校長由董事會提名，再由上級主管部門任命的形式，以達到與目前中國行政體制相兼容的效果。

(二)要加強對學(xué)校黨政領(lǐng)導(dǎo)班子的監(jiān)督

上級主管部門在賦予學(xué)校黨政領(lǐng)導(dǎo)班子掌握全局的重要責任的同時，也賦予了他們相應(yīng)的巨大的權(quán)力。制約領(lǐng)導(dǎo)階層，防止他們?yōu)E用職權(quán)，是干部監(jiān)督工作的必然要求， “絕對的權(quán)力產(chǎn)生絕對的腐敗”，不受監(jiān)督的領(lǐng)導(dǎo)班子必然走向腐敗。由于地方本科院?！笆∈泄步?，以市為主”的特殊管理機制，上級黨政主管部門監(jiān)管太遠，同級的市政府監(jiān)管又太少，缺乏權(quán)力監(jiān)督的領(lǐng)導(dǎo)班子容易滋生腐敗。應(yīng)重視制度建設(shè)在監(jiān)督中的作用，建立上級領(lǐng)導(dǎo)對下級黨政領(lǐng)導(dǎo)班子的監(jiān)督責任制。上級黨政主管部門要經(jīng)常研究分析干部考察考核、民主評議和信息信訪等渠道所反映的下級一把手存在的問題，及時采取針對性措施，建立“遠水”救得了“近火”的機制;同級的市政府作為供給財政撥款的主體，要加強對學(xué)校全部經(jīng)濟活動的監(jiān)控，建立監(jiān)督管理的剛性機制，及時堵塞制度的漏洞。對于專業(yè)性、技術(shù)性強的問題，決策前還要重視發(fā)揮專家的作用，聽取專家論證意見。

(三)注重發(fā)揮監(jiān)督監(jiān)察職能

首先，要落實罷免撤換制度。列寧指出，“罷免權(quán)是真正的監(jiān)督權(quán)”［1］。2004年2月中央下發(fā)的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例(試行)》中首次引入了“罷免或撤換要求及處理”等概念，并規(guī)定:“黨的地方各級委員會委員，有權(quán)向上級黨組織提出要求罷免或撤換所在委員會和同級紀委中不稱職的委員、常委;黨的地方各級紀律檢查委員會委員，有權(quán)向上級黨組織提出要求罷免或撤換所在委員會不稱職的委員、常委”。同時，把黨員的這項權(quán)利列為黨內(nèi)十項監(jiān)督制度之一。這表明，各級地方委員會和紀律檢查委員會已率先啟動黨內(nèi)罷免撤換制度。但是，黨內(nèi)監(jiān)督條例只作了原則性的規(guī)定，具體程序和操作細則卻尚未出臺，落實和執(zhí)行罷免撤換制度的困難可想而知。為此，北大政府管理學(xué)院黨委書記李成言教授建議: “一方面要建立對普通黨員權(quán)利的保護體系。比如，如何避免舉報者遭到報復(fù)。另一方面要積極探索和推行黨代會常任制。因為只有代表大會的權(quán)力行使日?；⒅贫然?，罷免或撤換制度才有基礎(chǔ)”［2］。因此，啟動罷免撤換機制，建立行使罷免撤換權(quán)力的常任機構(gòu)是前提，可探索由紀委與教代會聯(lián)合組成罷免撤換機關(guān)的機制。建立了相關(guān)權(quán)力機關(guān)后，學(xué)校各級領(lǐng)導(dǎo)如果失職瀆職、貪污腐化，學(xué)校的教工黨員就有權(quán)通過教代會、黨代會撤換、罷免他們。這一機制能強化學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)干部隊伍的“造血”功能。若按照以往的干部工作方法，在處理不合格的領(lǐng)導(dǎo)干部時，黨委和紀委通常是采取事前談話的形式，然后由組織部門發(fā)文免職，至于直接罷免或撤換的情況是很少見的。目前，黨內(nèi)監(jiān)督機構(gòu)或有關(guān)監(jiān)督的法律、法規(guī)還是比較完備的，缺少的正是保障監(jiān)督取得實效的“尚方寶劍”，而這把尚方寶劍就是“罷免或撤換”權(quán)。沒有監(jiān)督的權(quán)力必然產(chǎn)生腐敗，不能取得實效的監(jiān)督顯得軟弱，因此，完善學(xué)校紀委監(jiān)督監(jiān)察職能需要從相關(guān)的監(jiān)督手段、監(jiān)督途徑等方面整體推進。

(四)創(chuàng)新人力資源政策

從某種意義上說，學(xué)校內(nèi)部控制的成效取決于教職工素質(zhì)水平。因此，教職工素質(zhì)控制是內(nèi)部控制的一個重要因素。人員招聘要由學(xué)校人事處統(tǒng)籌規(guī)劃，安排招聘，并組織由專家和用人部門負責人組成的綜合考評小組對應(yīng)聘人員進行考察評價，根據(jù)考察情況進行打分，提出用人建議;要切實加強培訓(xùn)和繼續(xù)教育，不斷提升教職工素質(zhì);建立健全崗位設(shè)置和人員聘任制度，對全部崗位建立統(tǒng)一的書面職責描述(包括工作內(nèi)容、職責、權(quán)限、上下級督導(dǎo)關(guān)系以及任職條件等內(nèi)容)，確認崗位所需的能力水平，保障人員具備崗位所需的知識和技能，并在崗位聘用中實現(xiàn)人員能上能下;健全職稱評審制度，堅持公平、公正、公開的原則，監(jiān)察部門要全過程跟蹤監(jiān)督，杜絕舞弊、弄虛作假現(xiàn)象的發(fā)生;完善考核制度，干部提拔任用和薪酬調(diào)整應(yīng)根據(jù)個人綜合表現(xiàn)進行評估考量。

(五)營造良好的校園文化

應(yīng)當加強文化建設(shè)，培育積極向上的價值觀和社會責任感，倡導(dǎo)誠實守信、愛崗敬業(yè)、開拓創(chuàng)新和團隊協(xié)作精神，樹立健康向上的精神面貌。在營造校園文化的過程中，要注意剔除那些不適應(yīng)發(fā)展和競爭要求的內(nèi)容，建立與內(nèi)外環(huán)境相適應(yīng)的新結(jié)構(gòu)，賦予校園文化新的內(nèi)容，并通過一定方式將其固定下來，形成一種嶄新的、穩(wěn)定的、健康的校園文化。

(六)增強內(nèi)部審計的獨立性

為保證內(nèi)審部門的獨立性，高校應(yīng)該借鑒企業(yè)內(nèi)部審計建立由獨立董事組成審計委員會領(lǐng)導(dǎo)企業(yè)的內(nèi)部審計工作，由獨立董事代表所有者監(jiān)督和評價企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動，內(nèi)部審計部門作為獨立董事的一個辦事機構(gòu)，直接處于獨立董事的領(lǐng)導(dǎo)之下，對獨立董事負責的方法。因此，建議組建由上級主管單位、財政部門和高校聯(lián)合組成的審計委員會，作為高校內(nèi)部審計的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，內(nèi)審部門在機構(gòu)、人員、工作、經(jīng)費和福利上直接隸屬于審計委員會，使內(nèi)部審計部門完全脫離管理層的制約，其工作只對審計委員會負責和報告，獨立客觀地開展工作，最大限度地發(fā)揮內(nèi)部審計的監(jiān)督和管理職能，這無論從實質(zhì)上和形式上都將大大提高內(nèi)部審計的獨立性和權(quán)威性，從而可以更好地發(fā)揮內(nèi)部審計的職能作用，為高校健康有效的發(fā)展保駕護航。

［1］張彥玲.黨內(nèi)選舉和監(jiān)督制度的新突破［EB/OL］(2006－5－10)［2011－3－2］.http://cpc.people.com.cn/GB/47816/4364281.html.

［2］罷免撤換制度執(zhí)行成黨內(nèi)民主“難中之難”［N］.濟南日報，2010－11－24(8).