周媛也，周 德

（湖南師范大學(xué) 公共管理學(xué)院，長沙 410081）

社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系的內(nèi)涵是“與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)，以滿足老年人養(yǎng)老服務(wù)需求、提升老年人生活質(zhì)量為目標(biāo)，面向所有老年人，提供生活照料、康復(fù)護(hù)理、精神慰藉、緊急救援和社會(huì)參與等設(shè)施、組織、人才和技術(shù)要素形成的網(wǎng)絡(luò)，以及配套的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、運(yùn)行機(jī)制和監(jiān)管制度。”[1]《國家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》提出，在養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)工程方面要“充分利用現(xiàn)有資源，加快專業(yè)化的老年養(yǎng)護(hù)機(jī)構(gòu)和社區(qū)日間照料中心建設(shè)”。

許多發(fā)達(dá)國家已經(jīng)早早地進(jìn)入了老齡化社會(huì)，它們在應(yīng)對老齡化問題上有了很多經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，參考發(fā)達(dá)國家在養(yǎng)老服務(wù)的經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ綄ξ覈鐣?huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)與發(fā)展有一定幫助。

一、國外社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系模式

西方國家進(jìn)入老齡化階段的時(shí)間早，人民的民主意識(shí)強(qiáng)。英國最早在1601年的《濟(jì)貧法》中就規(guī)定由教堂負(fù)責(zé)向貧困老人提供救濟(jì)，這是社會(huì)化養(yǎng)老最初的模式。二戰(zhàn)后西方發(fā)達(dá)的資本主義國家為了緩和社會(huì)矛盾，根據(jù)不同國情建立了一些適合本國經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的養(yǎng)老服務(wù)模式。

（一）機(jī)構(gòu)養(yǎng)老作為中流砥柱普遍存在

機(jī)構(gòu)養(yǎng)老作為一種基礎(chǔ)的養(yǎng)老模式，一直普遍存在于各個(gè)國家，它是社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系的重要組成部分，是老年人社會(huì)福利事業(yè)的重要載體。發(fā)達(dá)國家的機(jī)構(gòu)養(yǎng)老主要有以下幾個(gè)特點(diǎn)：

1．按老年人的不同需求，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)被分為不同的護(hù)理級(jí)別，實(shí)現(xiàn)對護(hù)理資源的有效配置

在美國，根據(jù)不同功能和不同需求，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)被分成三類：一、技術(shù)護(hù)理照顧型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，這是照顧級(jí)別最高的機(jī)構(gòu)，主要收養(yǎng)需24小時(shí)全天候精心醫(yī)療照顧但又不需經(jīng)常性醫(yī)院服務(wù)的老人；二、中級(jí)護(hù)理照顧型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，主要收養(yǎng)無嚴(yán)重疾病，需24小時(shí)監(jiān)護(hù)、護(hù)理，但又不需技術(shù)護(hù)理照顧的老人；三、一般照顧型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，主要收養(yǎng)需要提供膳食和個(gè)人幫助，但不需要醫(yī)療服務(wù)及24小時(shí)生活護(hù)理服務(wù)的老人。同樣，澳大利亞養(yǎng)老院的服務(wù)也分為不同的等級(jí)，一般分成一般護(hù)理與特殊護(hù)理兩層，不同等級(jí)的護(hù)理所提供的服務(wù)也不同。老人在入住養(yǎng)老院時(shí)，相關(guān)工作人員會(huì)對老人的具體情況進(jìn)行評(píng)估，根據(jù)評(píng)估的結(jié)果對老人實(shí)行個(gè)性化的分區(qū)管理，按老人的不同需要，在飲食、心理、日常生活及活動(dòng)等方面提供相應(yīng)的服務(wù)。

2．非營利組織在機(jī)構(gòu)養(yǎng)老中扮演重要角色

雖然政府在養(yǎng)老問題上一直處在舉足輕重的位置，但第三部門也為美國社會(huì)的養(yǎng)老提供了大力支持。它們大多是非盈利或者微利的，享受政府的稅收優(yōu)惠政策，同時(shí)有相應(yīng)的行業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，受政府監(jiān)督。非政府養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的存在和發(fā)展也是美國發(fā)達(dá)的市場經(jīng)濟(jì)在養(yǎng)老服務(wù)方面的體現(xiàn)，是福利性與產(chǎn)業(yè)化相結(jié)合的體現(xiàn)。在日本，同樣有由企業(yè)或非營利組織根據(jù)老年人不同群體特征和需求而建設(shè)的商業(yè)性或非營利性養(yǎng)老院，如：看護(hù)型養(yǎng)老院，住宅型養(yǎng)老院和健康型養(yǎng)老院。

3．專業(yè)化程度高，硬件設(shè)施完善，服務(wù)人性化

日本在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的建設(shè)方面很注意專業(yè)化問題，具體延伸到了居室設(shè)計(jì)、家居用品設(shè)計(jì)、飲食營養(yǎng)搭配、專業(yè)人員培訓(xùn)等方面。正是對這些問題的專業(yè)化追求，帶動(dòng)了日本養(yǎng)老設(shè)施社會(huì)化的建設(shè)和運(yùn)營，促使了日本養(yǎng)老服務(wù)的產(chǎn)業(yè)化。

澳大利亞在養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)人才的準(zhǔn)入機(jī)制上控制嚴(yán)格，從選人到培訓(xùn)再到上崗都有專門的工作人員進(jìn)行監(jiān)督檢查。如：護(hù)士必須取得澳洲護(hù)士局的注冊，護(hù)理員必須有Ⅲ級(jí)以上老年護(hù)理證，并提供無犯罪證明，才能上崗。還根據(jù)專業(yè)特點(diǎn)將護(hù)士分為全科護(hù)士、臨床護(hù)士、精神衛(wèi)生護(hù)士、老年保健護(hù)士和心理治療護(hù)士等。[2]在職期間，必須參加各種形式的培訓(xùn)，以提高自身業(yè)務(wù)水平。

芬蘭有一種較為人性化的養(yǎng)老形式：日托型養(yǎng)老，該服務(wù)的對象是居家養(yǎng)老的 65歲以上老人。人老后，兒女不在身邊、同齡好友相繼去世等一系列問題很容易導(dǎo)致老年人的身體和心理狀況出問題，而日托型養(yǎng)老在一定程度上緩解或消除了老年人的孤獨(dú)感。在每周的五天工作日中，服務(wù)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)早晚接送日托老人，并為他們提供早餐、午餐和下午茶，老人們一起散步、聊天、健身、娛樂，這樣既能使老年人的身體得到鍛煉，又有益于老年人的心理健康。并且這項(xiàng)服務(wù)不占用很大開銷，各項(xiàng)服務(wù)相加大約每天15歐元，[3]這個(gè)數(shù)字是大部分芬蘭老年人能夠承受的。

（二）“小區(qū)”模式的社區(qū)養(yǎng)老較具特色

關(guān)于“社區(qū)養(yǎng)老”，可以有兩種不同的理解。一種是為居家養(yǎng)老提供服務(wù)支持的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)模式，這在我們國家也已經(jīng)不少見，政府正在大力發(fā)展社區(qū)助老，讓社區(qū)養(yǎng)老作為依托，為居家養(yǎng)老提供全方位服務(wù)。而另一種“社區(qū)養(yǎng)老”則不同于第一種含義的概念，它更貼切于房地產(chǎn)開發(fā)中的“小區(qū)”， 是將老年人集合到一個(gè)地域范圍內(nèi)的一種形式。最典型的是美國的“戴爾韋伯型”社區(qū)和日本的“長壽村”。[4]

1．“戴爾韋伯型”老人社區(qū)

“老年人社區(qū)”的概念最早出現(xiàn)在美國，它提倡輕松享受老年生活的理念，主要針對經(jīng)濟(jì)比較富裕、身體健康、生活能自理的老人。早在上世紀(jì)60年代，戴爾·韋伯就在美國亞利桑那州開發(fā)了第一個(gè)老年人社區(qū)：太陽城。經(jīng)歷半個(gè)多世紀(jì)的發(fā)展，美國已經(jīng)有50多個(gè)“戴爾韋伯型”社區(qū)，并且數(shù)量和規(guī)模都在繼續(xù)增加。

除了“戴爾韋伯型”社區(qū)，美國還有很多其他類型的老年人社區(qū)，社區(qū)的特點(diǎn)和提供的設(shè)施都不盡相同，老人們可以按照自身的需求進(jìn)行選擇。由于這樣的社區(qū)比一般養(yǎng)老院更具有獨(dú)立性，且老人自身擁有房子所有權(quán)等特點(diǎn)，使得老人社區(qū)在美國大受歡迎，老人們可以在社區(qū)里有自己獨(dú)立的生活空間，整個(gè)社區(qū)又都是年齡相仿的老年人，有利于老人社交，豐富他們的生活。

2．“長壽村”

日本在社區(qū)層面建立了集醫(yī)療、護(hù)理、康復(fù)、預(yù)防、娛樂為一體的綜合養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)，長壽村是日本一些機(jī)構(gòu)特意為適合老年人居住而設(shè)計(jì)的，既有老年人的獨(dú)立空間，也有公共活動(dòng)區(qū)。這種設(shè)計(jì)頗受日本老年人的青睞，因?yàn)樗鼭M足了老年人的心理需求，而不像傳統(tǒng)養(yǎng)老把老年人定位為缺乏各種能力、限制老年人的行動(dòng)范圍，讓老年人不會(huì)因?yàn)樽约耗昀隙械阶员?，而是?qiáng)化了他們的自理能力，長壽村的這一尊重老年人心理需求的特點(diǎn)是傳統(tǒng)的養(yǎng)老院不能企及的。

（三）精神慰藉與生活照顧結(jié)合的社區(qū)——居家養(yǎng)老

居家養(yǎng)老被認(rèn)為是所有養(yǎng)老模式最終的回歸，它并不同于傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老，而是立足于家庭，讓社會(huì)的服務(wù)、政府的服務(wù)進(jìn)入家庭的一種模式。而社區(qū)——居家養(yǎng)老相結(jié)合的創(chuàng)新模式，不僅能高效利用社會(huì)養(yǎng)老資源，而且也能在很大程度上滿足老年人的情感需求。借助社區(qū)的優(yōu)勢發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)，既能減少硬件設(shè)施建設(shè)的成本，又能使家庭與社區(qū)養(yǎng)老相結(jié)合，避免老年人在養(yǎng)老院中可能出現(xiàn)的心理問題。

在發(fā)達(dá)國家，這種養(yǎng)老模式應(yīng)用也相當(dāng)廣泛。例如美國針對獨(dú)居老人，尤其是高齡老人和失能老人，由社區(qū)或經(jīng)政府許可的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)提供范圍相當(dāng)廣泛的上門服務(wù)，其中包括送飯上門、送醫(yī)上門、送車上門、專業(yè)護(hù)理人員定期探望、電話確認(rèn)、緊急救助等，而且許多服務(wù)是免費(fèi)的。在瑞典、芬蘭和澳大利亞等發(fā)達(dá)國家，一方面，由于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)數(shù)量有限、床位和醫(yī)護(hù)人員緊缺，另一方面，由于大多數(shù)老年人的在家養(yǎng)老的精神需求，社區(qū)——居家養(yǎng)老逐步流行。在芬蘭，由政府設(shè)置在各個(gè)基層社區(qū)的社會(huì)服務(wù)部來為老年人提供家庭服務(wù)，內(nèi)容不僅包括洗衣、更衣、洗澡、換尿不濕、做飯、采購等全方位細(xì)致的服務(wù)，還給老年人提供辦理銀行業(yè)務(wù)、郵局業(yè)務(wù)和圖書館借書服務(wù)等。瑞典政府鼓勵(lì)并推行居家養(yǎng)老模式，讓社區(qū)的養(yǎng)老服務(wù)進(jìn)入家庭，盡可能為老年人提供最人性化的養(yǎng)老服務(wù)。澳大利亞有專門的社區(qū)老年照護(hù)服務(wù)體系，在選擇照顧方式方面，政府鼓勵(lì)老年人盡量在家接受照顧，減少對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的依賴，使得家庭和社區(qū)的功能不斷增加。

二、我國社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系發(fā)展歷程和當(dāng)前存在的問題

（一）我國社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系發(fā)展的歷程

1．政策的發(fā)展歷程：建國以來，我國的養(yǎng)老服務(wù)主要是針對“三無老人”、孤寡老人及特殊困難老人，社會(huì)福利制度的設(shè)計(jì)屬于補(bǔ)缺型的。在“十一五”時(shí)期，國家向建立普惠制度邁出了重要步伐。比如，養(yǎng)老服務(wù)對象已經(jīng)由傳統(tǒng)的“三無”和“五?！崩先送卣沟饺鐣?huì)有需求的老年人，15個(gè)省份建立了高齡補(bǔ)貼制度，16個(gè)省份建立了養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼制度。2011年出臺(tái)的《中國老齡事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》涉及社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)、老年人的醫(yī)療、社會(huì)保障、優(yōu)待、老年組織建設(shè)、老年文化等。在《社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃（2011—2015年）》（以下簡稱“規(guī)劃”）里，第一次將社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)納入專項(xiàng)規(guī)劃范圍，提出我國社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)仍然處于起步階段，提出了要從我國基本國情出發(fā)，堅(jiān)持政府主導(dǎo)、政策扶持、多方參與、統(tǒng)籌規(guī)劃的基本原則。另外，從2013年7月1日起，修訂后的《中華人民共和國權(quán)益保障法》將正式實(shí)施。

2．我國養(yǎng)老模式的發(fā)展歷程：家庭養(yǎng)老作為中國傳統(tǒng)的養(yǎng)老模式，已經(jīng)延續(xù)了幾千年，“養(yǎng)兒防老”的思想深入人心，家庭養(yǎng)老模式是我國養(yǎng)老模式的開端。建國后，社會(huì)養(yǎng)老的模式演變成家庭養(yǎng)老和單位養(yǎng)老兩種模式，政府和企事業(yè)單位退休人員享受國家養(yǎng)老包干的待遇，而其他大部分老年人還是由家庭養(yǎng)老。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代向市場經(jīng)濟(jì)時(shí)代轉(zhuǎn)型期間，一個(gè)特殊的產(chǎn)物——“雙軌制”產(chǎn)生了，機(jī)關(guān)事業(yè)單位和企業(yè)的退休人員享受的養(yǎng)老待遇變得有所不同，也是在這個(gè)時(shí)期，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老逐步發(fā)展起來。進(jìn)入21世紀(jì)后，特別是因?yàn)槲覈?999年進(jìn)入老齡化社會(huì)，我國在養(yǎng)老模式上不斷創(chuàng)新，通過十幾年的努力，現(xiàn)在已經(jīng)基本建成了以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)、社區(qū)養(yǎng)老為依托、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老為支撐的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系，也基本完成了城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)的全覆蓋。

（二）當(dāng)前存在的問題

總的來說，我國的老年服務(wù)體系建設(shè)成績是不可否認(rèn)的。但是，存在的問題一直沒能得到實(shí)質(zhì)性解決。

1．有關(guān)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)的法律和政策不完善、執(zhí)行不到位

一直以來，社會(huì)保障的政策法規(guī)一直是衡量政府“民生工程”的質(zhì)量指標(biāo)，老百姓最關(guān)心的就是養(yǎng)老和醫(yī)療方面的問題。在養(yǎng)老方面，2006年國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)的《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的意見》就提出要建立公開、平等規(guī)范的準(zhǔn)入、監(jiān)管、推出機(jī)制，要將各類養(yǎng)老機(jī)構(gòu)納入監(jiān)管范圍。并要求各地組織或促進(jìn)制定建筑設(shè)施、衛(wèi)生條件、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)規(guī)范等養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，開展服務(wù)質(zhì)量評(píng)估和服務(wù)行為監(jiān)督，促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)向規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化發(fā)展。到2013年，國家已經(jīng)連續(xù)第九年上調(diào)企業(yè)退休職工養(yǎng)老金，新農(nóng)保的覆蓋率接近 100%。雖然《中華人民共和國老年人權(quán)益保護(hù)法》、《中共中央、國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)老齡工作的決定》、《關(guān)于加快推進(jìn)居家養(yǎng)老服務(wù)的意見》等政策法規(guī)在一定程度上促進(jìn)了社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)的發(fā)展，但仍存在立法執(zhí)行力度不夠、效力不明顯等問題，未能很好地解決老年人在經(jīng)濟(jì)和醫(yī)療和福利等方面的需求。[5]

2．專業(yè)化程度低

養(yǎng)老服務(wù)的專業(yè)化隊(duì)伍是社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系的重要組成部分，它的專業(yè)化與否，直接影響著養(yǎng)老服務(wù)的質(zhì)量。目前，我國僅養(yǎng)老護(hù)理人員的需求就達(dá)到一千多萬，更需要有專業(yè)職稱的醫(yī)生、護(hù)士、心理咨詢師、社會(huì)志愿者等。但目前我國取得了國家《養(yǎng)老護(hù)理員的職業(yè)資格證書》的僅兩萬多人，這與一千多萬人的需求差距甚遠(yuǎn)。在現(xiàn)有的護(hù)理隊(duì)伍中，由于文化素質(zhì)和職業(yè)歸屬感低，導(dǎo)致部分人員對護(hù)理工作不熱心且不專業(yè)，無法滿足老年人的養(yǎng)老服務(wù)需求，這個(gè)問題在機(jī)構(gòu)養(yǎng)老模式中，尤為凸顯。

3．總量和投入不足

目前我國養(yǎng)老服務(wù)的總量不足，拿養(yǎng)老床位來說，全國每一千位老年人擁有的床位不足 20張，而發(fā)達(dá)國家一般是20到50張床位。另外，我國的養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目偏少，養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施功能不完善，多為陳舊的設(shè)施，且數(shù)量不夠，與日益增長的老年人需求相比仍有很大的差距。在完善養(yǎng)老服務(wù)硬件設(shè)施方面，《規(guī)劃》提出在2015年實(shí)現(xiàn)每千位老年人30張床位的目標(biāo)，而民政部2012年6月發(fā)布的《2011年社會(huì)服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》顯示，截至2011年底，全國各類養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)擁有床位353.2萬張，每千名老年人擁有養(yǎng)老床位只有19.1張。

在投入方面，我國政府在近些年對養(yǎng)老服務(wù)的投入不斷增加。2009年國家發(fā)改委投入資金2個(gè)億， 2012年增加到11個(gè)億，[6]但投入仍然不足，與龐大的需求市場相比，還存在很大的缺口。國家下大力氣加大財(cái)政投入提高人民養(yǎng)老保障水平的目標(biāo)，由于老年人口數(shù)量龐大，所以落實(shí)到每個(gè)老年人身上的錢只是杯水車薪。并且，由雙軌制導(dǎo)致的企業(yè)與機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員退休待遇的差別，使得連續(xù)九年上調(diào)的企業(yè)退休職工養(yǎng)老金水平仍然遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到公務(wù)員退休的待遇水平。財(cái)政投入的限制引發(fā)制度運(yùn)行的各種問題，它是導(dǎo)致硬件設(shè)施不完善，專業(yè)化隊(duì)伍欠缺等的最主要原因，極大阻礙了社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)快速發(fā)展。

三、國外經(jīng)驗(yàn)對我國社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的啟示

我國老齡人口正在以年均 3%左右的速度遞增，預(yù)計(jì)到2020年達(dá)到2.43億，約占總?cè)丝诘?8%。[1]政府部門已經(jīng)出臺(tái)了一些新的政策推動(dòng)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系的建設(shè)。比如在資金籌集方面，社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的投資以地方投入為主，鼓勵(lì)社會(huì)捐資，中央予以適度補(bǔ)助，做到“?；?、廣覆蓋、可持續(xù)”。鼓勵(lì)企業(yè)、公益慈善組織及其他社會(huì)力量資助或興辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)或設(shè)施，對社會(huì)組織興辦或者運(yùn)營的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)通過政府購買服務(wù)或政府補(bǔ)貼等多種方式予以支持。

在老齡化問題越來越嚴(yán)重的今天，總結(jié)過去的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，正確評(píng)估我國養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展模式，并借鑒國外的發(fā)展規(guī)律和啟示，是我們關(guān)注未來發(fā)展戰(zhàn)略時(shí)必須認(rèn)真對待的重要議題。[5]168

（一）建立與國家宏觀政策目標(biāo)相一致的法律框架

國際實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，養(yǎng)老保障制度改革是國家一系列改革的重要組成部分，建立與國家宏觀政策目標(biāo)相一致的法律框架至關(guān)重要。[7]對比發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)可以看出，立法先行是確保制度運(yùn)轉(zhuǎn)落實(shí)的重要因素。發(fā)展社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系的關(guān)鍵是在形成以政府為主導(dǎo)的、常規(guī)化的制度性安排基礎(chǔ)上，整合社會(huì)資源配置，在監(jiān)督管理與資金支持等方面構(gòu)建長效機(jī)制。

另外，政府應(yīng)當(dāng)建立相應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制和其他政策制度，以鼓勵(lì)社會(huì)組織和民間力量參與到養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)中來。養(yǎng)老問題說到底是全社會(huì)的問題，這問題如果單純只依靠政府和國家來解決是不可能行得通的。在發(fā)達(dá)國家，私人企業(yè)或機(jī)構(gòu)在社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)上發(fā)揮的重要作用顯而易見。社會(huì)組織和民間力量的參與，不僅能對提高養(yǎng)老質(zhì)量起到作用，且有利于完善全社會(huì)的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)制。國家已經(jīng)出臺(tái)了《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見》，各地應(yīng)該進(jìn)一步出臺(tái)相應(yīng)措施，促進(jìn)公建民營，允許社會(huì)力量通過總體承包、功能承包、委托運(yùn)營、合資合作等方式，參與政府辦養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的管理和經(jīng)營。[5]我國有地方也已經(jīng)開始推行此類政策，如江蘇省將老年服務(wù)設(shè)施建設(shè)用地納入當(dāng)?shù)赝恋乩每傮w規(guī)劃和年度計(jì)劃，并予以優(yōu)先安排，采取稅費(fèi)減免、床位建設(shè)和運(yùn)營補(bǔ)貼、購買服務(wù)等方式扶持社會(huì)資本興辦福利性、非營利性養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施。對符合條件的老年服務(wù)機(jī)構(gòu)免征營業(yè)稅、企業(yè)所得稅、土地使用稅、房產(chǎn)稅等。[8]

（二）構(gòu)建多級(jí)別的養(yǎng)老護(hù)理服務(wù)體系

美國、澳大利亞等國將養(yǎng)老服務(wù)進(jìn)行分級(jí)的形式，不僅有利于節(jié)約養(yǎng)老資源，而且能使老年人享受更恰當(dāng)?shù)酿B(yǎng)老服務(wù)，這種分級(jí)別的養(yǎng)老護(hù)理模式需要完善的硬件設(shè)施和專業(yè)的人才隊(duì)伍相配套。我國現(xiàn)在的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)之所以服務(wù)質(zhì)量普遍提不高，養(yǎng)老設(shè)施陳舊落后、養(yǎng)老服務(wù)人員缺乏專業(yè)性是主要原因。我國現(xiàn)在的養(yǎng)老服務(wù)水平根本談不上將護(hù)理水平劃分為不同層次，而是整體的水平都還在較低層次徘徊。只有在硬件和人才隊(duì)伍建設(shè)趕上去的基礎(chǔ)上運(yùn)行科學(xué)的管理服務(wù)模式，才能從根本上提升社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)水平。

加強(qiáng)教育培訓(xùn)，提高養(yǎng)老服務(wù)人員素質(zhì)是當(dāng)前的重點(diǎn)之一，特別是要加快培養(yǎng)老年醫(yī)學(xué)、管理學(xué)、護(hù)理學(xué)、營養(yǎng)學(xué)以及心理學(xué)等方面的專業(yè)人才，提高社區(qū)及農(nóng)村基層衛(wèi)生技術(shù)人員的專業(yè)素質(zhì)。要有計(jì)劃地在高等院校和中等職業(yè)學(xué)校增設(shè)養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)專業(yè)和課程，改革教學(xué)內(nèi)容和教學(xué)方法。加強(qiáng)崗位培訓(xùn)，提高養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)人員職業(yè)道德、服務(wù)意識(shí)和業(yè)務(wù)技術(shù)水平。另外，充分挖掘老年人自身的資源，老年人既是養(yǎng)老服務(wù)的需求者，也可以是很貼心的服務(wù)提供者。老年人更明白自身的需求，讓身體健康、有能力、有知識(shí)的老年人發(fā)揮余熱，擔(dān)當(dāng)養(yǎng)老服務(wù)志愿者的角色，實(shí)現(xiàn)“積極老齡化”。建立老年人之間互幫互助的平臺(tái)，進(jìn)而在全社會(huì)形成一個(gè)包含各年齡層次的志愿者隊(duì)伍，將專業(yè)化和職業(yè)化的養(yǎng)老服務(wù)隊(duì)伍與志愿者隊(duì)伍相結(jié)合，建設(shè)一支結(jié)構(gòu)合理、素質(zhì)優(yōu)良、專兼并包的養(yǎng)老服務(wù)隊(duì)伍，從而為提高社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)水平提供既龐大又專業(yè)的人才隊(duì)伍支撐。

（三）加快養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展

據(jù)人口學(xué)家預(yù)測，2010—2049年將是我國人口老齡化速度最快的時(shí)期，65歲及以上人口占總?cè)丝诘谋戎卦?049年將達(dá)到22%，2055年達(dá)到25%，此后將在24%—26%之間徘徊。[9]老年人數(shù)量占總?cè)丝跀?shù)量如此大的比重，一方面表明我國老齡化程度之深，另一方面可以從中挖掘經(jīng)濟(jì)潛力。龐大的老年人群體將拉動(dòng)養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。與其他產(chǎn)業(yè)發(fā)展不同，養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展有其特殊性：老齡化給其帶來的不僅僅是商業(yè)發(fā)展的契機(jī)，更關(guān)鍵的是，養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)化是應(yīng)對人口老齡化問題的必然要求。尤其是到21世紀(jì)中葉，我國向發(fā)達(dá)國家行列邁進(jìn)，老年人也應(yīng)當(dāng)享有較高質(zhì)量的體面生活。[9]22只有推動(dòng)養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展才能滿足老年人的需求，才能提高老年人的生活質(zhì)量。而在這個(gè)過程中，政府應(yīng)該轉(zhuǎn)變職能，強(qiáng)化其主導(dǎo)責(zé)任，從傳統(tǒng)的福利模式向“能促型政府”發(fā)展。老齡產(chǎn)業(yè)涉及物質(zhì)生活、精神生活、衛(wèi)生保健、生活服務(wù)等領(lǐng)域提供的產(chǎn)品和服務(wù)，它的發(fā)展不僅能實(shí)現(xiàn)老年產(chǎn)品市場化，而且能推動(dòng)傳統(tǒng)養(yǎng)老模式的改革和養(yǎng)老方式的社會(huì)化。

《規(guī)劃》數(shù)據(jù)顯示：目前，我國城鄉(xiāng)失能和半失能老年人約 3 300萬，占老年人口總數(shù)的19%。據(jù)推算到 2020 年，我國老年人護(hù)理服務(wù)和生活照料的潛在市場規(guī)模將超過5 000億元，可新增社會(huì)就業(yè)崗位超過710萬個(gè)。由此可見，建設(shè)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系不僅是為了應(yīng)對人口老齡化的危機(jī)而提出的保障民生的措施，同時(shí)，也能為社會(huì)提供更多的就業(yè)崗位，擴(kuò)大內(nèi)需，促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

[1] 國務(wù)院辦公廳. 社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃（2011－2015年）[EB/OL]..http://www.mca.gov.cn/article/zwgk/mzyw/201112/20111200247654.shtml.

[2] 趙薇. 澳大利亞的社區(qū)老年照護(hù)服務(wù)[J].中國衛(wèi)生資源,2008(11): 299-301.

[3] 鄭巖. 國外養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的一些做法值得借鑒[J]. 瞭政策 望,2011(7): 47-50.

[4] 青木. 國外養(yǎng)老模式借鑒[J]. 協(xié)商論壇, 2012(1): 50-52.

[5] 鄭功成. 中國社會(huì)保障改革及發(fā)展戰(zhàn)略(救助與福利卷)[M].北京: 人民出版社, 2011: 173.

[6] 王素英.中國社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)現(xiàn)狀及發(fā)展思路[J]. 社會(huì)福利, 2012(9): 2-6.

[7] 穆懷中. 社會(huì)保障國際比較[M]. 北京:中國勞動(dòng)社會(huì)保障出版社, 2010: 193.

[8] 黃莉新. 積極推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè) 大力提升老年人群幸福指數(shù)[N]. 中國社會(huì)報(bào), 2011-12-21(01).

[9] 鄭功成. 中國社會(huì)保障改革及發(fā)展戰(zhàn)略（養(yǎng)老保障卷）[M].北京: 人民出版社, 2011: 7.