秦 剛 吳 波

自2003年6月以來，最高人民檢察院先后下發(fā)《關(guān)于加強案件管理的規(guī)定》、《人民檢察院規(guī)范化管理體系指導(dǎo)性標準(試用)》、《檢察業(yè)務(wù)工作操作標準(試用)》等文件，以優(yōu)化檢察機關(guān)案件管理工作的規(guī)程。2011年底，最高人民檢察院設(shè)立了案件管理辦公室，為規(guī)范及加強檢察機關(guān)案件管理工作提供了組織保證。全國各地檢察機關(guān)紛紛結(jié)合自身實際，就構(gòu)建案件管理體制開展了諸多有益探索。

檢察機關(guān)案件管理，“其在本質(zhì)上是加強案件管理的制度化、規(guī)范化和科學(xué)化，不斷提高檢察工作質(zhì)量和效率，實現(xiàn)‘強化法律監(jiān)督、維護公平正義’的根本追求”?！?〕上海市人民檢察院課題組:《檢察機關(guān)案件管理機制研究》，載張智輝、向澤選主編:《檢察理論課題成果薈萃》(第一輯)，中國法制出版社2011年版，第324頁。從檢察權(quán)之目標導(dǎo)向來看，檢察機關(guān)案件管理的宏觀價值依附于檢察權(quán)運行，具有一致性;從檢察權(quán)之運行過程來看，檢察機關(guān)案件管理改革亦觸及其內(nèi)部運作機理;從檢察權(quán)之目標實現(xiàn)看，以多層次權(quán)重分析決策方法(Analytic Hierarchy Process，以下簡稱AHP法)為基礎(chǔ)構(gòu)建的案件管理質(zhì)效評價指標系統(tǒng)，又能為檢察機關(guān)案件管理價值實現(xiàn)程度提供相對量化、可供操作的評估體系。AHP法是美國運籌學(xué)家T·L·Saaty提出的一種在處理復(fù)雜的決策問題中，進行方案比較排序的方法。其以最高層、中間層、最底層的劃分為主要結(jié)構(gòu)，以對多目標、多準則、多要素、多層次的非結(jié)構(gòu)化復(fù)雜決策問題的解決為主要目標?！?〕參見［美］T·L·Saaty:《層次分析法》，許樹柏譯，煤炭工業(yè)出版社1988年版。本文將檢察權(quán)的運行作為檢察機關(guān)案件管理價值及其實現(xiàn)的思考原點，并運用AHP法嘗試建構(gòu)案件管理評價指標系統(tǒng)。

一、檢察權(quán)之價值觀念:檢察機關(guān)案件管理的宏觀價值目標探尋

檢察機關(guān)案件管理價值與檢察權(quán)目標具有內(nèi)在一致性，表現(xiàn)為檢察案件管理機制(客體)能夠滿足檢察機關(guān)檢察權(quán)(主體)價值觀念(需要)的功能或者屬性。檢察機關(guān)案件管理的價值目標取向，與檢察權(quán)在現(xiàn)代司法制度中的公正、效率、秩序的價值觀念相一致。

(一)檢察機關(guān)案件管理的基礎(chǔ)價值——公正

公正，即公平與正義。案件辦理是檢察機關(guān)行使檢察權(quán)能的主要手段，案件管理工作通過促進案件辦理質(zhì)量，成為檢察機關(guān)落實檢察權(quán)能的有效途徑。實時、全面的檢察機關(guān)案件管理體系，能夠保障案件質(zhì)量，確保案件得到公正、有效的處理，進而實現(xiàn)司法公正。司法公正包括實體正義與程序正義兩個方面。對于案件管理來說，實體正義價值意味著要保證案件的處理符合相關(guān)刑事實體法的規(guī)定。重實體、輕程序的觀念在我國長期存在，《刑事訴訟法》的修訂，給檢察機關(guān)辦理案件程序提出了更高要求，也給檢察機關(guān)案件管理中的程序正義價值帶來新的內(nèi)容。案件管理工作，主要通過程序正義間接予以實現(xiàn)。如果說實體正義是一種結(jié)果正義，那么程序正義就是一種過程正義，檢察機關(guān)案件管理針對每一個個體案件，對其增加外在、動態(tài)、事中的監(jiān)督，進行以程序性內(nèi)容為主的審查，以最大化實現(xiàn)案件辦理中的程序性公正，并為案件的實體性公正處理增加了有力保障。

(二)檢察機關(guān)案件管理的派生價值——效率

早期功利主義思想將效率作為一種價值觀念引入法學(xué)視野，與正義一起作為法治所崇尚的價值之一。隨著檢察機關(guān)法律監(jiān)督職能的完善與推進，檢察機關(guān)辦理案件不斷增多，人案矛盾在基層檢察機關(guān)業(yè)務(wù)部門中表現(xiàn)尤為突出。在數(shù)量對比方面，“全國共有基層檢察院3205個，基層檢察人員176600余人，分別占總數(shù)的88%和74%……2008年以來，全國基層檢察院平均每年批準逮捕刑事犯罪嫌疑人903200余人、提起公訴1068000余人?！薄?〕參見曹建明:《最高人民檢察院關(guān)于加強人民檢察院基層建設(shè)促進公正執(zhí)法工作情況的報告》(2011年10月25日在第十一屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十三次會議上)。另外，還表現(xiàn)在案件辦理具體流程方面。繁雜的事務(wù)流程造成有些承辦人在告知、送達、律師接待等事務(wù)性工作中耗費大量精力，在規(guī)定期限內(nèi)因無法完成工作任務(wù)而產(chǎn)生辦案期限的人為拖延，影響辦案效率。而案件管理中心的設(shè)置，則承擔了案件承辦人員案件辦理中的部分事務(wù)性工作(如律師接待工作)，確立以辦案為中心，以檢察官為主體的理念，減少事務(wù)性工作對承辦人員的外在牽制，對于整合人力資源、提高辦案效率具有積極的意義。

(三)檢察機關(guān)案件管理的保障價值——秩序

秩序價值反映檢察權(quán)作用于社會而產(chǎn)生的保障性效果。秩序是檢察機關(guān)案件管理的保障價值，依對象不同可分為對內(nèi)秩序與對外秩序兩個方面，規(guī)范案件辦理流程，對此兩方面均有著規(guī)范與指引作用。檢察機關(guān)案件管理的對內(nèi)秩序價值，主要表現(xiàn)為規(guī)范辦案人員的司法活動，規(guī)范檢察機關(guān)自身辦案秩序，將其始終限定在法律秩序內(nèi)活動。檢察機關(guān)案件管理的對外秩序價值在于，通過規(guī)范案件辦理提升案件質(zhì)量，從根本上有助于維護穩(wěn)定的社會秩序。

二、檢察權(quán)之運行:檢察機關(guān)案件管理對法律監(jiān)督權(quán)的作用機理分析

(一)檢察機關(guān)案件管理促進檢察權(quán)的優(yōu)化配置

檢察權(quán)并非單一化、平面化的權(quán)力，相反，其結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)多元化與層次化的模式。因此，優(yōu)化檢察機關(guān)各個層次的權(quán)能結(jié)構(gòu)成為優(yōu)化檢察權(quán)配置的應(yīng)有之義。優(yōu)化檢察權(quán)配置，其具體思路不僅包括充實完善檢察權(quán)的權(quán)能體系，還包括通過某些改良手段對現(xiàn)有檢察權(quán)的具體權(quán)能進行重組、整合與優(yōu)化。

從機構(gòu)設(shè)置來看，檢察機關(guān)案件管理中心的成立為優(yōu)化配置檢察權(quán)、協(xié)調(diào)檢察權(quán)能部門提供了組織保障。從權(quán)能設(shè)置來看，檢察機關(guān)案件管理中心以完善檢察機關(guān)的權(quán)能結(jié)構(gòu)為目標，以加強檢察機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督為邏輯起點，理順各層次檢察權(quán)能，以促進檢察權(quán)的優(yōu)化配置，發(fā)揮其最大效能。

對案件管理部門職能定位加以充分認識，對今后檢察機關(guān)案件管理機制的定型化具有重要影響，“由于案件集中管理是一項創(chuàng)造性的工作，仍有許多理論問題亟待厘清，其中一個核心問題就是案件管理部門的職能定位問題，它既牽涉案管部門成立的現(xiàn)實基礎(chǔ)，也與其今后的發(fā)展完善密切相關(guān)?！薄?〕向澤選、葛琳:《案件管理部門的職能定位》，載《檢察日報》2011年12月5日第3版。筆者深以為然。對于正在成型中的“案件管理中心”這一新興機構(gòu)而言，對該部門職能定位的應(yīng)然認識對其今后的實然定型起到導(dǎo)向作用。從各地試點情況來看，案件管理工作的具體內(nèi)容基本集中于下列幾項:其一，案件流程監(jiān)控;其二，案件文書管理;其三，案件質(zhì)量管理;其四，涉案款物管理;其五，綜合(服務(wù))事務(wù)管理。從不同角度觀察，案件管理部門的職能存在多面性。履職手段上，其行使的是管理職能;履職目的上，其行使的是監(jiān)督職能;對上關(guān)系上，其行使的是參謀職能;對下關(guān)系上，其行使的是服務(wù)職能?！?〕2012年1月11日高檢院案管辦《關(guān)于印發(fā)〈2012年案件管理工作要點〉的通知》指出:“進一步理順工作關(guān)系，務(wù)求案件管理工作取得實際效果。要堅持管理、服務(wù)、監(jiān)督、參謀并重的原則，正確處理橫向管理與縱向管理的關(guān)系，強化管理與依法辦案、提高效率的關(guān)系、案件管理部門與檢察委員會、人民監(jiān)督員、檢務(wù)督查等工作部門之間的關(guān)系”。“案件管理的內(nèi)容、運作機理及其價值目標決定，案件管理能夠?qū)崿F(xiàn)對檢察執(zhí)法辦案活動的全程、直接、動態(tài)的監(jiān)督?！薄?〕參見向澤選:《案件管理:強化內(nèi)部監(jiān)督的又一抓手》，載《檢察日報》2012年1月11日第3版。

內(nèi)部監(jiān)督屬性滲透于案件管理工作中的方方面面。案件流程監(jiān)控管理，有利于案件進、出口及執(zhí)法辦案的全局性監(jiān)督;案件文書管理，有利于對案件辦理的同步形式審查;案件質(zhì)量管理，有利于特定情況對案件進行實質(zhì)審查，督促糾正錯誤，提供信息反饋，供領(lǐng)導(dǎo)決策參考;案件涉案物品管理，有利于強化被扣押物品“進口”后備案審查和“出口”時的審核流程;包括律師閱卷接待在內(nèi)的綜合(服務(wù))事務(wù)管理，有利于對案件全局信息的把握。案件管理是新時期強化檢察機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督的又一有效著力點，案件管理對檢察機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督機制起到充分的補強作用。案件管理工作的開展無疑擴展了傳統(tǒng)檢察機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督的邊界。

(二)檢察機關(guān)案件管理保障檢察權(quán)的順暢運行

案件管理部門對于檢察機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督機制的擴展，并不是漫無邊界的，而是有一定限度的，其范圍取決于案管部門與其他部門間的職能邊界。厘定案件管理對檢察機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督范圍之邊界，厘清案件管理部門分別與業(yè)務(wù)部門、紀檢監(jiān)察部門之間的職能差異與范圍，是其中的關(guān)鍵。

在案件管理部門與業(yè)務(wù)部門的關(guān)系上，案件管理與案件辦理有著嚴格的區(qū)別?！鞍讣芾聿块T的功能就是使業(yè)務(wù)部門擺脫大量程序性、事務(wù)性工作的困擾，并及時統(tǒng)籌整合各業(yè)務(wù)部門之間的資源、信息，從而提高辦案效率和辦案質(zhì)量?！薄?〕向澤選、葛琳:《案件管理部門的職能定位》，載《檢察日報》2011年12月5日第3版。值得注意的是，案管中心將各業(yè)務(wù)部門工作進行統(tǒng)籌的種類與程度，在實踐中存有差異。如在案管中心統(tǒng)籌事務(wù)的種類方面，“事務(wù)性服務(wù)模式”認為，案管部門管理范圍僅能涉及事務(wù)工作，而無權(quán)觸及業(yè)務(wù)工作;而“業(yè)務(wù)職能整合模式”則認為，案管部門管理范圍不僅及于事務(wù)工作，還包括部分的業(yè)務(wù)工作。又如，在案管中心統(tǒng)籌事務(wù)的程度方面，實踐中有觀點認為案管部門工作應(yīng)當囊括“案件管理工作”的全部，進而建議取消現(xiàn)有業(yè)務(wù)部門之內(nèi)勤設(shè)置。而另有觀點認為，案管部門工作并非“案件管理工作”的全部，各業(yè)務(wù)部門仍然應(yīng)根據(jù)業(yè)務(wù)便利承擔一部分事務(wù)性工作?！?〕參見向澤選、葛琳:《案件管理部門的職能定位》，載《檢察日報》2011年12月5日第3版。筆者認為，鑒于案管中心職能的監(jiān)督屬性，適度保持其對于個別、特殊案件的事中監(jiān)督，可以為特殊案件的處理增加把關(guān)口，但基于主訴檢察官獨立辦案的需要，案管中心對于案件實體審查處理意見應(yīng)僅具有參考價值，而無實體性決定權(quán)力。此外，由案管中心承擔全部“案件管理工作”并不具有現(xiàn)實意義。事實上，業(yè)務(wù)工作中往往夾雜著事務(wù)性工作，兩者并非一定涇渭分明?；诒憷紤]，目前完全取消各業(yè)務(wù)部門的內(nèi)勤設(shè)置，可能時機并未成熟。當然，從長遠來看，隨著案管中心建設(shè)的進一步完善與職能的進一步明晰，從促進機構(gòu)優(yōu)化、避免職能重復(fù)需要出發(fā)，取消內(nèi)勤，建立大案管中心也是一種可能的選擇。在案件管理部門與紀檢監(jiān)察部門關(guān)系上，如前所述，兩者在權(quán)力性質(zhì)、監(jiān)督內(nèi)容、監(jiān)督階段等方面均存在區(qū)別。

(三)檢察機關(guān)案件管理將深化檢察權(quán)的職能改革

近年來基層檢察機關(guān)在案件管理方面的試行，為管理模式的建構(gòu)提供了有益探索。歸納起來，根據(jù)案管部門職能定位的是側(cè)重于事務(wù)性工作還是業(yè)務(wù)性工作，大致有以下三種模式:其一，事務(wù)性服務(wù)模式，該種模式側(cè)重于對檢察機關(guān)整體的事務(wù)性服務(wù)，案管部門相當于整個檢察機關(guān)的程序性事務(wù)總管;第二，業(yè)務(wù)職能整合模式，這種模式在對案件的事務(wù)性管理職能之外還納入了檢察機關(guān)對重大職務(wù)犯罪案件的組織協(xié)調(diào)和指揮權(quán)等具體業(yè)務(wù)職能，可以直接調(diào)配辦案人員;第三，流程質(zhì)量監(jiān)管模式，這種模式側(cè)重于對辦案流程和實體質(zhì)量的全面管理和監(jiān)測預(yù)防?！?〕參見向澤選、葛琳:《案件管理部門的職能定位》，載《檢察日報》2011年12月5日第3版。依照案件管理具體運作形態(tài)的不同，歸納起來則大致有以下六種模式:其一，以河南省鄭州市檢察機關(guān)、深圳市檢察機關(guān)和福州市檢察機關(guān)等為代表的“程序監(jiān)督主導(dǎo)型”;其二，以吉林省吉林市檢察機關(guān)為代表的“實體程序兼顧型”;其三，以湖北省隨州市檢察機關(guān)為代表的“逐案全程監(jiān)督型”;其四，以北京市人民檢察院第一分院為代表的“業(yè)務(wù)協(xié)調(diào)為主型”;其五，以江蘇省檢察機關(guān)為代表的“統(tǒng)一歸口集約型”;其六，以上海市浦東新區(qū)、靜安區(qū)人民檢察院為代表的“業(yè)務(wù)事務(wù)統(tǒng)籌型”。〔10〕參見上海市人民檢察院課題組:《檢察機關(guān)案件管理機制研究》，載張智輝、向澤選主編:《檢察理論課題成果薈萃》(第一輯)，中國法制出版社2011年版，第335—337頁。

實踐中，若是將案管中心的職能定位于服務(wù)，那么其管理模式多側(cè)重于事務(wù)性的統(tǒng)籌管理。若是將案管中心的職能定位于業(yè)務(wù)部門職能的整合，那么其管理模式也更將注重對案件進行實體性、全程性的審查。各地案管部門實踐運作中的差異，除了部分來源于區(qū)位特點、物質(zhì)條件等方面的硬件因素外，〔11〕經(jīng)濟較為發(fā)達地區(qū)的檢察機關(guān)在案件管理的的技術(shù)含量較高，信息化、網(wǎng)絡(luò)化程度實現(xiàn)較快，普及率更高。如吳江檢察院的電子閱卷系統(tǒng)、多媒體示證系統(tǒng)，深圳市羅湖區(qū)檢察院自主開發(fā)的法律文書一鍵生成和電子簽章程序等。此外在案件管理部門設(shè)置方面，其編制獲批快慢的數(shù)量與快慢也存在地區(qū)之別。參見上海市人民檢察院課題組:《檢察機關(guān)案件管理機制研究》，載張智輝、向澤選主編:《檢察理論課題成果薈萃》(第一輯)，中國法制出版社2011年版，第338、339頁。更多來源于案件管理職能定位認識方面的理念差異。

三、檢察權(quán)價值之實現(xiàn):基于AHP方法的檢察機關(guān)案件管理價值評估系統(tǒng)

運用AHP法基本原理構(gòu)建檢察機關(guān)案件管理價值評估系統(tǒng)，實現(xiàn)對案件管理價值實現(xiàn)程度的量化評估，具體需要要素確定、要素賦值和分析研判三大基本步驟。通過構(gòu)建檢察機關(guān)案件管理價值評估系統(tǒng)，運用計算機軟件信息技術(shù)，最大限度保證價值評估的科學(xué)化與精細化，以促進檢察機關(guān)案件管理工作朝著更利于檢察權(quán)價值發(fā)揮的方向進展。檢察機關(guān)案件管理價值評估系統(tǒng)如何確定評價要素，確定哪些評價要素，是對不同案件檢察權(quán)價值實現(xiàn)程度作出科學(xué)評估和量化排序的難點與關(guān)鍵。三層次結(jié)構(gòu)模型為常用AHP的分析結(jié)構(gòu)模型，各層次間關(guān)系、功能較為明確，包括最高層次目標層(“U”)、次級層次準則層(“A”)與基礎(chǔ)層次指標層(“B”)。其中準則層作為過渡層，兼具次級目標層與高級指標層之性質(zhì)，以起到聯(lián)接目標層與指標層之效果。基于AHP方法，檢察機關(guān)案件管理價值評估系統(tǒng)模型之構(gòu)建，應(yīng)著力解決以下三項任務(wù)，即要素確定、要素賦值與分析研判。而檢察機關(guān)案件管理價值評估系統(tǒng)的要素確定，是構(gòu)建該系統(tǒng)的基礎(chǔ)。具體分為三個層次。

第一，目標層的確定。由于該系統(tǒng)最終目標既可以指向個案，也可以指向特定檢察機關(guān)整體，對其實現(xiàn)檢察權(quán)價值程度作出個體或整體的評估。因此，該系統(tǒng)的總體目標為檢察機關(guān)案件管理價值評估。

第二，準則層的確定。如上所述，公正、效率、秩序作為檢察權(quán)的具體價值，在該系統(tǒng)中扮演次級目標角色;其又兼具高級指標層之性質(zhì)，是具體評估指標要素的集合。筆者認為，案件質(zhì)量承載公正價值、案件效率反映效率價值、案件效果體現(xiàn)秩序價值，可分別將檢察機關(guān)案件質(zhì)量指標、檢察機關(guān)案件效率指標與檢察機關(guān)案件效果指標作為準則層三大要素。

第三，指標層的確定。即對準則層各要素起具體評價作用的各要素的歸聚。首先，檢察機關(guān)案件質(zhì)量指標，主要用于評估案件實體質(zhì)量與程序質(zhì)量，分別體現(xiàn)檢察權(quán)之實體公正與程序公正的價值取向。實體公正反映在實體結(jié)果的正確性，程序公正則體現(xiàn)在案件辦理的不同環(huán)節(jié)上。若對檢察機關(guān)案件辦理環(huán)節(jié)進行全面評估，則不僅過于繁瑣，而且難以操作，也難以實現(xiàn)完全量化。因此，檢察機關(guān)案件質(zhì)量具體指標層的確定，應(yīng)著眼于對實體結(jié)果正確性與可以量化的關(guān)鍵環(huán)節(jié)的評估。例如，撤回起訴率、無罪判決率、訴判不一率等指標一定程度上反映檢察機關(guān)整體案件實體或程序質(zhì)量情況。其次，檢察機關(guān)案件效率指標，主要體現(xiàn)在對辦案的數(shù)量要求與時間要求，結(jié)收案比、人均結(jié)案數(shù)、案件平均審理天數(shù)等指標可以反映出案件辦理效率的基本狀況。最后，檢察機關(guān)案件效果指標，該類指標主要用于評估案件辦理的社會效果。上訴率、申訴率、刑事和解率等指標既能反映當事人是否息訴服判，也能反映出對檢察工作的評價，檢察權(quán)的秩序價值便得以體現(xiàn)。

這一檢察機關(guān)案件管理價值評估系統(tǒng)模型的初步架構(gòu)可以歸納整理如表1所示。

以上僅是關(guān)于檢察機關(guān)案件管理價值評估系統(tǒng)要素確定的闡釋，該模式要準確、有效反映實際狀況，還離不開對要素的賦值，即對各評估要素的重要程度進行量化的過程。對于檢察機關(guān)案件管理價值評估這樣復(fù)雜的價值性問題，可以通過專家判斷形式對各個評估要素的相對權(quán)重作出公允、權(quán)威的判斷。例如，以由主管領(lǐng)導(dǎo)、業(yè)務(wù)專家、理論專家組成評議會的形式，探討評估要素對總體目標的影響程度，不僅可以減少賦值的誤差，亦能提高結(jié)果的權(quán)威性，具有較強可行性。

檢察機關(guān)案件管理價值評估系統(tǒng)，對檢察權(quán)價值實現(xiàn)程度的量化仍具相當?shù)木窒扌?，而不可能做到完全量化的程度。這不僅是由評估內(nèi)容自身抽象性所決定的，也與檢察機關(guān)案件管理價值評估系統(tǒng)構(gòu)建中的誤差環(huán)節(jié)有干系。例如，對于具體指標層的不完全或不正確的篩選，造成不能完全、真實反映其上層要素的后果。又如，要素賦值過程中價值判斷的不可避免性，也是基于AHP評估系統(tǒng)只能實現(xiàn)相對量化的固有局限。因此，上述模型中具體指標層中的要素是否正確、以及在多大程度上具有代表性，仍是值得進一步審視的問題。對此，減少誤差，應(yīng)當是今后完善檢察機關(guān)案件管理價值評估系統(tǒng)的方向。在檢察機關(guān)案件管理工作中繼續(xù)摸索，強化認識，從進一步調(diào)整、豐富指標層內(nèi)容、探索合理的要素賦值評議會等方式，最大程度實現(xiàn)檢察機關(guān)案件管理價值評估系統(tǒng)的科學(xué)化，以使對檢察機關(guān)案件管理價值的研究不僅僅停留于理念的層面。