周慶智

（中國社會科學(xué)院 政治學(xué)研究所，北京100732）

近些年來，關(guān)于縣級政府職能向著服務(wù)型政府職能轉(zhuǎn)變，政學(xué)兩界都有共識，但時(shí)至今日，作為服務(wù)型政府實(shí)現(xiàn)職能的理財(cái)系統(tǒng)，公共財(cái)政（預(yù)算法治和民主財(cái)政）①還沒有完整地建立起來，也就是說，公共財(cái)政至今還沒有融入到政府整個(gè)財(cái)政收支的過程中去，沒有融入到政府制定財(cái)政政策的過程中去，沒有融入到政府編制預(yù)算、控制預(yù)算中去?？h級政府依然專注于經(jīng)營性與競爭性領(lǐng)域，幾乎把所有的行政力量都集中在國有資產(chǎn)收益，亦即憑借其資產(chǎn)所有權(quán)取得的股息、紅利、租金、資金占有費(fèi)、土地批租收入、國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓及處置收入等，以及政府各部門收取的各種費(fèi)用和基金性收入，包括行政執(zhí)法過程中收取的各種規(guī)費(fèi)②和公共財(cái)產(chǎn)使用費(fèi)，等等。簡單地說，沒有公共財(cái)政的政府不是服務(wù)型政府，但公共財(cái)政的建設(shè)至今還只是一個(gè)構(gòu)想而已。

近10多年來，縣級政府追求GDP的增長，“經(jīng)濟(jì)繁榮”（不是惠及大多數(shù)民眾的繁榮）的同時(shí)，也帶來了官民的對立和沖突。以“上訪”和群體性事件為標(biāo)志的基層民眾的抗?fàn)幒途S權(quán)運(yùn)動(dòng)，表明三點(diǎn)：一、政府的公共性缺失，民眾的權(quán)利和權(quán)益沒有得到保障；二、縣級公共權(quán)力的合法性不足，制度的創(chuàng)制與程序的正義還不能成為合法性的本質(zhì)規(guī)定之一；三、治理原則和治理方式出現(xiàn)危機(jī)。

同時(shí)，基層權(quán)力集團(tuán)以及圍繞在權(quán)力周圍發(fā)展起來的既得利益群體，其所形成的利益格局趨于結(jié)構(gòu)化和穩(wěn)定化，任何針對基層公共權(quán)力的改革都變得不可行，或者成為這個(gè)既得利益群體鞏固自身利益的行徑。

一輪又一輪的“行政機(jī)構(gòu)改革”，只不過是反復(fù)印證縣級政權(quán)體制的固有弊端和陷入官僚制鐵律③而不能自拔的困境而已。這樣的改革已不再能激起社會各界和學(xué)術(shù)界的期待和想象力。但權(quán)力集團(tuán)的變革思路卻依然是“整頓吏治”，依然是“精兵簡政”的老套路。明知收效甚微，卻又不得不用老辦法應(yīng)對。

十八大通過的《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》強(qiáng)調(diào)“充分發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用、更好發(fā)揮社會力量在管理社會事務(wù)中的作用”④，換言之，政府不應(yīng)起到資源配置的基礎(chǔ)性作用，同時(shí)，社會力量應(yīng)當(dāng)參與到社會治理當(dāng)中來。理論上講，這一方面涉及縣級公共權(quán)力的公共性重塑，一方面涉及自主性社會力量的發(fā)展和成長。

本文以“國家政權(quán)建設(shè)”（State making或State building）歷史演進(jìn)的規(guī)范性涵義為出發(fā)點(diǎn)，對縣級政權(quán)組織的政治功能和行政地位的變化，以及縣級公共權(quán)力的性質(zhì)規(guī)定和職能配置，來闡明縣級政權(quán)組織的歷史基礎(chǔ)和現(xiàn)實(shí)條件，分析縣級政權(quán)組織作為國家代理人的公共角色與基層民眾的權(quán)利是什么性質(zhì)的關(guān)系。以期明確這樣一個(gè)理論的和現(xiàn)實(shí)的意義：縣級政權(quán)的公共性的構(gòu)建面對的是怎樣的歷史承繼關(guān)系和現(xiàn)實(shí)政治條件，換言之，縣級政府轉(zhuǎn)變職能、進(jìn)而成為服務(wù)型政府的體制前提和現(xiàn)實(shí)路徑是什么。

歷史上，縣級行政一直是作為由官方授權(quán)的基層正式治理制度來發(fā)揮作用的，屬于直接與民眾打交道的國家官制授權(quán)系統(tǒng)的基層行政制度。近代以來的“國家政權(quán)建設(shè)（State making或State building）”⑤造成官制制度向基層社會擴(kuò)張，但縣政權(quán)的基層行政性質(zhì)并沒有改變，只是它的治理能力因國家權(quán)力范圍延展而獲得制度化或“正規(guī)化”（鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政的設(shè)置）的支持從而得到了進(jìn)一步的強(qiáng)化。近代以來基層政權(quán)所發(fā)生的各種變遷，其外部動(dòng)因在于試圖加強(qiáng)國家的控制能力。縣級行政建制的規(guī)模及其動(dòng)員資源的能力，伴隨著以國家權(quán)威為中心的統(tǒng)一管制權(quán)力向基層延伸的努力而得到極大的擴(kuò)充和強(qiáng)化。

帝制時(shí)代，國家行政權(quán)力止于縣級。縣的主要職能是征稅納糧、教化百姓、聽訟斷案、勸民農(nóng)桑、災(zāi)荒賑濟(jì)、興學(xué)與科舉等?？h以下實(shí)行自治，這種官治和自治的范圍，即國家與社會的邊界，相對清晰。帝制下的鄉(xiāng)村自治，不是村民自治，而是“鄉(xiāng)紳自治”。也就是說，縣以下基本由地方士紳或宗族大戶維持秩序，對鄉(xiāng)村社會征收賦稅、攤派徭役、征集兵丁、維持治安、推行教化。鄉(xiāng)紳階層作為國家和小農(nóng)社會的中介人，對上，維護(hù)皇權(quán)統(tǒng)治，保證鄉(xiāng)村社會秩序；對下，提供國家所不能提供的公共服務(wù)，充當(dāng)小農(nóng)階層的代言人。實(shí)質(zhì)上，國家只不過是通過直接對縣官負(fù)責(zé)的代理人——鄉(xiāng)紳這一中介，實(shí)行對鄉(xiāng)村社會的治理和控制而已。

鄉(xiāng)紳自治不是鄉(xiāng)村社會自治。鄉(xiāng)紳只代表自己的利益，而不代表鄉(xiāng)村社會的其他群體利益。鄉(xiāng)紳的形象至多是一個(gè)地方官員（縣）和百姓之間的斡旋者或“經(jīng)紀(jì)人”。瞿同祖認(rèn)為這種鄉(xiāng)紳自治不是地方自治：“首先，參與者僅限于作為少數(shù)人群體的士紳。其次，士紳既非地方百姓選舉的代表，也不是政府任命的代表。他們只不過憑借自己的特權(quán)地位而被（習(xí)慣上）接納為地方社群的代言人而已?！雹捺l(xiāng)紳參與地方行政事務(wù)的所作所為并非基于法律的明文規(guī)定或政治義務(wù)，只不過是皇權(quán)、族權(quán)和神權(quán)相結(jié)合的一個(gè)統(tǒng)治“環(huán)節(jié)”而已。

如此，縣的權(quán)力行使需要依賴鄉(xiāng)紳階層，而后者實(shí)際上控制了縣政的具體操作權(quán)力，形成“縣政鄉(xiāng)治”的這樣一種國家與社會的結(jié)構(gòu)關(guān)系。

清末至民國，鄉(xiāng)紳階層衰落，或進(jìn)城經(jīng)商或蛻變?yōu)樾碌奈幕?，留居鄉(xiāng)村的差不多淪為掠奪成性的土豪劣紳，來充當(dāng)現(xiàn)代化過程中的國家代理人。這些土豪劣紳將大量的賦稅以攤派強(qiáng)加于農(nóng)民身上，以“贏利型經(jīng)紀(jì)人”（entrepreneurial brokerage）行走于國家與鄉(xiāng)村之間。那時(shí)，國家主要倚賴一種“鄉(xiāng)村經(jīng)紀(jì)體制”來征收賦稅并實(shí)現(xiàn)對鄉(xiāng)村社會的統(tǒng)治。所謂“經(jīng)紀(jì)體制”就是國家利用非官僚化的機(jī)構(gòu)及人員代行政府的正式職能。但這些寄生于國家與鄉(xiāng)村社會罅隙之間的類似于“中間人”的“國家經(jīng)紀(jì)”（state brokerage），往往借用國家的名義巧取豪奪以中飽私囊，使鄉(xiāng)村社會陷入國家和鄉(xiāng)村經(jīng)紀(jì)人的雙重盤剝之下。保護(hù)性經(jīng)紀(jì)人逐漸為掠奪性經(jīng)紀(jì)人所替代，導(dǎo)致國家權(quán)威在鄉(xiāng)村社會的缺失和鄉(xiāng)村社會精英的退化，從而造成所謂“國家政權(quán)建設(shè)內(nèi)卷化”⑦。

在這個(gè)大背景下，國民政府曾經(jīng)進(jìn)行過農(nóng)村社會現(xiàn)代化建設(shè)（以“鄉(xiāng)村建設(shè)運(yùn)動(dòng)”為標(biāo)志）的社會動(dòng)員努力。自此，國家行政權(quán)力向下擴(kuò)展到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，縣級吏役官僚化，其行政任務(wù)已不限于收稅、收糧以及處理民間訴訟等項(xiàng)公務(wù)，而且，鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)現(xiàn)了行政官僚化，這極大地加強(qiáng)了國家的施政能力和稅收汲取能力。但總的來說，國民政府的政治現(xiàn)代化努力并沒有取得成功，“一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的行政行為效率十分低下，難以真正承擔(dān)起國家進(jìn)行鄉(xiāng)村政治經(jīng)濟(jì)動(dòng)員的責(zé)任；另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)低層官僚及其在鄉(xiāng)村的代理人的“經(jīng)濟(jì)人”行為越來越明顯，并逐漸形成了經(jīng)紀(jì)體制，國家又缺乏對其有效的約束，他們?yōu)榱俗约旱睦娑鴮r(nóng)民的剝奪也就越來越重，鄉(xiāng)村社會各利益主體之間的沖突也就越來越尖銳?！雹喔叛灾?，國民政府憑借國家權(quán)力對基層的強(qiáng)制介入，并沒有把衰敗的鄉(xiāng)村社會整合進(jìn)以國家權(quán)威為中心的統(tǒng)一的政治體系當(dāng)中。

1949年后，與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)，新政權(quán)的權(quán)力高度集中的政治體制導(dǎo)致國家與社會的高度一體化，國家行政權(quán)力和社會權(quán)力高度統(tǒng)一的基層政權(quán)形式——人民公社的“政社合一”體制逐步建立起來?！霸谌嗣窆缰贫戎?，最令人驚奇的是在國家和社會之間缺少明晰的組織邊界，盡管公社行政是國家組織的最低一層（從形式上看），但實(shí)際的國家邊界無法清楚地劃出，公社經(jīng)由村社組織──民兵、黨支部、大隊(duì)、小隊(duì)、農(nóng)會、婦聯(lián)、共青團(tuán)等各種正式的和非正式的關(guān)系聯(lián)系起來。這些組織均非村莊內(nèi)部自發(fā)形成，而是由國家嵌入的，以保證對村莊的控制；人民公社的準(zhǔn)軍事組織形式依從的是國家權(quán)力的邏輯?！雹釃覚?quán)力通過對社會經(jīng)濟(jì)生活的統(tǒng)轄，而實(shí)現(xiàn)了對鄉(xiāng)村社會政治及其他一切領(lǐng)域的控制，極大地強(qiáng)化了國家的社會動(dòng)員能力?！皣矣蒙鐣髁x的公共生活和集體生產(chǎn)方式取代了農(nóng)民的傳統(tǒng)生活方式，徹底改變了農(nóng)村社會和農(nóng)民的生存方式，農(nóng)民直接處在國家政權(quán)的嚴(yán)密控制之中。這種控制表現(xiàn)出很強(qiáng)的政治‘全能主義’（totalism）傾向，這一政治全能主義使鄉(xiāng)村的社會生活軍事化、經(jīng)濟(jì)生活行政化、精神生活一統(tǒng)化，政治權(quán)力成了無所不能的東西。國家權(quán)力史無前例地下伸到社會底層，通過支配每個(gè)農(nóng)民的日常生活而將農(nóng)民整合到自上而下的集權(quán)體系之中，”⑩舊的鄉(xiāng)村體制和秩序被摧毀，也就是杜贊奇所說的鄉(xiāng)村“權(quán)力的文化網(wǎng)絡(luò)”被瓦解掉，在失去傳統(tǒng)社會的根基之后，新社會的合法性卻是確立在“國家權(quán)力的邏輯”之上。這意味著，現(xiàn)代意義上的公民社會不僅沒有得到培育和發(fā)展，反而被政治國家所吞噬，社會自治沒有發(fā)育的土壤，社會自主性無從生長。

一

與上述國家權(quán)威構(gòu)建的“政治現(xiàn)代化”互為表里，近代以來，一直貫穿著一個(gè)主導(dǎo)中國政治發(fā)展的政治價(jià)值：威權(quán)主義的全能理念——認(rèn)為政府應(yīng)該控制一切，一切經(jīng)濟(jì)的命脈、民生的命脈應(yīng)該掌握在政府手上。政府是公共管理的唯一合法主體，其他社會力量（非政府組織以及各種自治團(tuán)體）被排除在社會公共事務(wù)管理之外。結(jié)果是，民間社團(tuán)及民眾依附于政府，沒有獨(dú)立性與自主性，沒有自主管理社會公共事務(wù)的權(quán)利和能力。這個(gè)政治理念一直存在于近現(xiàn)代乃至當(dāng)代中國的政治發(fā)展當(dāng)中。

二

對上述歷史事實(shí)的解釋，國內(nèi)許多學(xué)者用基于西方經(jīng)驗(yàn)的“國家政權(quán)建設(shè)”（State making或State building）概念框架來梳理，但似是而非。西方的經(jīng)驗(yàn)與中國的材料不契合，因?yàn)槟繕?biāo)不同，導(dǎo)致的結(jié)果也不同。發(fā)生在西歐的“國家政權(quán)建設(shè)”與發(fā)生在中國的“國家政權(quán)建設(shè)”，其政治經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)和基礎(chǔ)不同，歷史的邏輯起點(diǎn)也不同：前者是對封建割據(jù)所造成的權(quán)力分散的自下而上的權(quán)力集中與自上而下的權(quán)力推展過程，是以民族國家為政治單位的一體化過程；后者則是以皇權(quán)（威權(quán)）為中心的自上而下的動(dòng)員社會和汲取財(cái)稅的所謂“政治現(xiàn)代化”的權(quán)力強(qiáng)化過程。簡單地說，在中國，所謂“國家政權(quán)建設(shè)”乃是由外部壓力促成的“歷史的慣性”所致，它要解決兩個(gè)非常迫切的問題：一是社會監(jiān)控和動(dòng)員能力；一是國家財(cái)稅汲取能力。至于明確民眾權(quán)利以及與國家的權(quán)力關(guān)系（這是西歐“國家政權(quán)建設(shè)”的內(nèi)涵之一），則不為傳統(tǒng)和現(xiàn)實(shí)所支持，也不那么要緊。新的治理原則既沒有歷史的基礎(chǔ)，也沒有現(xiàn)實(shí)的條件。在此，中國的所謂“國家政權(quán)建設(shè)”乃是國家至上主義主導(dǎo)的政治現(xiàn)代化過程。強(qiáng)制性的權(quán)力比基于民眾同意的稅制和規(guī)范各種權(quán)利關(guān)系的法律構(gòu)建，來得更實(shí)在、更有效、更可信。在這個(gè)意思上講，不是中國的“國家政權(quán)建設(shè)”失敗（如果是失敗，那也是語義上的失敗），而是它在內(nèi)外壓力下傳統(tǒng)國家向現(xiàn)代國家轉(zhuǎn)型的“歷史的慣性”而已。要之，國內(nèi)學(xué)者用“國家政權(quán)建設(shè)”的分析視角來解釋近代以來的中國政治現(xiàn)代化進(jìn)程，只是對這一進(jìn)程的結(jié)果（而不是過程）的梳理和解釋，也就是說，用這個(gè)概念框架是要清理過去的歷史事實(shí)和經(jīng)驗(yàn)，要明確現(xiàn)在的政治現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)和條件。

那么，“國家政權(quán)建設(shè)”的規(guī)范性涵義是什么？國家政權(quán)建設(shè)（State making或State building）是由查爾斯·蒂利（Charls Tilly）從西歐近代民族國家的演進(jìn)過程中提煉出來的分析框架。查爾斯·蒂利在研究歐洲民族國家形成中，認(rèn)為這一過程分為兩個(gè)不同步的過程?！皣艺?quán)建設(shè)”（statemaking）在當(dāng)時(shí)主要表現(xiàn)為政權(quán)的分化、官僚化、滲透性以及對下層控制的鞏固，并同時(shí)不斷擴(kuò)大財(cái)源。“民族形成”（nation-building）則主要體現(xiàn)在公民對民族國家（nation-state）的認(rèn)可、參與承擔(dān)義務(wù)及忠誠。蒂利發(fā)現(xiàn)，傳統(tǒng)國家為了應(yīng)對戰(zhàn)爭所進(jìn)行的準(zhǔn)備工作，從根本上改變了國家與社會的關(guān)系，并進(jìn)而促使傳統(tǒng)國家從封建化的間接統(tǒng)治轉(zhuǎn)向中央集權(quán)化的直接統(tǒng)治。一方面，戰(zhàn)爭促使國家對內(nèi)的權(quán)力擴(kuò)張，其目的在于擴(kuò)大國家的資源汲取和動(dòng)員能力，于是，對此更為有效的直接統(tǒng)治成為國家的必然選擇；另一方面，國家在汲取社會資源的同時(shí)，不可避免地與社會發(fā)生著結(jié)構(gòu)性的沖突。與國家的中央集權(quán)化相對應(yīng)，內(nèi)部社會各個(gè)階層也通過向抗議性的集體行動(dòng)和與統(tǒng)治者的討價(jià)還價(jià)，重新締結(jié)著社會契約，并由此催生了普選權(quán)等現(xiàn)代公民權(quán)利的雛形。簡言之，所謂“國家政權(quán)建設(shè)”，是指現(xiàn)代化過程中以民族國家為中心的制度與文化整合措施、活動(dòng)及過程，其基本目標(biāo)是要建立一個(gè)合理化的、能對社會與全體民眾進(jìn)行有效動(dòng)員與監(jiān)控的政權(quán)體系。

近代以來的中國，的確出現(xiàn)了一個(gè)以國家權(quán)力為中心的基層社會權(quán)力結(jié)構(gòu)的重組過程，以及這一過程對傳統(tǒng)“鄉(xiāng)紳自治”秩序的瓦解直至取代——如稅制的改革、基層政權(quán)的建立、社會和教育服務(wù)等職能的履行等等。但歷史的邏輯是，中國的基層社會不同于西歐的基層社會，前者面對的是“大一統(tǒng)”的皇權(quán)體制下的中央集權(quán)政治形態(tài)，后者面對的是“封建割據(jù)”狀態(tài)下的各自為政的地方勢力。在西歐，伴隨著民族國家的形塑，是國家權(quán)威公共性的建構(gòu)和公民權(quán)利的不斷闡釋和確認(rèn)過程；在中國，鄉(xiāng)紳退出之后，在場的是“掠奪性經(jīng)紀(jì)人”，它敗壞了國家試圖構(gòu)建的權(quán)威統(tǒng)一，惡化了國家與農(nóng)民的文化聯(lián)系。國家的稅制和規(guī)則不能貫徹到底；包括縣級政權(quán)組織在內(nèi)，國家政權(quán)的公共性規(guī)則不能樹立起來。鄒讜認(rèn)為中國二十世紀(jì)的轉(zhuǎn)型是由一個(gè)傳統(tǒng)的威權(quán)主義政治系統(tǒng)（traditional authoritarian political system）變?yōu)楝F(xiàn)代的“全能主義”政治系統(tǒng)（modern totalistic political system）。自清末到民國以至新中國的國家功能急劇膨脹，源于傳統(tǒng)社會面對危機(jī)的無力，然而，此后國家權(quán)力過分?jǐn)U張則妨害了社會。而現(xiàn)代政府不同于傳統(tǒng)政府，就是它的公共性，公共性乃是政權(quán)的合法性基礎(chǔ)。傳統(tǒng)的“朕即國家”讓位于“人民主權(quán)”，人民對政府的政治認(rèn)同成為國家政權(quán)建設(shè)的另一個(gè)重要任務(wù)，而民主也成為國家建構(gòu)的重要目標(biāo)和制度模式，并以明確的法律形式固定下來。概言之，近代以來的中國所謂“國家政權(quán)建設(shè)”并非必須要以政權(quán)的公共性達(dá)成為目標(biāo)，惟其如此，國家權(quán)力的強(qiáng)化和擴(kuò)張?jiān)斐缮鐣部臻g和公民權(quán)難以發(fā)展和成長。

1949年之后，新政權(quán)的建設(shè)并沒有完整地表現(xiàn)出“國家政權(quán)建設(shè)”的所具有的國家與公民的權(quán)利關(guān)系構(gòu)建的原初涵義。新政權(quán)的目標(biāo)相當(dāng)明確而清晰：把社會組織起來，加強(qiáng)社會監(jiān)控和動(dòng)員能力和國家財(cái)稅汲取能力。換言之，它沒有把目標(biāo)確定在國家與公民之間（基于各種權(quán)利配置規(guī)則）的現(xiàn)代關(guān)系構(gòu)建上，進(jìn)一步講，發(fā)生在中國的“國家政權(quán)建設(shè)”并沒有朝著構(gòu)建現(xiàn)代政治秩序的方向去努力。在威權(quán)主義國家觀念的主導(dǎo)下，以不同級別的政府之間的管轄權(quán)的分割為表征，國家權(quán)力向基層滲透與集中只是為了更便于從鄉(xiāng)村攫取資源，構(gòu)建“全能主義”的政治統(tǒng)治秩序而已。秩序的維持取決于管轄權(quán)競爭的利益平衡因素（如稅制、公共資源處置權(quán)等），與此同時(shí)，政治單位之間的控制與反控制（通常表現(xiàn)在行政上的集權(quán)與分權(quán)方面）則一直貫穿在國家的政治與行政活動(dòng)當(dāng)中。

以此觀之，縣級政權(quán)組織的構(gòu)建乃是上述中國“國家政權(quán)建設(shè)”意義上的一個(gè)重要組成部分。它貫徹的是強(qiáng)化官僚機(jī)器、汲取財(cái)富、控制和動(dòng)員社會的能力。

概括地講，縣級政權(quán)組織在近代以來“中國式”的“國家政權(quán)建設(shè)”中，不管它的行政管理體制的職責(zé)規(guī)定或結(jié)構(gòu)規(guī)模有多么復(fù)雜或龐大，但是在功能性權(quán)力配置和治理原則上，與傳統(tǒng)的政治權(quán)力格局比較，并沒有多大改變?！霸趯?shí)質(zhì)性的管轄權(quán)方面，基本的權(quán)力格局還是舊的，統(tǒng)一的行動(dòng)規(guī)則──法律和稅制體系并沒有確立，農(nóng)民仍然處于分割化政治單位的統(tǒng)治中?！痹谶@樣的原則和功能配置下，縣級主導(dǎo)的基層政權(quán)承擔(dān)著基層社會管理和經(jīng)濟(jì)建設(shè)的基本任務(wù)，比如，它的最重要的經(jīng)濟(jì)功能是把農(nóng)村公共資源由下向上集中，以完成國家工業(yè)現(xiàn)代化的目標(biāo)要求，國家與社會的一體化是達(dá)成目標(biāo)的必要的條件?！翱h級以上地方各級人民政府依照法律規(guī)定的權(quán)限，管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)、城鄉(xiāng)建設(shè)事業(yè)和財(cái)政、民政、公安、民族事務(wù)、司法行政、監(jiān)察、計(jì)劃生育等行政工作，發(fā)布決定和命令，任免、培訓(xùn)、考核和獎(jiǎng)懲行政工作人員”（《中華人民共和國憲法》（1982年）第107條），這些權(quán)力規(guī)定，事實(shí)上創(chuàng)造了縣級政權(quán)構(gòu)建地方或集團(tuán)（經(jīng)濟(jì)）利益的條件。這些條件包括國家授權(quán)的經(jīng)濟(jì)資源控制權(quán)地位（包括稅收權(quán)、資金管理權(quán)以及國家提供的其他各種資源和資源處置權(quán)等）；立法、執(zhí)法的管轄權(quán)地位；動(dòng)員社會、形成議案、制定程序、收集和壟斷信息等組織和決策的權(quán)威地位；等等。這些“公共”條件不僅使縣政府成為本行政區(qū)的行政管理者，而且也使它成為地方公共資源的經(jīng)營者。尤其重要的是，它把上述“公共”條件廣泛地用于經(jīng)濟(jì)目的，成為從事經(jīng)營而又不必承擔(dān)任何風(fēng)險(xiǎn)的經(jīng)濟(jì)行動(dòng)者。就是說，縣政府既具公共資產(chǎn)管理者身份，又是市場經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的“法人”?？h政府的經(jīng)濟(jì)行動(dòng)者身份使它的財(cái)政自主性迅速提高，并且它憑借“公共身份”不斷地開辟自籌經(jīng)費(fèi)渠道，來支持行政機(jī)構(gòu)和人員擴(kuò)張逐年增長的需求。簡而言之，如果只依靠國家規(guī)定的稅收，縣政府根本不能生存下去。是縣政府公共資源管理者和經(jīng)營者的權(quán)力地位使它獲取如此之多的“自籌資金”，以至于現(xiàn)今縣政權(quán)組織的行政運(yùn)轉(zhuǎn)差不多完全可以依賴其籌集資金的經(jīng)營活動(dòng)。在很大程度上，縣級政權(quán)組織的存在是建立在預(yù)算外收入、企業(yè)上繳和自籌資金基礎(chǔ)之上的?？傊?，縣級行政權(quán)力幾乎被擴(kuò)大到基層經(jīng)濟(jì)和社會的所有公共領(lǐng)域之中，因此，縣級公共權(quán)力不僅是一種行政制度或行政形式，它同時(shí)還是一種國家權(quán)力的統(tǒng)治形式。換言之，如此構(gòu)建的一個(gè)全能政府的職能體系，其行政結(jié)構(gòu)及其功能只是其權(quán)力結(jié)構(gòu)的控制形式或管理方式而已。

綜上所述，縣政權(quán)組織是國家對基層社會進(jìn)行統(tǒng)治的一種權(quán)力形式。這個(gè)權(quán)力形式的實(shí)質(zhì)內(nèi)容就是對絕大部分社會經(jīng)濟(jì)資源的所有權(quán)和強(qiáng)制性的管理權(quán)力的結(jié)合，亦即憑借對行政權(quán)與財(cái)產(chǎn)所有權(quán)合二為一的權(quán)力形式來實(shí)現(xiàn)對社會的統(tǒng)治。這個(gè)根本性的特征決定性地影響著縣行政結(jié)構(gòu)的權(quán)力分配的本質(zhì)及方式。作為國家代理人，縣政權(quán)直接占有絕大多數(shù)社會資源，并將這種占有轉(zhuǎn)換成權(quán)力分配形式，從而構(gòu)建行政機(jī)構(gòu)設(shè)置中部門與部門之間的功能性權(quán)力。在這里，所謂行政權(quán)力的分配即是資源基本配置權(quán)的分配。權(quán)力功能上的差別則意味著支配和控制資源的多寡，同時(shí)意味著獲得資源和利益的可能性。這就是縣行政權(quán)力運(yùn)作的核心內(nèi)容。對資源的控制欲望驅(qū)使它去關(guān)注鞏固和擴(kuò)大權(quán)力，加固保護(hù)自己地位的壁壘，并且往往假借組織利益之名，加強(qiáng)或增設(shè)有利于維護(hù)其權(quán)力的機(jī)關(guān)，盡量從國家和社會對它的制約中擺脫出來。

迄今為止，縣級政權(quán)組織作為資源配置的權(quán)力沒有發(fā)生任何實(shí)質(zhì)性改變。（權(quán)力）市場經(jīng)濟(jì)只能在這種獨(dú)特的統(tǒng)治結(jié)構(gòu)中行動(dòng)，從市場上生長出來的相對獨(dú)立的替代性資源對它所構(gòu)成的競爭和壓力不可能動(dòng)搖這個(gè)權(quán)力結(jié)構(gòu)，因而沒有多少實(shí)際意義。事實(shí)上，對縣級政權(quán)而言，市場力量的抗衡只是造成其現(xiàn)有的權(quán)力功能顯出某種衰弱跡象，并沒有也不可能為強(qiáng)制性權(quán)力與利益權(quán)力的適當(dāng)分離（或稱“轉(zhuǎn)變職能”）提供構(gòu)建的條件和契機(jī)。不僅如此，旨在建立市場經(jīng)濟(jì)架構(gòu)的改革，不但沒有使縣政權(quán)從原先占有的資源配置領(lǐng)域中有所后退，反倒使它實(shí)際擁有的管理權(quán)限比先前法定權(quán)限有所擴(kuò)張，這包括，一、決定權(quán)。即有權(quán)決定本縣的社會發(fā)展、經(jīng)濟(jì)建設(shè)的年度中、長期規(guī)劃，決定財(cái)政開支和預(yù)決算，決定開發(fā)項(xiàng)目和開發(fā)領(lǐng)域，決定一切重大事項(xiàng)。二、計(jì)劃修改權(quán)。即國家下達(dá)的指導(dǎo)性計(jì)劃可以在一定程度上進(jìn)行修改。如，關(guān)于企事業(yè)的發(fā)展規(guī)模和發(fā)展速度，工業(yè)品的產(chǎn)量和質(zhì)量，關(guān)于農(nóng)作物的種植和產(chǎn)品產(chǎn)量，第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展規(guī)模和速度，關(guān)于收入的分配和積累，關(guān)于貸款的發(fā)放等。三、外引內(nèi)聯(lián)權(quán)。即制定各種優(yōu)惠政策吸引外資、內(nèi)資前來投資辦廠。四、項(xiàng)目審批權(quán)。即可以審批一定數(shù)額下的投資項(xiàng)目。五、土地出讓權(quán)。即有權(quán)將國有土地使用權(quán)有償出讓給投資者，出讓年限按行業(yè)、用途確定，最長可達(dá)70年。實(shí)際上，縣級政權(quán)組織的實(shí)際權(quán)限一直比法律規(guī)定的權(quán)限大，其來源或依據(jù)并不確定：或來自中央，或來自省市，或自身的政策需要，或特殊優(yōu)惠政策，等等，這表明，國家權(quán)力與地方政權(quán)（縣級政權(quán)）缺乏憲法意義上的明晰界定，而地方政權(quán)結(jié)構(gòu)與能力的多樣性，又使得“分割式管轄權(quán)”的存在成為中國“國家政權(quán)建設(shè)”的本質(zhì)特征，換言之，所謂中國式的“國家政權(quán)建設(shè)”，并沒有把地方政權(quán)包括縣級政權(quán)成功地整合到以國家權(quán)威為中心的統(tǒng)一的行政體系當(dāng)中，與此互為表里，縣級政權(quán)組織與基層民眾的關(guān)系并沒有確立在公民權(quán)的各種權(quán)利配置規(guī)則之上。

三

近10多年來，轉(zhuǎn)變政府職能包括地方政府創(chuàng)新的政策和要求，方向明確，也有共識。但似乎都不見得有什么值得標(biāo)榜的推進(jìn)和實(shí)質(zhì)性意義。各級政府追求地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度（GDP是標(biāo)尺），面對層出不窮的社會矛盾和沖突，企圖用經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的政績來強(qiáng)化自身的合法性基礎(chǔ)。以近代以來中國“國家政權(quán)建設(shè)”的視角來看，政府的主要功能仍然集中在財(cái)稅汲取能力和社會動(dòng)員能力上。在這個(gè)性質(zhì)規(guī)定下，任何的所謂轉(zhuǎn)變職能或地方政府創(chuàng)新的舉措，只能停滯在“完備的科層制”（韋伯語，強(qiáng)調(diào)行政效率）訴求方面，以及與政府主要財(cái)政投入不成比例的所謂民生改善上。

概括地講，縣級主導(dǎo)的基層政權(quán)發(fā)展（從人民公社到鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織再到村民自治），其目標(biāo)就是控制和積聚社會資源，并以組織和動(dòng)員的方式維持和強(qiáng)化基層社會秩序。事實(shí)上，30多年來的改革開放，縣級政權(quán)的職能和權(quán)力運(yùn)作方式?jīng)]有發(fā)生什么變化，30多年的“政府主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)發(fā)展”，乃是縣級政權(quán)組織大規(guī)模地介入經(jīng)營性與競爭性領(lǐng)域，不斷積累財(cái)富和擴(kuò)大權(quán)力的過程，依靠加強(qiáng)稅收征集能力和各種壟斷市場的“公共條件”，不斷強(qiáng)化壟斷利益，已經(jīng)發(fā)展到可以形成自身政策偏好的地步。同時(shí)，控制更多資源的努力必然導(dǎo)致功能性權(quán)力的擴(kuò)張，直接表現(xiàn)在政權(quán)結(jié)構(gòu)的膨脹和人員編制的增長上。

以公共財(cái)政建設(shè)為例。由于前述公共性的不完整，至今沒有構(gòu)建起公共財(cái)政。原因有三：一、公共財(cái)政目標(biāo)與縣級政權(quán)組織的財(cái)政功能不相符。所謂財(cái)政，是“以政控財(cái)，以財(cái)行政”的分配系統(tǒng)，即為政府實(shí)現(xiàn)其職能服務(wù)的理財(cái)系統(tǒng)。財(cái)政職能的定位與調(diào)整從根本上取決于政府職能的定位與調(diào)整?，F(xiàn)行財(cái)政體制主要是以刺激經(jīng)濟(jì)增長為目標(biāo)，財(cái)政政策則是以經(jīng)濟(jì)增長多少為目標(biāo)，民眾的福祉位于其次，因而普通納稅人并沒有（也不可能）參與到政府財(cái)政政策的制定過程當(dāng)中。這與基層政府的主要職能即“發(fā)展經(jīng)濟(jì)”的職能直接相關(guān)。進(jìn)一步講，若使“公共性財(cái)政”成為政府的本質(zhì)特征、民眾與政府之間形成一種委托—代理關(guān)系，這涉及包括政府功能與市場功能的界定、政府的行政運(yùn)行機(jī)制、政府行為的規(guī)范乃至行政權(quán)力的約束與監(jiān)督等復(fù)雜的方面。其中深層次矛盾的解決，需要得到經(jīng)濟(jì)體制改革之外的行政體制、政治體制改革的配套。換句話說，現(xiàn)行政府職能（財(cái)政成為聚斂財(cái)富的工具）不變，公共財(cái)政體系無從構(gòu)建。二、以權(quán)力為中心業(yè)已形成一個(gè)權(quán)力利益共同體。在基層，30年來，黨政分開的努力卻發(fā)展出有悖國家制度安排初衷的后果：地方黨委與地方政府關(guān)系重組之后，地方政府?dāng)[脫強(qiáng)有力的政治集權(quán)，在地方利益成為地方政府傾力實(shí)現(xiàn)的重要經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的情況下，地方黨委在指導(dǎo)、監(jiān)控和協(xié)助政府工作的過程中，逐步轉(zhuǎn)向服務(wù)地方利益上。其結(jié)果，地方干部的晉升、錄用、機(jī)會和前途為地方黨委所獨(dú)攬，并以小范圍內(nèi)的遴選方式將上級的人事約束有效地?cái)[脫，最終造成國家控制地方干部“地位”分配的權(quán)力變得很少有實(shí)際內(nèi)容。地方干部結(jié)成的利益網(wǎng)絡(luò)確立在縣級政權(quán)內(nèi)部相互支持的利益從屬關(guān)系基礎(chǔ)之上，干部利益群體的集結(jié)成為縣級政權(quán)發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力。三、權(quán)力市場化的結(jié)果?？h級政權(quán)“自主性”的核心內(nèi)容是公共資源的控制權(quán)和獲益權(quán)。它造成縣政權(quán)的經(jīng)濟(jì)行動(dòng)者地位，與此互為表里，現(xiàn)行所有制體系和“政府主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)增長戰(zhàn)略”一直在保護(hù)和強(qiáng)化這種地位，給予這種地位相當(dāng)多的恣意自為空間。進(jìn)一步講，在這種制度下，縣級政權(quán)組織的地方領(lǐng)土管轄權(quán)、司法和執(zhí)法權(quán)，對土地的控制權(quán)，創(chuàng)辦企業(yè)的權(quán)利，籌集資金的權(quán)利，以及對國營或集體企業(yè)（包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)）的控制權(quán)是不可分割的。這些權(quán)威造成了縣級政權(quán)組織不必依賴國家的財(cái)政支付或基層社會力量支持就能生存的事實(shí)，同時(shí)，公共資產(chǎn)經(jīng)營者角色的發(fā)展，使縣級政權(quán)組織更深地卷入資產(chǎn)、融資、信貸和市場信息的壟斷活動(dòng)當(dāng)中。縣政權(quán)成為經(jīng)營性組織的后果是，一方面，它憑借公共權(quán)力的象征資本──資源占有和支配地位、集資的權(quán)利、資產(chǎn)處置權(quán)、信貸信用和定價(jià)地位等等，從事經(jīng)營活動(dòng)，極大地削弱了其他社會經(jīng)濟(jì)行動(dòng)者的競爭能力，同時(shí)將它置于與社會各個(gè)經(jīng)濟(jì)組織之間的利益競爭和沖突的地位上；另一方面，不顧一切地“自籌資金”舉措和竭澤而漁式的稅費(fèi)征繳行為，使它獲得擴(kuò)充權(quán)力的物質(zhì)基礎(chǔ)，將其因官員和編制的增長帶來的財(cái)政壓力化之于無形，與此同時(shí)，任何有關(guān)制度創(chuàng)新（包括現(xiàn)今的“機(jī)構(gòu)改革”、“轉(zhuǎn)變職能”）的努力也將會被它成功地抵制。

回過頭看，發(fā)生在中國的“國家政權(quán)建設(shè)”主要解決了兩個(gè)問題：一是社會控制和動(dòng)員能力；二是財(cái)稅汲取能力。在這個(gè)過程中，一個(gè)非常突出的現(xiàn)象，就是國家不斷地?cái)U(kuò)大和強(qiáng)化權(quán)力。對縣級政權(quán)組織而言，由于與地方公共資源的直接關(guān)系，掌握資源意味著控制能力及權(quán)力，或者如韋伯所言“對資源的控制能夠產(chǎn)生權(quán)力”。在這個(gè)意義上講，所有權(quán)在多大程度上趨于集中，權(quán)力也就在多大程度上趨于集中，而尋找權(quán)力來源，維持并擴(kuò)張自身的行政地位和權(quán)力，則必須以強(qiáng)化和擴(kuò)大公共資源領(lǐng)域的行政權(quán)力為條件。同時(shí)，由于它被賦予資源所有權(quán)和行政管理權(quán)的一體化，造成它的權(quán)力時(shí)常處在國家控制力量和社會監(jiān)督之外。其結(jié)果，一方面國家行政統(tǒng)一性出現(xiàn)虛化；另一方面則使它與基層社會利益矛盾不斷積累，兩者處于緊張和沖突之中。因此，縣級政權(quán)組織在服務(wù)于國家的部分目標(biāo)的同時(shí)，通常采取機(jī)會主義方式來追求其管轄范圍內(nèi)的權(quán)威地位?？h級政權(quán)組織的形象時(shí)常在“保護(hù)性經(jīng)紀(jì)人”與“掠奪性經(jīng)紀(jì)人”之間變換角色，也就是說，縣級政權(quán)組織的公共性并沒有得到有效的實(shí)現(xiàn)，它的行政權(quán)力性質(zhì)規(guī)定造成中國式的“國家政權(quán)建設(shè)”總是陷入行政上的集勸與分權(quán)的難以平衡的局面當(dāng)中。

張靜通過對西歐現(xiàn)代民族國家構(gòu)建過程的歷史考察，揭示出現(xiàn)代國家構(gòu)建最根本的問題是國家角色的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型。指出，“國家政權(quán)建設(shè)，并非只涉及權(quán)力擴(kuò)張，更為實(shí)質(zhì)性的內(nèi)容是，它必定還涉及權(quán)力本身性質(zhì)的變化、國家—公共（政府）組織角色的變化、與此相關(guān)的各種制度——法律、稅收、授權(quán)和治理方式的變化，以及公共權(quán)威與公民關(guān)系的變化。這些方面預(yù)示著，國家政權(quán)建設(shè)能夠成功取代其他政治單位或共同體，成為版圖內(nèi)公民歸屬中心的關(guān)鍵，在于伴隨這個(gè)過程出現(xiàn)的不同于以往的治理原則、一系列新的社會身份分類，不同成員權(quán)利和相互關(guān)系的界定以及公共組織自己成為捍衛(wèi)并擴(kuò)散這些基本原則、權(quán)利和關(guān)系的政治實(shí)體?！币簿褪钦f，國家政權(quán)建設(shè)還必須完成一種面向公共組織的性質(zhì)轉(zhuǎn)變，使自己成為提供公共產(chǎn)品，管理公共財(cái)務(wù)，為公共社會服務(wù)的組織。這樣一個(gè)角色及其與公民制度化關(guān)系代表的公共性（公民）權(quán)利原則，是“國家政權(quán)建設(shè)”包含的規(guī)范性涵義，而這個(gè)發(fā)生在西歐的“國家政權(quán)建設(shè)”的規(guī)范性涵義恰好是中國式的“國家政權(quán)建設(shè)”非常不完整的體現(xiàn)，或者說，它只是充分的灌注了這樣兩個(gè)內(nèi)涵：汲取財(cái)富和社會動(dòng)員，不多不少，僅此而已。

以是觀之，縣級政權(quán)組織一而再、再而三的“職能轉(zhuǎn)變”的改革和建立“服務(wù)型政府”的努力，迄今無所建樹的原因，即在于此。那么，如果辯明了中國式的“國家政權(quán)建設(shè)”所鑄就的政治體制基礎(chǔ)和制度條件，就大致能夠把縣級政權(quán)組織職能轉(zhuǎn)變的方向和現(xiàn)實(shí)的條件確認(rèn)下來：

一、建構(gòu)國家與基層政權(quán)的法治化關(guān)系。“國家政權(quán)建設(shè)”的目標(biāo)之一是，把“分散的權(quán)威結(jié)構(gòu)”整合進(jìn)以國家權(quán)威為中心的政權(quán)體系之中，這個(gè)整合（制度整合與文化整合）過程要確立在法治的基礎(chǔ)之上?，F(xiàn)行的國家與基層政權(quán)的關(guān)系，在職能配置和權(quán)力運(yùn)行上存在非規(guī)范化、非法治化的人治特質(zhì)，造成基層政權(quán)組織的（任意擴(kuò)張權(quán)力和利益范圍）地方保護(hù)主義和（上有政策下有對策）政治機(jī)會主義行為。在此，一、明確中央與地方關(guān)系的憲法淵源，在憲法層面確立中央與地方關(guān)系的基本架構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制。二、以實(shí)現(xiàn)公民權(quán)利為核心。中央與地方權(quán)力的互動(dòng)，是一種公共權(quán)力為了最大限度地實(shí)現(xiàn)公民權(quán)利而啟動(dòng)的對于其內(nèi)部均衡機(jī)制的確認(rèn)和調(diào)適。所謂法治化，無論是中央政府還是地方政府，其權(quán)力只能在憲法和法律規(guī)定的范圍內(nèi)行使，從而形成公民權(quán)利與國家權(quán)力有效連接和溝通的憲政模式。法治化的中央與地方政府關(guān)系，不是單純的行政隸屬關(guān)系和上下級關(guān)系，而是具有一定契約的性質(zhì)，這樣才能克服所謂“中央有地方，地方有中央”的中央‘地方化’和地方‘中央化’現(xiàn)象，遏制基層政權(quán)組織（縣鄉(xiāng)）追求強(qiáng)化管轄權(quán)范圍內(nèi)的權(quán)威地位、擴(kuò)張權(quán)力利益的傾向，同時(shí)也是地方社會真正的憲政發(fā)展方向。

二、建構(gòu)縣級政權(quán)組織的公共職能?！皣艺?quán)建設(shè)”的本質(zhì)取向，就是構(gòu)建具有“公共性”的政權(quán)，而這個(gè)政權(quán)的基本任務(wù)，就是管理公共財(cái)物、向社會提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。這就是政權(quán)的公共性問題。它包括：（一）民主治理原則。這個(gè)民主治理原則的核心，就是公民平等地分享政治權(quán)力。公民通過對政治的參與和監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)公民自由、平等的政治權(quán)利，與政府共同管理（治理）公共生活，一起促成公共權(quán)威和公共秩序。而且，應(yīng)該認(rèn)識到，對于參與來說，促進(jìn)公民政治文化的發(fā)展和成長，對一個(gè)有著幾千年威權(quán)主義傳統(tǒng)淵源的國家來說，這既是充分條件也是必要條件。（二）公共財(cái)政的建構(gòu)?，F(xiàn)在的縣級政權(quán)組織依然深深地介入經(jīng)營性和競爭性經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域活動(dòng)，它以“收益最大化”為目標(biāo)，致力于JDP的增長速度的努力之中。而公共財(cái)政的構(gòu)建，則要求政府“遵從公共同意的原則收取、管理公共財(cái)產(chǎn)、保證其用于公共目的、實(shí)行公共治理。政府與公民的財(cái)政契約關(guān)系，不僅保證了公共權(quán)威的財(cái)政來源，更重要的是，它約束了稅入必須作為‘公共財(cái)產(chǎn)’來處理?！?，“這樣，關(guān)于公共財(cái)產(chǎn)的制度就無法僅僅是國家奪取財(cái)權(quán)的工具，而必須是權(quán)利義務(wù)關(guān)系的創(chuàng)新?！保ㄈ┱c公民權(quán)利制度化。要明確這樣一個(gè)憲法原則：在個(gè)人權(quán)利與國家權(quán)力的相互關(guān)系中，是個(gè)人權(quán)利構(gòu)成國家權(quán)力的基礎(chǔ)。也就是說，是在個(gè)人權(quán)利的基礎(chǔ)上產(chǎn)生了憲法，通過憲法形式派生了國家權(quán)力，而不是相反。那么，怎樣保障人民享有權(quán)利和義務(wù)，免遭政府權(quán)力的侵害，那就是，在憲法中限制和約束政府權(quán)力，亦即憲法通過規(guī)定國家權(quán)力的界限和組織方式，來實(shí)現(xiàn)對人民權(quán)利的制度化保障。

三、促進(jìn)和推動(dòng)基層自治組織的發(fā)展和成長?！皣艺?quán)建設(shè)”的一個(gè)重要目標(biāo)就是要造就一種新的社會身份──公民，并賦予其正當(dāng)?shù)?、受到保護(hù)的權(quán)利。公民社會的成長是現(xiàn)代民主國家建構(gòu)的重要基礎(chǔ)，而自治組織的發(fā)育和成長又是現(xiàn)代公民社會發(fā)展的重要載體。社會自治權(quán)利對國家權(quán)力構(gòu)成有效的制約，也就是說，一個(gè)自主性社會的形成對公共權(quán)力構(gòu)成掣肘和壓力。自治組織的目標(biāo)是保護(hù)社會成員免遭國家權(quán)力的侵害，在國家權(quán)力與個(gè)人之間構(gòu)筑一道保護(hù)屏障。從這個(gè)意義上講，自治團(tuán)體乃是國家權(quán)力的邊界?；鶎尤罕娮灾问菄艺?quán)在人民公社之后對鄉(xiāng)村社會進(jìn)行重建的制度形式，與國家在鄉(xiāng)村社會的權(quán)力重組、基層社會政權(quán)的重建步調(diào)一致。

與前述的“鄉(xiāng)紳自治”不同，村民自治有三層基本含義，其一，村民委員會是農(nóng)村的基層組織，實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，它是對基層權(quán)力形式的制度性安排。其二，村民委員會是群眾性自治組織，是農(nóng)民依法管理本村的權(quán)力性機(jī)構(gòu)，故而，村民的意見是村委會權(quán)力的真正來源。其三，村民委員會是自治組織，這是其最重要的特征。所謂村民自治，就是全體村民組織起來，在本居住地區(qū)依照國家的憲法、法律和政策進(jìn)行自我管理、自我教育、自我服務(wù)，真正行使“當(dāng)家做主”的民主權(quán)利；村民委員會按照自己的事情自己定，大家的事情大家辦的原則，辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，為全體村民服務(wù)。從上述意義上（更多的是文本意義上）看，比之“鄉(xiāng)紳自治”，村民自治乃是一個(gè)真正意義上的社會自治，是政治現(xiàn)代化的努力方向。

然而，從基層自治組織的立法表述和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)上，需要闡明這樣一個(gè)實(shí)質(zhì)性問題：村民自治是否有自治的實(shí)質(zhì)，而非只是一個(gè)形式。

（一）村民委員會選舉?，F(xiàn)行《村民委員會組織法》主要是圍繞村民委員會的建設(shè)和權(quán)力行使、制約進(jìn)行規(guī)定的。這是村民自治的組織機(jī)構(gòu)，不能成為村民自治的全部內(nèi)容，換言之，村民自治的權(quán)利非一個(gè)組織法所能涵蓋，村民自治權(quán)的行使不僅僅局限在村民委員會的運(yùn)作上。

有村民自治的組織法，而沒有自治權(quán)法。這好比先搭個(gè)臺子（村委會），卻沒有劇本（村民的權(quán)利規(guī)定），至于誰（權(quán)力行使）來唱戲、角色（各種權(quán)利）怎樣分配，并不那么要緊。這樣的自治如何能夠保障民眾權(quán)利？沒有民主程序，就不會產(chǎn)生自治的組織。“自治意味著不像他治那樣，由外人制定團(tuán)體的章程，而是團(tuán)體的成員按其本質(zhì)制定章程（而且不管它是如何進(jìn)行的）”，“因?yàn)樽灾蔚母拍?，為了不致失去任何明確性，是與一個(gè)根據(jù)其特征以某方式可以劃定界限的人員圈子的存在相關(guān)聯(lián)的，哪怕是特征會有所變化，這個(gè)人員圈子依據(jù)默契或者章程，服從一項(xiàng)原則上可由它獨(dú)立自主制定的特別法”。“依據(jù)默契或者制定成章程的制度，賦予一個(gè)人員圈子的自治，在本質(zhì)上也不同于純粹的締約自由”。所謂自治，是人民通過自治組織直接參與一定區(qū)域的公共事務(wù)管理，行使民主權(quán)利；所謂自治權(quán)，是一種在社會團(tuán)體內(nèi)，經(jīng)過團(tuán)體內(nèi)多數(shù)人認(rèn)可或默示的，合法地、獨(dú)立自主行使具有約束力和支配力的一種權(quán)力。

（二）黨組織與村民自治的關(guān)系。村黨支部與村民委員會是性質(zhì)不同的組織，也就是說，兩種組織的權(quán)力來源、行使程序、性質(zhì)都是不同的。村民自治的本質(zhì)是自治權(quán)，而自治權(quán)的實(shí)質(zhì)是自主地行使職權(quán)，自主就是不受外部力量的干涉?！洞迕裎瘑T會組織法》第二條規(guī)定：“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾自治組織，實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。村民委員會辦理本村的公共事物和公益事業(yè)，調(diào)解糾紛，協(xié)助維護(hù)治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議”等主要職責(zé)。而第三條又規(guī)定：“中國共產(chǎn)黨在農(nóng)村的基層組織，按照中國共產(chǎn)黨章程進(jìn)行工作，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用；依照憲法和法律，支持和保障村民開展自治活動(dòng)、直接行使民主權(quán)利”，1999年3月中共中央下發(fā)的 《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》第九條第二款規(guī)定：村黨支部討論決定本村經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會發(fā)展中的重要問題，“需由村民委員會、村民會議或集體經(jīng)濟(jì)組織決定的事情，由村民委員會、村民會議或集體經(jīng)濟(jì)組織依照法律和有關(guān)規(guī)定做出決定”。這里令人費(fèi)解的表述實(shí)際上涉及的是一個(gè)實(shí)質(zhì)性問題：誰控制村民自治。村委會的權(quán)力來源于村民，黨支部的權(quán)力來源于黨組織。事實(shí)上，對現(xiàn)行政體來說，村民自治（包括NGO在內(nèi)社會自治團(tuán)體）總是一個(gè)令人困惑的政治問題。控制多一點(diǎn)，自治少一點(diǎn)，或者相反。但實(shí)質(zhì)上，這不是一個(gè)控制的問題或者說不是一個(gè)控制多少的問題，而是一個(gè)“自治就是不處于別人的控制之下”的實(shí)質(zhì)性問題——“像權(quán)力一樣，如果控制是全部或一無所有，那么政治自治也一定是全部或一無所有。……如果α對β施加了任何控制，那么β根本就沒有任何自治?！绻陵P(guān)于x對β施加了任何控制，那么β關(guān)于x相對于α就沒有任何自治”但如果不那么武斷的話，現(xiàn)在的村民自治畢竟是走在朝向民主自治的軌道上，換言之，村民自治不會削弱國家對鄉(xiāng)村社會的治理能力，它只會加強(qiáng)國家對鄉(xiāng)村社會有效整合的能力。從這個(gè)意義上講，村民自治正好是中國未能完成的“國家政權(quán)建設(shè)”現(xiàn)代涵義的繼續(xù)：國家對鄉(xiāng)村社會進(jìn)行制度整合和文化整合——這個(gè)整合確立在民主政治建設(shè)的意義上。

注釋

①“公共財(cái)政”導(dǎo)向于1998年被明確提出，其后，關(guān)于建立公共財(cái)政框架的要求，寫入了中共中央全會的文件和國家發(fā)展計(jì)劃文件。

②我國現(xiàn)階段政府費(fèi)收入主要有5類：（1）規(guī)費(fèi)收入；（2）共產(chǎn)使用費(fèi)；（3）特別課征；（4）各種攤派性費(fèi)用；（5）特許金。

③即“帕金森定律”，是英國歷史學(xué)家諾斯古德·帕金森提出的一個(gè)官僚機(jī)構(gòu)自我繁殖和持續(xù)膨脹的規(guī)律。

④2013年3月12日，新華社：《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》發(fā)布。

⑤“國家政權(quán)建設(shè)”是由查爾斯·蒂利（Charls Tilly）等西方學(xué)者從西歐近代民族國家的演進(jìn)過程中提煉出來的重要分析框架，是指現(xiàn)代化過程中以民族國家為中心的制度與文化整合措施、活動(dòng)及過程，其基本目標(biāo)是要建立一個(gè)合理化的、能對社會與全體民眾進(jìn)行有效動(dòng)員與監(jiān)控的政府或政權(quán)體系。

⑥瞿同祖：《清代地方政府》，北京：法律出版社，2003年，第337頁。

⑧于建嶸：《國家政權(quán)建設(shè)與基層治理方式變遷》，求是理論網(wǎng)（www．qstheory．cn），2011年11月3日。

⑨景躍進(jìn)：《國家與社會邊界的重塑》，《江蘇社會科學(xué)》2000年第2期。

⑩吳理財(cái)：《20世紀(jì)村政的興衰及村民自治與國家重建》，法之理（www．fazhili．com），2007年6月14日。

○13Charles Tilly，Ed．Coercion，Capital，and European States：AD 1900-1990．Cambridge University Press，1990．