張承安，韓軼明

(長沙理工大學(xué)，湖南長沙 410114)

非訴行政執(zhí)行制度是相對于行政訴訟案件執(zhí)行而言的，也稱為非訴強制執(zhí)行，它是行政強制執(zhí)行方式的一種，指相對人在法定的期限內(nèi)既不提起行政訴訟，又不履行已經(jīng)生效的具體行政強制執(zhí)行行為所確定的義務(wù)，人民法院根據(jù)行政主體或者具體行政行為確定的權(quán)利人的執(zhí)行申請，經(jīng)過與訴訟審查不同的審查，裁定準(zhǔn)予執(zhí)行生效的具體行政行為的活動。我國《行政訴訟法》從分權(quán)的角度確立了非訴行政案件執(zhí)行的體制，是以申請法院強制執(zhí)和以行政機關(guān)自行強制執(zhí)行并存的雙軌體制。非訴行政執(zhí)行制度有其自身的優(yōu)勢，但近年也受到一些非議。借助于《行政訴訟法》的修改、《行政強制執(zhí)行法》的制定，有必要對我國非訴行政執(zhí)行制度進行審思。

一、制度變革:非訴行政執(zhí)行制度是行政法治基本內(nèi)涵的應(yīng)然要求

從行政法治的層面觀察非訴行政執(zhí)行制度，非訴行政執(zhí)行制度的設(shè)立是必要的。法治社會的基本內(nèi)涵乃是公民的合法權(quán)益，尤其是對公民的人權(quán)保障，若除去此內(nèi)涵則法治社會也失去了其固有的生命力。在當(dāng)今的行政法領(lǐng)域，行政法的理念已經(jīng)從“以命令與服從關(guān)系的翻版的管理論”〔1〕葉必豐.行政法的人文精神［M］.北京:北京大學(xué)出版社，2005.轉(zhuǎn)變?yōu)椤跋迿?quán)政府的工具”。當(dāng)代的法治國家無不以建立“有限型政府”、“平權(quán)型政府”為目標(biāo)?；谛姓ㄖ蔚膬?nèi)涵而衍生出的行政法的價值在于對政府公權(quán)力的限制，從而構(gòu)建限權(quán)政府，服務(wù)于法治社會，從而實現(xiàn)行政法治，保障社會的公平正義。在行政法領(lǐng)域，國家的立法者基于行政法治的要求，無不將保護公民的合法權(quán)益作為立法的出發(fā)點。非訴行政執(zhí)行制度的設(shè)立，正是基于這一內(nèi)涵的要求。行政法治的價值可以體現(xiàn)為社會公平正義，程序正當(dāng)和司法監(jiān)督三項基本內(nèi)容。非訴行政執(zhí)行制度在具體行政強制行為中引入司法審查權(quán)，通過司法權(quán)的介入制約行政權(quán)的行使，使司法權(quán)與行政權(quán)相互制約，達到權(quán)力的平衡與分化的最終效果。

憲政國家是法治社會的最高級形態(tài)，其主要的特征在于司法審查的大量存在。合理的司法審查是建立法治社會的必然要求。行政法作為公法，其根本特征在于法律關(guān)系主體的不對等性。作為強勢一方的行政主體在行政過程中，會不自覺地侵犯行政相對人的合法利益。如果相關(guān)的權(quán)力制約缺位，行政權(quán)力過于膨脹，無疑會激化社會矛盾。行政強制行為往往與行政相對人的利益密切相關(guān)，監(jiān)管的缺失會更加凸顯行政權(quán)力對行政相對人合法權(quán)益的侵害。因此，在行政領(lǐng)域迫切需要建立一定的司法審查制度，這不僅是行政法治基本價值的體現(xiàn)，更是以司法權(quán)制約行政權(quán)的有效手段。通過司法監(jiān)督制度，行政權(quán)這只“老虎”可以被徹底地關(guān)在“籠子”之中。政府在行政管理中才能做到真正的依法治國。非訴行政執(zhí)行制度無疑為司法審查的存在提供了途徑。在非訴行政執(zhí)行制度中，法院通過確立司法審查標(biāo)準(zhǔn)來判斷行政強制行為是否合法，保證了行政權(quán)的合理行使，形成政府、社會和公民三者的良性互動，對我國建設(shè)和諧社會亦具有重要意義。

程序正當(dāng)是法治社會的基本法學(xué)理念。行政機關(guān)在實施行政強制執(zhí)行行為中，首先要求行為具有合法性。然而由于行政強制行為種類繁多，形式多樣且適用的情況千差萬別，公民很難對具體行政行為的合法性做出統(tǒng)一和客觀的認識。為此，就必須設(shè)定合理而客觀的程序。公眾雖然對具體行政行為尤其是行政強制行為的合法性難以辨認，但是，公眾對程序是可以認知并能夠統(tǒng)一于一個共識之中。因此，只要存在一個合法和正當(dāng)?shù)男姓?zhí)行程序，那么具體行政強制執(zhí)行行為的合法性就可以被辨別。簡而言之即程序正當(dāng)是行政強制執(zhí)行行為合法性的前提。非訴行政執(zhí)行制度無疑符合這種程序的要求。法院本身處在一個相對超然和公正地位，所以，法院司法審查對行政強制行為賦予的合法性是可以被廣大公眾熟知和認可的。任何一個行政強制行為想要被執(zhí)行，那么其前提是要經(jīng)過非訴行政執(zhí)行制度的司法審查，使其經(jīng)過正當(dāng)?shù)某绦蚨哂刑烊坏暮戏ㄐ?，從而被公眾所接受?/p>

行政法治的最大的價值在于社會公平正義，這也是法治社會的命題所在。然而公平正義有實質(zhì)和形式之分，如果卻少了其中任何一個方面，那么公平正義都將淪為一種無用的空談。非訴行政制度的建立，一方面引入了司法監(jiān)督程序，使得行政權(quán)得到有效的監(jiān)督，規(guī)制行政權(quán)力的濫用，使得行政真正成為保護公民人權(quán)的有力武器，而非某些利益部門維護既得利益的工具，實現(xiàn)了實質(zhì)的公平正義。另一方面，得到司法許可的行政強制行為，經(jīng)過了正當(dāng)程序的調(diào)整，本身具有了天然的合法性，可以為公眾認知和接受，從而達到了形式上的公平正義。由此可以看出非訴行政制度的設(shè)計理念是響應(yīng)行政法治的內(nèi)涵和價值要求，其制度設(shè)計有自身的意義所在。

二、制度比較:非訴行政執(zhí)行制度具有自身的優(yōu)越性

非訴行政執(zhí)行制度相比行政救濟制度，最大化地保證行政相對人的合法權(quán)益。行政救濟制度是指行政相對人因國家行政機關(guān)的違法或不當(dāng)行政處分使其利益或權(quán)利受到損害時，依法向有關(guān)行政機關(guān)或司法機關(guān)請求撤銷或變更其違法不當(dāng)?shù)男姓袨?，從而使其受到損害的權(quán)利或利益得到救濟的制度〔2〕http://baike.baidu.com/view/262658.htm，2012 －04 －08 訪問.。其具體途徑包括行政復(fù)議、行政訴訟和國家賠償三種救濟措施。

行政救濟制度的設(shè)計在于規(guī)范具體行政行為的合理行使，保障行政相對人的合法權(quán)益免受不法的具體行政行為的侵害。然而在實際生活中，這種制度的設(shè)計難免有些差強人意。行政救濟作為保障公民合法權(quán)益的手段之一，在行政法領(lǐng)域中具有著舉足輕重的地位。但是也存在著許多不足之處，主要在于救濟手段單一，救濟范圍狹窄，救濟效率低下等等。上述的問題嚴重影響了該制度對公民合法權(quán)益的保護。很多行政相對人的合法權(quán)益受到不法的具體行政行為的侵害時，其合理訴求和合法權(quán)益卻很難得到維護與救濟，由此激化社會矛盾甚至引發(fā)了大規(guī)模的群體性事件，這種現(xiàn)象在強制拆遷領(lǐng)域表現(xiàn)的尤為明顯。我們以為行政救濟制度之所以在運行過程中不能達到預(yù)期的效果，在于行政救濟制度就其本質(zhì)來說是一種事后監(jiān)督制度。事后監(jiān)督制度不能保證行政相對人的合法權(quán)益免受不法具體行政行為的侵害。其存在的價值在于行政相對人的合法權(quán)益受到不法具體行政行為的侵害之后，對行政相對人的受到侵害的合法權(quán)益提供最大化的補償，并對行政管理主體進行一定的處罰，以此種方式來懲誡那些妄圖實施不法的具體行政行為的人，從而規(guī)范具體行政行為的行使。但是行政救濟只能對行政相對人受到侵害的合法權(quán)益進行最大化的補償，而不能實現(xiàn)完全的補償。況且，某些行政強制行為侵害的行政相對人的合法權(quán)益具有不可恢復(fù)性，如生命權(quán)，精神傷害等，不能用金錢價值或其他物質(zhì)進行補償。因此，行政救濟制度在實現(xiàn)保障人權(quán)目標(biāo)上，具有一定局限性。

與非訴行政執(zhí)行制度相比，行政救濟制度顯然不能最大化地保證行政相對人的合法權(quán)益。非訴行政執(zhí)行制度的司法審查環(huán)節(jié)是對具體行政行為的合法性進行審查的程序，若其行為本身為不合法之行政行為，該司法審查程序會對其行為做否定性評價，由此阻止了不法的具體行政行為之執(zhí)行，使得行政相對人的合法權(quán)益受到保護。行政救濟制度是對行政相對人的合法權(quán)益受到侵害后所進行的補償，其運行的前提是合法權(quán)益受到不法具體行政行為的侵害的事實存在。但是，非訴行政執(zhí)行制度則在不法的具體行政行為啟動前，便對其進行了否定性評價，避免了行政相對人的合法權(quán)益受到侵害。相較而言，非訴行政執(zhí)行制度可以為行政相對人的合法權(quán)益提供更有效的保障措施。

非訴行政執(zhí)行制度的司法審查環(huán)節(jié)實際上一種事前審查程序，該程序通過司法權(quán)的預(yù)先介入避免不法的具體行政行為進入到執(zhí)行領(lǐng)域。行政救濟制度作為事后監(jiān)督程序是對不法的具體行政行為進入執(zhí)行領(lǐng)域后，對所造成的不法后果進行最大化的補償。兩者可以以執(zhí)行領(lǐng)域為界限，相互銜接、相互補充，使得司法權(quán)力貫穿于具體行政為執(zhí)行始終，對行政權(quán)力進行有效制約〔3〕楊巧萍，金歡琴.寧海非訴行政執(zhí)行實現(xiàn)零信訪［N］.人民法院報，2005－04－22.。

非訴行政執(zhí)行制度相比行政強制執(zhí)行制度，它更能約束過分膨脹的行政權(quán)力。行政強制執(zhí)行是指公民、法人或其他組織拒不履行行政法上的義務(wù)，行政機關(guān)或人民法院依法采取強制措施，迫使其履行義務(wù)的具體行政行為〔4〕http://baike.baidu.com/view/35822.htm#2，2012 －04 －28 訪問.。作為與非訴行政執(zhí)行制度并列的程序制度，行政強制執(zhí)行制度具有行政效率高的特點，但也存在行政措施繁多、形式多樣的不足。在《行政強制法》未頒布前，曾普遍存在濫用行政強制執(zhí)行行為的現(xiàn)象，導(dǎo)致行政相對人的合法權(quán)益受到大量侵害。行政強制執(zhí)行制度最大的弊端是容忍了行政機關(guān)的自由裁量權(quán)，即將行政強制執(zhí)行權(quán)力不受干預(yù)和監(jiān)督，這種絕對的自由裁量權(quán)對于當(dāng)今的法治國家是零容忍的。任何權(quán)力都必須受到監(jiān)督和制約，絕對的權(quán)力產(chǎn)生絕對的腐敗已經(jīng)成為政治學(xué)和法學(xué)領(lǐng)域的基本理念。當(dāng)今中國的行政強制執(zhí)行行為成為某些部門利益的工具，正是其行政權(quán)力未收到監(jiān)督和制約的緣故。因此，要想杜絕上述的現(xiàn)象，一方面要強化立法，加強立法權(quán)的監(jiān)督。另一方面還要強化司法權(quán)力對行政權(quán)的監(jiān)督，這就必須引入非訴行政執(zhí)行制度。

目前，《中華人民共和國行政強制法》(以下簡稱《行政強制法》)自2012年1月1日起已施行〔5〕江必新.行政強制司法審查若干問題研究［J］.時代法學(xué)，2012，(5).。國家的立法者意圖以法律的方式將行政強制執(zhí)行行為納入到法治的軌道上?！缎姓娭品ā穼⑿姓娭茍?zhí)行方式法定化并制定了復(fù)雜的執(zhí)行程序，可見國家對行政強制執(zhí)行的法治化之決心。

然而，筆者認為針對我國目前的法治狀況，行政強制行為應(yīng)成為非訴行政執(zhí)行制度的必要補充，而不是主要的行政執(zhí)行手段。從現(xiàn)代法治的理念出發(fā)，任何法律制度的設(shè)計在于保障公民的合法權(quán)益。目前，我國法治的現(xiàn)狀是行政機關(guān)的權(quán)力過于膨脹，司法機關(guān)的權(quán)力則相對較弱。當(dāng)兩種權(quán)力相互抗衡時，司法機關(guān)難免處于劣勢。而行政權(quán)力的膨脹勢必會對行政相對人的合法權(quán)益進行越權(quán)侵害，而司法權(quán)力則是保護相對行政合法權(quán)益的最后屏障。因此，如果我國在實施具體行政行為時以行政強制執(zhí)行為主體，客觀上擴張了我國政府機構(gòu)的行政權(quán)力，弱化司法權(quán)力，不能最大限度保護公民的合法權(quán)益。反之，如果以非訴行政執(zhí)行制度為主要行政執(zhí)行手段則強化司法權(quán)力的能動性，制約行政權(quán)力的擴張?！缎姓娭品ā冯m然以嚴格的程序來規(guī)制行政強制執(zhí)行行為，約束過分膨脹的行政權(quán)力，但是其執(zhí)行主體畢竟為相關(guān)行政機關(guān)。從“性惡論”的角度來看行政機關(guān)不可能為了相關(guān)利益進行自我的規(guī)制和約束，必須要有相關(guān)的機關(guān)進行監(jiān)督，而我國在《行政強制法》中此方面立法為空白。非訴行政執(zhí)行制度通過引入司法審查環(huán)節(jié)，通過司法權(quán)對行政權(quán)的行使進行監(jiān)督，很好的構(gòu)建了行政權(quán)力運行模式。因此，從現(xiàn)代法治的角度觀察，非訴行政執(zhí)行制度優(yōu)于行政強制執(zhí)行制度。

通過與行政救濟制度和行政強制執(zhí)行制度兩者相比較，我們看出非訴行政執(zhí)行制度具有前兩種制度所不具有的優(yōu)越性，因此其存在也是必然。

三、制度建設(shè):對非訴行政執(zhí)行制度批判之批判

自我國確立非訴行政執(zhí)行制度之后，備受學(xué)界和實務(wù)界的詬病。眾多學(xué)者和法律界的實務(wù)人士認為非訴行政執(zhí)行制度不僅降低了行政效率，更加重法院的負擔(dān)，使得法院淪為了行政機關(guān)的執(zhí)行附庸機構(gòu)，嚴重影響了法院的形象。應(yīng)以行政強制執(zhí)行制度替換非訴行政執(zhí)行制度〔6〕劉國乾.非訴行政執(zhí)行模式的制度目標(biāo):以其司法審查為線索展開［J］.云南大學(xué)學(xué)報法學(xué)版，2010，(9).。

對此我們有不同的看法，首先就行政效率問題來講，我們認為不能武斷地認為非訴行政執(zhí)行制度降低了行政效率。有學(xué)者曾指出:“如果審查環(huán)節(jié)需要對具體行政行為作過濾，在審查環(huán)節(jié)可能耗費一定時日，但進入執(zhí)行環(huán)節(jié)的具體行政行為有可能減少從而節(jié)省了執(zhí)行環(huán)節(jié)所花費的整體時間，因此總體上來說法院是否對行政強制執(zhí)行為的審查態(tài)度對提高效率不具有決定性影響”〔7〕劉國乾.非訴行政執(zhí)行模式的制度目標(biāo):以其司法審查為線索展開［J］.云南大學(xué)學(xué)報法學(xué)版，2010，(9).很多具體行政行為在實施過程中因其行為涉及行政相對人的合法權(quán)益，所以行政相對人自然產(chǎn)生抵觸情緒，以作為或不作為的方式抵制，遲緩了具體行政行為的執(zhí)行。從此角度觀察，行政強制執(zhí)行制度未必比非訴行政執(zhí)行制度更具效率性。況且，如果認為非訴行政執(zhí)行制度中的復(fù)雜程序會降低行政效率而予以取締，那么會導(dǎo)致行政執(zhí)行行為會陷入“無程序之效率”的弊端中。因為，“無程序的效率是沒有保障的效率，是違背民主意識的效率觀”?！?〕關(guān)保英.行政法的價值定位——效率、程序、及其和諧［M］.北京:中國政法大學(xué)出版社，1997.

效率從經(jīng)濟學(xué)的角度來理解包括兩個方面:一是在成本既定，使收益最大;二是收益既定，使成本最小〔9〕陳麗琴，祝建兵.試論行政程序、公平與效率的辯證統(tǒng)一關(guān)系［J］.行政論壇，2004，(6).。雖然行政強制執(zhí)行制度的行政效率比非訴行政執(zhí)行制度的效率要高，但是，行政強制執(zhí)行制度卻忽略了行政強制執(zhí)行過程中的成本問題。無論是合法權(quán)益還是非法利益，行政強制執(zhí)行總是對行政相對人利益的一種侵犯，在執(zhí)行過程中，難免不會引起行政相對人的抵觸情緒，由此帶來了一定的社會矛盾。如果不能夠及時化解這些矛盾，很可能給社會帶來巨大的隱患。以經(jīng)濟學(xué)的視角來解讀這些矛盾，可以將其視為行政強制執(zhí)行的“成本”。與行政強制執(zhí)行制度相比較，非訴行政執(zhí)行制度所執(zhí)行的具體行政行為，是經(jīng)過司法的確認，其合法性被公眾普遍認同，在執(zhí)行具體的行政行為中公眾對其抵觸的情緒較行政強制執(zhí)行制度所引發(fā)的的抵觸情緒的程度低。因此不易激化社會矛盾，保障了社會的和諧有序。行政強制執(zhí)行制度與非訴行政執(zhí)行制度相比，其效果均在于達到具體行政行為的有效執(zhí)行，但從“成本”來比較兩種制度，非訴行政執(zhí)行制度的“成本”更低一些。以此種方式來看待非訴行政執(zhí)行制度，反而該種制度更具有效率。

其次，非訴行政執(zhí)行制度是不是使法院成為行政機關(guān)的附庸，有損法院形象呢。我們以為，法院的形象來源于社會和公民對法律的信仰和尊重，與某一具體制度無關(guān)。在比較完善和成熟法治的國家，其社會和公民對法律的公正有一種天然的信仰和尊重，而作為法律的執(zhí)行者的法院也獲得了比較高的社會地位，其公正、權(quán)威的形象自然而然地樹立在社會和公民心中。由于我國曾經(jīng)長期是一個封建專制主義的國家，行政和司法長期不分家，導(dǎo)致百姓法治意識淡薄，盲目崇拜行政權(quán)力，對法律缺乏天然的信仰。因此，法院作為法律執(zhí)行者難免會不被百姓認同，其公正、權(quán)威的形象自然無法樹立，相應(yīng)的其社會地位并不高。這是我國法治社會不完善的表現(xiàn)，是長期客觀存在的結(jié)果，并不會因為非訴行政執(zhí)行制度的出現(xiàn)或消失受到影響。從另一個方面講非訴行政制度強化了司法權(quán)對于行政權(quán)的監(jiān)督，發(fā)揮了司法能動主義精神，保障了社會秩序的穩(wěn)定。在具體行政行為的執(zhí)行過程中，司法權(quán)的介入會使公眾重新認識到法律對社會的構(gòu)建起著重要作用，從而逐步提高公眾對法律的敬畏感，提升法院的超然地位。

四、制度創(chuàng)新:非訴行政執(zhí)行制度之完善

以辯證法的角度來觀察非訴行政執(zhí)行制度，其雖有行政救濟和行政強制執(zhí)行制度無可比擬的優(yōu)越性，但也有自身的不足仍需完善。

一是立法滯后，甚至互相沖突。如國務(wù)院590號令28條明確規(guī)定，當(dāng)事人不申請復(fù)議又不訴訟的，申請人民法院執(zhí)行，而最高院法釋(2012)4號《關(guān)于辦理申請人民法院強制執(zhí)行國有土地上房屋征收補償決定若干問題的規(guī)定》卻規(guī)定強執(zhí)一般由政府組織實施。因而這一領(lǐng)域的法制建設(shè)任務(wù)十分緊迫。

二是非訴執(zhí)行的前置程序——司法審查的標(biāo)準(zhǔn)不清晰，審查方式無明確規(guī)定。關(guān)于非訴行政執(zhí)行制度中的審查標(biāo)準(zhǔn)，《〈行政訴訟法〉若干問題解釋》第95條做了原則性的規(guī)定，但未明細相關(guān)的規(guī)則，使得學(xué)者對該制度的審查標(biāo)準(zhǔn)為實質(zhì)審查或是形式審查認識不一。2012年施行的《行政強制法》第55、57、58條對審查標(biāo)準(zhǔn)雖然作了規(guī)定，即審查為書面審查、形式審查為主，特殊情況適用實質(zhì)審查，但《行政強制法》第58條對特殊情況的規(guī)定，仍然較為模糊。該規(guī)定的可操作性不強，因此在審理具體案件中，法院對司法審查的標(biāo)準(zhǔn)依舊無所適從，需在今后的立法中予以完善。

三是裁執(zhí)不分，沒有形成工作合力。針對此種不足，我們以為不僅要強化法院的執(zhí)法力量，更要在社會中為非訴行政執(zhí)行制度的構(gòu)建營造良好的社會環(huán)境。作為象征公平、權(quán)威的法院在執(zhí)行具體行政行為時，已經(jīng)初步對具體行政行為的合法性做了肯定性評價并對行政相對人之行為做出否定性評價。行政相對人對此點應(yīng)是明知的，那么為何還依然抵制法院的執(zhí)行行為呢?我們認為，行政相對人的抵觸行為一方面基于對自己既得的不法利益的維護，另一方面是基于對法院的公正性不信任，認為其與政府為“一丘之貉”。由此可以看出，法院并沒有與社會形成良性的互動，導(dǎo)致了非訴行政執(zhí)行的執(zhí)行困難和執(zhí)法不力。因此，只有為非訴行政執(zhí)行制度營造良好的社會環(huán)境，使社會和公民對非訴行政執(zhí)行有一個清晰的認識，才能從根本上改變執(zhí)法不力的情況。

五、結(jié)語

從制度變革、制度比較、制度建設(shè)、制度創(chuàng)新層面我們可以發(fā)現(xiàn)非訴行政執(zhí)行制度存在的必然性和優(yōu)越性。非訴行政執(zhí)行制度設(shè)計宗旨是通過司法權(quán)的擴張來制約行政權(quán)的行使，達到權(quán)力的平衡，保護公民的合法權(quán)益。完善非訴行政執(zhí)行制度可以更好地處理社會矛盾。任何制度都有其優(yōu)劣，一個制度怎樣良好運行，關(guān)鍵在于能否揚長避短，發(fā)揮制度的優(yōu)越性，遏制和改善其弊端。從制度的角度，發(fā)揮非訴行政執(zhí)行制度的優(yōu)越性。盡管非訴行政執(zhí)行制度還存在明顯的不足，但不可否認其優(yōu)勢。因此，非訴行政執(zhí)行制度有其存在的價值。只有將非訴行政執(zhí)行制度和行政強制執(zhí)行制度相結(jié)合，兩者一主一輔，才能在我國行政法領(lǐng)域涂抹光輝的一筆，也為我國法治社會的完善提供良好的建設(shè)途徑。